1) В принципе незаконный характер акта автоматически влечет за собой ответственность администрации.

Исходным является требование об аннулировании акта, а затем о выплате возмещения, однако можно избежать первой стадии и немедленно потребовать выплаты возмещения, в случае если установлен факт, что имеется потерпевший от действия незаконного акта. В этом случае можно в любое время ссылаться на незаконность акта вне зависимости от правила относительно соблюдения сроков судебного рассмотрения актов, подлежащих отмене.

Довольно часты случаи, когда выдвигается иск о выплате возмещения без предъявления требования об аннулировании акта, в частности когда потерпевший не заинтересован в отмене самого акта и настаивает только на том, чтобы ему был возмещен ущерб в виде выплаты определенной денежной суммы, или когда потерпевший сам пропустил сроки, для того чтобы добиться отмены акта. В этом случае он наверстывает упущенное за счет выплаты ему возмещения. Таким образом, получается, что на практике возмещение за ущерб иногда является единственной санкцией по поводу незаконности самого акта.

2) Однако незаконный характер акта не всегда влечет выплату возмещения.

Случается, что выдвигается только требование об аннулировании акта без предъявления иска о выплате компенсирующего возмещения или же возмещение не выплачивается, несмотря на заявленный иск. Некоторые противоправные акты считаются настолько малосущественными, что не влекут за собой никакой ответственности. Это, в частности, относится к незаконным актам

218

>>>219>>>

чисто процессуального свойства. Допущенные при этом нарушения влекут за собой их отмену, не связанную, однако, с выплатой возмещения.

3) Наконец, в отдельных случаях суд не контролирует законности акта в силу того, что допускает существование ответственности самой администрации.

Это касается некоторых правительственных актов. Правительственный акт не подлежит обжалованию в том смысле, что его нельзя обжаловать непосредственно и добиватья немедленного аннулирования. Однако в отдельных случаях, если правительственным актом причинен ущерб, можно требовать и добиваться возмещения за ущерб¹. Такое постановление было принято недавно в отношении ряда мер внутреннего характера².

Можно резюмировать общее положение о том, что незаконный характер акта, как правило, дает основание добиться возмещения за ущерб, хотя иногда незаконность самого акта не влечет автоматически выплаты возмещения или, наоборот, возмещение можно получить и тогда, когда суд не признает за собой право решать вопрос о законности или незаконности акта.

Таким образом, в большинстве случаев принцип законности связан с принципом ответственности.

Глава II

ПРИНЦИП ОТВЕТСТВЕННОСТИ

1) Общее определение

Понятие ответственности свойственно не только административным правоотношениям. Оно составляет весьма важный раздел частного права. В обоих случаях юридическую ответственность следует сводить к обязанности возместить причиненный ущерб.

2) Эволюция

В сфере административных правоотношений в понятии ответственности произошла заметная эволюция.

А) Постепенное утверждение принципа ответственности На первых порах государство в принципе не несло ответственности за свои действия. Затем произошел постепенный переход к утверждению принципа ответственности.

¹ Постановление Государственного совета от 30 марта 1966 года по делу Генеральной компании электроэнергии.

² Постановление Государственного совета от 9 июня 1978 года по делу Спира.

219

>>>220>>>

Эта эволюция напоминает тот путь, который прошел вышеупомянутый принцип законности, с переходом от принципа личного усмотрения к строжайшему соблюдению законности на всех уровнях. Точно так же и правило об отсутствии ответственности уступило место принципу ответственности администрации. Правило об отсутствии ответственности выражалось в старинном изречении: «Король не может злоумышлять». Эта формула сохранялась вплоть до Французской революции. В этом общем правиле были и исключения; король мог жаловать возмещения, хотя это и не было его обязанностью. Но уже во времена абсолютизма возникают некоторые формы договорной ответственности, основанной на договорах, заключаемых между государством и частными лицами.

Б) Частичная и уменьшенная ответственность

В XIX веке на смену принципу безответственности пришла система частичной и уменьшенной ответственности, возникшая первоначально по поводу ущерба, причиненного общественными работами и общественными сооружениями на основе закона, принятого в самом конце XVIII столетия.

Идея частичной ответственности очень четко выражена в постановлении Государственного совета от 8 февраля 1873 года по делу Бланко, в силу которого ответственность государства не является «ни общей, ни полной». После принятия этого постановления эволюция продолжалась; система ответственности государства распространялась на все более обширные сферы и усиливалась, в результате чего ныне ответственность органов управления во многих отношениях перекрывает ответственность частных лиц по общегражданскому праву.

В) Распространение административной ответственности

Наиболее важный этап распространения административной ответственности был обозначен в постановлении Государственного совета от 10 февраля 1905 года по делу Томасо Греко, в котором утверждалось, что государство несет ответственность даже за издержки в мерах по поддержанию правопорядка вопреки ранее сложившимся положениям обратного порядка.

До недавнего времени существовало лишь предположение о том, что государство не несло ответственности при реализации функций правосудия. И хотя ответственность государства за деятельность полиции была признана давно, она долгое время не распространялась на органы юстиции, поскольку возобладал принцип «суд не может ошибаться». Этот принцип действовал как в отношении общих судов, так и в отношении административной юстиции и касался только самих судебных актов. Однако

220

>>>221>>>

вскоре он стал оспариваться, потому что никто не застрахован от ошибок, а ошибки судей весьма опасны по своим последствиям для граждан (особенно при рассмотрении уголовных дел). Еще более велика возможность ошибок, когда правосудие отправляется лицами, не являющимися профессиональными судьями. Если, например, национальный совет какого-либо объединения лиц свободных профессий, например врачей, принимает меры дисциплинарного характера, он выступает в качестве судебной инстанции и таким образом может причинить очень серьезный ущерб врачу, запретив ему, например, заниматься врачеванием. Здесь ошибка может быть роковой, и потому решение подобного органа может быть обжаловано в Государственном совете.

Эволюция в этой области началась с принятия отдельных законов в области уголовного права. Сначала появился закон 1895 года, признавший за потерпевшими право на получение некоторых видов возмещения в случае судебной ошибки. Однако до сих пор этот закон применялся крайне редко. Затем появился закон 1933 года, на пути применения которого встретились затруднения из-за сложного порядка частного обвинения в отношении судейских чинов. Наконец, в более позднее время были приняты два закона, первый из которых предоставляет возможность в исключительных случаях требовать возмещения по поводу незаконного временного заключения под стражу (закон от 17 июля 1970 года), а второй устанавливает, что государство обязано возмещать ущерб, причиненный некачественным отправлением правосудия, но только по отдельным исключительным основаниям (закон от 5 июля 1972 года). Можно ли было представить, что эти законы, обставленные столь ограничительными условиями, в скором времени дадут мощный импульс развитию законодательства и судебной практики, что приведет, как это имело место в некоторых других странах, к освобождению органов правосудия от характерной для них привилегии полной безответственности?

Постановлением от 29 декабря 1978 года по делу Дармона Государственный совет определил, что государство отвечает за деятельность административной юстиции, кроме случаев, когда речь идет о судебном решении, вступившем в законную силу и ставшем окончательным. Теперь даже судебное решение может послужить поводом привлечения к ответственности, при условии что оно было затем аннулировано или кассировано. Такого рода решения об ответственности были вынесены по поводу отмененных актов дисциплинарного порядка, принятых комиссией по контролю за деятельностью банков.

221

>>>222>>>

3) Источники

Нормы об ответственности, содержащиеся в Гражданском кодексе, часто противопоставляют административному праву ответственности, которое основано на результатах судебной деятельности.

Необходимо ослабить несколько схематичный характер такого противопоставления. Нормы гражданского права носят весьма ограниченный характер и сводятся к нескольким строкам, содержащимся в основном в ст. 1382 и 1384 Гражданского кодекса. В соответствии с этими лаконичными нормами общие суды создали довольно сложную и обширную судебную практику, так что институт ответственности в гражданском праве в большой степени основан и на судебной практике.

В административном праве режим ответственности действительно определяется судом, но сами суды опираются на весьма разветвленный комплекс материально-правовых норм.

С другой стороны, не следует ограничительно толковать источники административной ответственности, зачастую она основывается и на нормах частного права, а точнее, на нормах Гражданского кодекса. Так, в соответствии с судебной практикой ответственность публичных служб промышленного и торгового характера подчинена действию норм частного права и в соответствии с законом 1957 года нормы Гражданского кодекса применяются всякий раз в случаях ответственности за несчастные случаи, вызванные государственными автотранспортными средствами.

4) Как в частном, так и в административном праве необходимо проводить коренное различие между договорной и квазиделиктной ответственностью.

Договорная ответственность возникает в случаях, когда администрация связана с другой стороной договором. Это может быть договор с поставщиком или с предпринимателем, со служащим, потому что в системе управления используется хоздоговорная форма, или договор управленческого органа с пользователем, что, как правило, характеризует деятельность служб промышленного и торгового характера. Так, например, договор о газоснабжении и снабжении электроэнергией является договором, заключаемым публичной службой с потребителем. Квази-деликтная ответственность возникает не по всякому поводу, а в случаях, когда отсутствует договор, а сам пострадавший не связан договорными отношениями с причинителем ущерба. Это то, что в Гражданском кодексе по смыслу ст. 1382 и последующих статей называется

222

>>>223>>>

«обязательствами, возникающими вне договорных отношений».

В административном праве различаются три основные категории внедоговорных отношений. Во-первых, отношения с персоналом; помимо агентов, работающих на договорной основе и составляющих меньшинство в управленческих службах, значительное число агентов подпадают под регламентарное внедоговорное регулирование, и ответственность администрации по отношению к ним является квазиделиктной. Вместе с тем отношения административных публичных служб с пользователями также строятся на недоговорной основе. Наконец, по существу, все отношения всех государственных служб с третьими лицами, которые не являются ни агентами, ни пользователями, осуществляются также в этих рамках.

Например, ответственность администрации перед полицейским, который, преследуя преступника или демонстранта на улице, получил ранение, является квазиделиктной ответственностью, связывающей администрацию с одним из ее агентов. Если же ранение получит преступник или демонстрант, то в орбиту административных правоотношений попадает иная категория, которая в отличие от полиции не связана с ней служебной зависимостью. Прохожий, раненный шальной пулей во время этой операции, выступает в качестве третьего лица, не имеющего ничего общего с администрацией ни как ее клиент, ни как ее агент; в этом качестве ответственность администрации перед ним также будет квазиделиктной. Например, если сгорит школа, преподаватели, пострадавшие при пожаре, будут являться агентами, учащиеся—пользователями, а соседи—третьими лицами.

Договорная ответственность выступает в разнообразных формах, по существу же, она зависит от условий, содержащихся в заключенных договорах, и предписаний, содержащихся в ряде общих норм.

Квазиделиктную ответственность обычно характеризуют как ответственность публичной власти. При этом различают режим общего права, применяемый в безадресной форме, что и уточняется судебной практикой, и специфический режим при особых ситуациях, когда устанавливаются исключения из общих правил на основе судебной практики или в законодательном порядке.

>>>224>>>

Подглава I

ОБЩИЙ РЕЖИМ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Общий режим в административных правоотношениях является одновременно и более важным, и наиболее своеобразным, поскольку в нем четко проявляются особенности и специфика административного права. Сразу подчеркнем, что этот режим оставил глубокий след и в частном праве, хотя первоначально имелись примеры обратного заимствования из практики общегражданской юстиции.

В общем режиме ответственности необходимо выделить основания возникновения ответственности и порядок возмещения ущерба.

Секция I

Основания возникновения ответственности

При каких условиях возникает ответственность администрации? Ответ неоднозначен. Обычно деятельность публичной службы порождает ответственность для администрации, если она допускает упущения по службе. Тогда имеет место виновная ответственность. Но все же в ряде лимитированных случаев ответственность может наступать и без вины.

Подраздел I

ВИНОВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Понятие вины лежит в основе большинства видов ответственности. Оно соответствует идее санкции: лицо, допустившее вину, должно возместить вызванные ею последствия; это гражданско-правовая санкция, которая может быть дополнена мерами уголовно-правовой или дисциплинарной ответственности. Она соответствует также идее возмещения ущерба: ущерб, причиненный вследствие вины, должен быть возмещен, с тем чтобы потерпевший не страдал от ее последствий.