Глава II

ПРАВООБЕСПЕЧИТЕЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ

Правообеспечительные механизмы, которыми располагает администрация, представляют собой как бы второй уровень ее прерогатив. Это своего рода иммунитеты в том смысле, в каком говорят о парламентском или дипломатическом иммунитете. Считается, что в силу специфики выполняемых задач администрация должна обладать некоторыми формами защиты, которые обеспечивали бы ее беспрепятственное функционирование. В этом отношении выделяются меры по правовой защите служащих и правообеспечительные меры по защите имущества.

НО

>>>164>>>

Секция I

Правовая защита служащих

На служащих распространены специальные правозащитные меры не только в целях обеспечения их личного статуса, но и в интересах самой администрации. Эти меры настолько строги и настолько действенны, что один автор около тридцати лет назад заявил о существовании «касты неприкасаемых», полагая, что служащие слишком надежно защищены от посягательств или нападок со стороны частных лиц. Такая оценка, несомненно, преувеличена, но верно то, что служащие пользуются двойной защитой.

1) Защита от судебных исков о выплате возмещения

Если служащий причинил ущерб по своей вине своим действием, то за последствия этого финансовую ответственность несет не он, а администрация. И то, что для одной стороны является привилегией в смысле гарантии от ответственности, для другой стороны это бремя, поскольку администрация обязана выплачивать возмещение за вину служащего.

Эта система прочно укоренилась в XIX веке в виде того, что называли «гарантией для служащих», установленной Конституцией XIII года Республики и запрещающей частным лицам предъявлять иск против служащих без санкции Государственного совета, что случалось, впрочем, очень редко.

В самом начале периода Третьей республики, 19 сентября 1870 года, временное правительство упраздняет это положение, возвращая служащих к прежнему статусу, в соответствии с которым их деятельность подпадала под нормы общего права.

Однако позже Трибунал по конфликтам вновь ввел ослабленную форму гарантии для служащих. Он определил, что, когда служащий действует в порядке выполнения своих служебных обязанностей, он совершает служебную, а не личную ошибку и ответственность за это несет администрация, а не служащий. В силу теории разделения властей административные трибуналы не вправе вмешиваться в деятельность администрации, и потому они не могут судить служащих за их должностные промахи.

Может случиться, что по ошибке иск будет предъявлен в общегражданский суд и тогда конфликта не возникнет. Иными словами, потерпевший, которому причинен ущерб в результате ошибки должностного лица, допущенной при выполнении им своих обязанностей, заявляет против него иск в гражданском суде и добивается решения

164

>>>165>>>

о выплате ему со стороны должностного лица возмещения. В этом случае общий статут служащих 1946 года, воспроизведенный в общем статуте 1959 года, предусматривал, что «орган государственного управления должен защищать служащего от вынесенных против него решений гражданских судов». Закон 1952 года о штатном персонале коммунальной администрации включает это же положение, которое в настоящее время действует в отношении всех государственных и территориальных служб в силу ст. 11 закона от 13 июля 1983 года. Государственный совет, впрочем, возвел это положение в общеправовой принцип государственной службы, применяемый даже без специального на то указания в тексте правового акта¹. Таким образом, служащий пользуется двойной защитой; решения судов должны обычно выноситься в адрес самого органа управления; и если случится, что судебное решение будет вынесено в отношении должностного лица, администрация должна выплатить вместо него возмещение или компенсировать выплаченную им сумму.

Тем не менее иммунитет служащего не является полным; администрация может взыскать со своего служащего сумму возмещения, которое ей пришлось выплатить потерпевшему². Но администрация в очень редких случаях пользуется этим правом. На практике на служащих распространяется защита в виде «гарантий», которая почти столь же эффективна, как и в XIX веке.

2) В более поздний период служащие аппарата управления получили защиту от оскорблений, угроз или посягательств при исполнении своих обязанностей. Защитные меры такого характера были предусмотрены в общем статуте государственных служащих 1946 года, а затем были подтверждены ордонансом от 4 февраля 1959 года и в настоящее время предусмотрены ст. 11 закона от 13 июля 1983 года. Согласно этой статье, правительство обязано гарантировать государственным служащим защиту от угроз, тяжких оскорблений, обидных высказываний или клеветы и от посягательств, которым могут подвергаться они лично или их имущество.

Имели место, в частности, случаи, когда против чиновников налогового ведомства предъявлялись судебные иски со стороны налогоплательщиков, а также иски в отношении имущества государственных служащих в период войн в Индокитае и в Алжире. В этих случаях

¹ Постановление Государственного совета от 26 апреля 1963 года по делу о больничном центре Безансона.

² Постановление Государственного совета от 28 июля 1951 года по делу Ларюэля.

165

>>>166>>>

администрации приходится брать под защиту своих служащих, а если это не удается, то выплатить возмещение за причиненный ущерб.

.

Секция II

Правовая защита имущества

Государственные сооружения, государственная собственность и имущество органов государственного управления находятся под особой защитой.

1) Государственные сооружения являются результатом общественных работ (дороги, мосты, плотины). Полномочие, которым обладает орган управления в отношении этих сооружений, выражено в изречении: «Плохо спланированные публичные сооружения не подлежат сносу». Сооружение, которое было размещено или построено на частном участке без разрешения его владельца и без предварительных мер по обеспечению экспроприации, то есть сооруженное не по правилам, не подлежит уничтожению; оно должно быть сохранено ввиду его общественной пользы, вследствие чего убытки, причиненные владельцу, должны быть компенсированы путем выплаты ему возмещения.

В системе управления в отличие от общегражданских правоотношений в этом смысле существует кардинальное отличие, ибо, если частное лицо разместит сооружение или здание на участке другого лица, владелец участка вправе потребовать сноса сооружения. Но здесь следует проводить различие между фактической и юридической сторонами. Ясно, что если здание размером с высокую башню на Монпарнасе окажется расположенным неудачно и окажется не государственным сооружением, а частным, то трудно все же представить себе, чтобы суд принял решение о его сносе, а полиция оказала бы содействие в выполнении этой операции. Но с принципиальной стороны различия в правообеспечительных мерах вполне очевидны.

2) Государственная собственность характеризуется, в частности, тем, что является незыблемой и неотчуждаемой.

Ее незыблемость проявляется в том, что частное лицо не приобретает на нее право собственности в силу истечения сроков приобретательской давности.

Неотчуждаемость государственной собственности означает, что администрация не вправе продать или уступить ее. Она не вправе распоряжаться государственной собственностью по своему усмотрению, кроме тех случаев, когда она принимает предварительные меры и специаль-

166

>>>167>>>

ные процедуры в интересах ее перерегистрации, уценки или изменения целевого назначения. Неотчуждаемость, таким образом, защищает имущество администрации от ее произвольного усмотрения, тогда как незыблемость обеспечивает его защиту от притязаний со стороны частных лиц.

Кроме того, государственное имущество специально защищается мерами уголовно-правового характера. Таковой является ответственность за несоблюдение правил дорожного движения и автотранспортные правонарушения.

3) Имущество органов государственного управления, будь то административные здания или иные сооружения, независимо от того, в чьей собственности они находятся, освобождено от обращения на него взысканий, поскольку к администрации не могут предъявляться иски имущественного характера. Если гражданин добился от суда решения о выплате ему другим гражданином возмещения и если должник уклоняется от выполнения этого решения, кредитор вправе обратить взыскание на его имущество и даже в известной части и на его зарплату. Однако нельзя обращать взыскание на имущество органов государственного управления независимо от того, идет ли речь о материальном имуществе или о государственных финансовых средствах, то есть суммах денег, которые находятся в распоряжении администрации.

Правило о невозможности обращать взыскание на государственную собственность и государственные финансовые средства было выработано Трибуналом по конфликтам, который, констатировав, что объединения предпринимателей являются государственными учреждениями, сделал на этом основании вывод о том, что на их имущество не может быть обращено взыскание и что на них не распространяются принудительные способы исполнения решения. Это не значит, что не существует никакого средства обеспечить исполнение решения в отношении органа управления, но это означает, что вытекающие из общего права крайние и наиболее жесткие способы исполнения, состоящие в изъятии средств у недобросовестного ответчика, завладении его имуществом в целях покрытия убытков и возмещения, не разрешены в отношении органа государственного управления.

Впрочем, этот принцип создает проблему в отношении государственных служб промышленного и коммерческого характера, потому что он ставит государственное предприятие в сравнительно привилегированное положение по сравнению с частными предприятиями, избавляя их по важному пункту ответственности от действия общих норм торгового права.

167

>>>168>>>

На этих примерах были проиллюстрированы важные полномочия, которые в рамках административного права предоставляются органам управления, ставя их в весьма привилегированное положение по сравнению с рядовыми гражданами. Зато этим обширным полномочиям публично-правового характера корреспондируют и соответствующие обязанности, составляющие оборотную сторону медали, иначе говоря, администрация предстает как бы в облике двуликого Януса.