10040

прокурорского реагирования направленного на изменение нормативного правового акта содержащего коррупциогенные факторы.

Основная цель требования прокурора – устранение нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия, а также изменение нормативного правового акта содержащего коррупциогенные факторы.

Как показывает практика, требование, по своей структуре и содержанию ближе всего к представлению, вносимому в порядке осуществления прокурорского надзора но, между ними существуют и различия. Во-первых, в требовании отсутствует признак комплексности, характерный для представления. Во-вторых, в нем ограничен круг поднадзорных субъектов, в адрес которых вносится требование (в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ – это органы, осуществляющие следствие и дознание). В-третьих, сроки исполнения требований прокурор определяет исходя из их реальной возможности, так как они законом не установлены.

Требование прокурора направленное на изменение нормативного правового акта содержащего коррупциогенные факторы, по своей стркутуре, аналогично протесту.

Предупреждение прокурора. Это специфический акт прокурорского реагирования, обладающий признаками, существенно отличающими его от других правовых средств: во-первых, применяется лишь в случаях нарушения конкретного закона – Закона о противодействии экстремистской деятельности; во-вторых, является непроцессуальным правовым средством прокурора, поскольку не регламентирован процессуальным законом; в-третьих, направляется строго определенным субъектам; в четвертых, имеет специальные сроки рассмотрения; и наконец, в пятых, его правовые последствия наступают после его объявления.

Данные последствия служат основанием для обращения прокурора в суд с заявлением о ликвидации или запрете деятельности поднадзорного субъекта, не устранившего выявленные нарушения закона или допустившего новые факты экстремистской деятельности.

Несмотря не некоторые сходные черты предупреждения и представления вносимого в порядке осуществления прокурорского надзора, они существенно различаются. Так, в отличие от указанного представления предупреждение затрагивает проблему профилактики правонарушений и ответственности виновных лиц лишь косвенно. Указанные акты прокурорского реагирования должны дополнять друг друга. Объявление предупреждения, например, не исключает внесения представления об устранении нарушений закона (это подтверждает существующая прокурорская практика)1.

Вопрос целесообразности применения предупреждения как индивидуально, так и совместно с представлением в порядке осуществления прокурорского надзора или другими актами прокурорского реагирования каждый прокурор на местах должен решать сам, исходя из собранных проверкой фактов, актуальности и значимости проблемы.

Решение прокурора - это акт прокурорского реагирования, направленный на приостановление деятельности общественного или религиозного объединения, осуществляющего экстремистскую деятельность, повлекшую за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающую реальную угрозу применения такого вреда (ст. 10 Закона о противодействии экстремистской деятельности). Решение используется соответствующим прокурором с момента его обращения в суд по основаниям, предусмотренным ст. 9 Закона, с заявлением либо о ликвидации общественного и религиозного объединения, либо запрете его деятельности. Прокурор вправе своим решением приостановить деятельность общественного или религиозного объединения до рассмотрения судом его заявления.

Поскольку в настоящее время ни законом, не определены, понятие решения прокурора, его характерные черты, признаки, кому оно направляется, в какие сроки, каковы механизм и сроки его обеспечения, постольку судить о нем можно лишь на основе аналогии закона, общей теории и практики прокурорской деятельности.

Можно сделать вывод, лишь о том, что решение прокурора есть специфический акт прокурорского реагирования, имеющий императивный характер, поскольку внесение его приостанавливает деятельность поднадзорного субъекта вплоть до принятия судебного решения. Оно должно иметь письменную форму, иначе его применение и обеспечение контроля за его исполнением будет невозможным.

1 О состоянии прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере межнациональных отношений и противодействии экстремизму: информ. письмо Генеральной прокуратуры РФ № 27-16-2007.

171

Литература:

1.Калинин В. И. Акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона // Следователь. 2004;

2.Ожегов С.И, Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка 2003. С.820

3.Ястребов В. П. Прокурорский надзор в Российской Федерации. М., 2001. С. 145.

***

А. А. КОВАЛЕВ –

канд. юрид. наук, доцент кафедры прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии

КВОПРОСУ О ПРАВОВЫХ ОСНОВАХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

ВСФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ЛИЧНОСТИ

Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации, согласно статье 3 Федерального закона «О прокуратуре РФ» от 17.01.1992 г. № 2202-11 определяются Конституцией РФ, названным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. Организация и порядок деятельности Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации определяются также нормативными правовыми актами

учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения работников прокуратуры.

Применительно к предмету настоящего исследования все положения нормативных правовых актов, регулирующих вопросы деятельности прокуратуры по обеспечению правовой безопасности личности, можно разделить на две взаимосвязанных части: общую и особенную. Положения нормативно-правовых актов, образующих общую часть, регулируют организацию и порядок деятельности российской прокуратуры в целом, и не касаются непосредственно деятельности прокуратуры в сфере обеспечения правовой безопасности личности. Положения, относящиеся к особенной части, включают в себя нормативно-правовые акты, определяющие вопросы обеспечения правовой безопасности личности в Российской Федерации, и акты, регулирующие организацию и порядок деятельности российской прокуратуры в названной сфере. Вместе с тем необходимо сразу оговориться, что предложенное деление на общую и особенную часть является условным, поскольку нормы правовых актов обеих групп тесно взаимосвязаны и не могут рассматриваться и применяться в отрыве друг от друга. Иное нарушало бы принцип единства системы правового обеспечения деятельности российской прокуратуры по обеспечению правовой безопасности личности.

Положения нормативно-правовых актов, регулирующих общие вопросы организации и деятельности российской прокуратуры, достаточно подробно изучены и проанализированы в научной литературе, в связи с чем, представляется целесообразным сосредоточить основное внимание на характеристике второй группы нормативно-правовых актов, рассмотрев положения правовых актов общего характера только в том объеме, который необходим для обеспечения целостности освещения правовых основ деятельности прокуратуры в сфере обеспечения правовой безопасности личности.

Так, к положениям первой группы нормативно-правовых актов, образующих общую часть, относится прежде всего ряд статьей Конституции Российской Федерации, посвященных вопросам организации и деятельности прокуратуры РФ, и в первую очередь ст. 129 Конституции РФ, которая устанавливает, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации, определяет порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации и иных подчиненных ему прокуроров в статусе руководителей прокуратур, предусматривает необходимость принятия федерального закона, закрепляющего полномочия, организацию и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации.

Указанная статья Конституции РФ имеет основополагающее значение для формирования правовой базы организации и деятельности прокуратуры, поскольку не только устанавливает ряд конституционных принципов, на которых строится вся система прокуратуры: единства, централизации, единоначалия, но и предусматривает необходимость конкретизации правового регулирования деятельности прокуратуры специальным федеральным законом. Вместе с тем, нельзя

1 ФЗ от 17.01.1992. № 2201-1 (с изм. от 05.06.2007) // «Российская газета» № 229, 25.11.1995.

172

не отметить и концептуальные недостатки названной статьи Конституции, вносящие нестабильность в деятельность всей прокурорской системы. Так, ст. 129 Конституции РФ не определяет ни правовой статус, ни функции прокуратуры, что приводит к постоянным дискуссиям на самых разных уровнях о месте и роли прокуратуры в системе органов государственной власти, необходимости сужения (расширения) ее функций, а порой и к неожиданным и неоправданным преобразованиям прокурорской системы, что не может не сказываться на эффективности и стабильности функционирования органов и учреждений прокуратуры и ее моральном авторитете в обществе.

Вызывает критику и местоположение указанной статьи Конституции РФ в главе 7 «Судебная власть», что «породило в общественном восприятии необоснованную и опасную иллюзию о прокуратуре, как элементе судебной власти» [см.: 1, с. 87].

Важнейшим положением для формирования правовой основы организации и деятельности прокуратуры является п. «о» ст. 71 Конституции РФ, в соответствии с которым законодательство о прокуратуре относится к исключительному ведению Российской Федерации. Вместе с тем, в ряде случаев законодательные акты субъектов Российской Федерации содержат нормы, которые затрагивают деятельность органов прокуратуры. В частности, речь идет о согласовании государственными органами субъектов Федерации кандидатур на должности прокуроров соответствующих субъектов.

Помимо указанных норм Основного закона страны, вопросы организации и деятельности прокуратуры нашли свое закрепление в п. «е» ст. 83 Конституции РФ, предоставляющей Президенту Российской Федерации право вносить в Совет Федерации кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации и предложение об освобождении его от занимаемой должности, п. «з» ст. 102 Конституции РФ, закрепляющий полномочия Совета Федерации решать указанные вопросы, и ч. 2 ст. 98 Конституции РФ, предусматривающее право Генерального прокурора Российской Федерации ставить вопрос о лишении неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы РФ.

В Федеральном законе «О прокуратуре РФ» определены цели, задачи, функции, система, основные направления деятельности прокуратуры, принципы ее организации и деятельности, полномочия прокурорских работников, особенности условий и порядка прохождения службы, особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры и ряд других вопросов, связанных с организацией и деятельностью российской прокуратуры.

Закон «О прокуратуре РФ» (ст. 3) включает в правовые основы деятельности прокуратуры РФ также иные федеральные законы и международные договоры. Так, например, условия и порядок участия прокурора в рассмотрении судами дел и его процессуальное положение регламентируется Гражданским, Арбитражным, Уголовным процессуальными кодексами и Кодексом об административных правонарушениях, о чем имеются прямые указания в ст. 30 и 35 Федерального Закона «О прокуратуре РФ». В законе РФ «О милиции»1, федеральных законах «Об оперативнорозыскной деятельности»2, «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»3, «О федеральной службе безопасности»4, «О судебных приставах»5, «О ведомственной охране»6, «О внешней разведке»7, «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем»8, «О безопасности»9 и ряде других законов содержатся нормы, касающиеся надзорной деятельности прокуратуры.

Международные договоры Российской Федерации составляют правовую основу организации и деятельности прокуратуры в части ее международного сотрудничества. Здесь имеются в виду международные договоры, касающиеся непосредственно деятельности прокуратуры, когда в договорах либо прямо указывается на прокуратуру как на субъект соответствующих правоотношений, либо это вытекает из смысла общих положений и принципов, содержащихся в международных договорах. Среди наиболее значимых международных соглашений, затрагивающих деятельность российской прокуратуры, следует особо выделить Конвенцию о правовой помощи и правовых отношений по гражданским, семейным и уголовным делам, подписанную в Минске 22 января 1993 г. государствами-участниками Содружества Независимых Государств10, вступившую в силу для Российской Федерации с 10.12.1994 г. В соответствии со ст. 22.1 Конвенции прокурор одной из Договаривающихся Сторон вправе обратиться к прокурору другой Договаривающейся Стороны с

1Ведомости СНД и ВС РСФСР, 18.04.1991, N 16, ст. 503.

2Российская газета, N 160, 18.08.1995.

3Ведомости СНД и ВС РФ, 19.08.1993, N 33, ст. 1316.

4Российская газета, N 72, 12.04.1995.

5Российская газета, N 149, 05.08.1997.

6Российская газета, N 75, 20.04.1999.

7Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, N 3, ст. 143

8Российская газета, N 151-152, 09.08.2001

9Российская газета, N 103, 06.05.1992

10Собрание законодательства РФ, 24.04.1995, N 17, ст. 1472

173

просьбой о возбуждении в суде дела о защите прав и законных интересов граждан запрашивающей Договаривающейся Стороны, о принятии участия в рассмотрении таких дел или обжалования судебных актов в суд вышестоящей инстанции. На Генеральную прокуратуру ст. 80 Конвенции возложен также надзор за исполнением законов при осуществлении уголовного преследования и исполнении следственных поручений, затрагивающих права граждан.

Помимо названных международных договоров в рассматриваемую группу входят согласно ст. 2 Закона «О прокуратуре РФ» также соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, заключаемые Генеральной прокуратурой РФ, с соответствующими органами других государств и международными организациями.

К системе правовых основ деятельности прокуратуры относятся указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Например, Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. N 567 "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью"1, Указ Президента РФ от 01.08.2007г. №1004 "Вопросы следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации"2, Постановление Правительства РФ от 25.03.1996 N 352 "Об утверждении норм выдачи и описания знаков различия и форменного обмундирования прокуроров, следователей, научных и педагогических работников, имеющих классные чины"3, Постановление Правительства РФ от 21.03.2008 N 192 "О порядке обеспечения судей, прокуроров и следователей следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, нуждающихся в улучшении жилищных условий, отдельными жилыми помещениями"4 и ряд других Указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ.

Вместе с тем, как справедливо отмечает в своей работе В.Ю. Шобухин «столь обширный комплекс правовых источников организации и деятельности прокуратуры однако не решает вопроса достаточной правовой регламентации организации и деятельности прокуратуры. Рассредоточенность правовых норм по различным отраслям права, в различных правовых источниках (правовых актах) порой существенно затрудняет поиск и выбор конкретной правовой нормы подлежащей применению»

[7, с. 54 – 55].

Действительно, Федеральный закон «О прокуратуре РФ» включает в себя только общие положения организации и деятельности прокуратуры и содержит большое количество отсылочных норм к иным нормативным правовым актам. При этом значительная часть вопросов организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации регламентируется приказами, указаниями, распоряжениями, положениями и инструкциями Генерального прокурора РФ, что приводит к внутренней нестабильности прокурорской системы и частым неоправданным преобразованиям. Некоторые аспекты деятельности прокуратуры вообще не находят отражения в нормативно-правовых актах и «их разрешение осуществляется стихийно на основе накопленного в прокуратуре опыта» [7, с. 54 – 55]. Так, например, до сих пор ни законодательно, ни на уровне Генерального прокурора РФ не закреплена форма таких актов прокурорского реагирования как протест и представление.

В отличие от положений нормативных правовых актов, образующих общую часть системы правовых основ деятельности прокуратуры по обеспечению безопасности личности, положения правовых актов особенной части являются неоднородными и подразделяются на две группы: 1) акты, определяющие общие вопросы обеспечения безопасности личности в Российской Федерации; 2) нормы, регулирующие организацию и порядок деятельности российской прокуратуры в названной сфере.

Рассмотрение нормативных правовых актов, определяющих общие вопросы обеспечения безопасности личности в Российской Федерации и непосредственно не регулирующих деятельность прокуратуры в указанной сфере, представляется целесообразным, поскольку фактически все положения названных правовых актов в той или иной мере находят отражение в практической деятельности российской прокуратуры, осуществляющей надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на ее территории. Кроме того, необходимость рассмотрения названной группы нормативно-правовых актов определяется также потребностью предельно точно учитывать особенности содержания деятельности тех органов и учреждений, которые выступают участниками данных отношений, среди которых органы прокуратуры занимают особое место, определяемое спецификой ее деятельности и особенностями правового статуса.

Важнейшим правовым источником обеспечения безопасности личности является Конституция Российской Федерации. Она устанавливает фундаментальные основы и принципы деятельности органов государственной власти по обеспечению безопасности личности с учетом принципов верховенства Конституции РФ, единства системы государственной власти и разделения властей,

1 Российская газета от 05.05.1996 г. N 83

2Собрание законодательства РФ, 06.08.2007, N 32, ст. 4122

3Российская газета, N 95, 22.05.1996.

4Правовая система КонсультантПлюс: Эксперт-приложение

174

разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, ответственности, гласности и приоритетности защиты прав и свобод человека и гражданина,

Конституция Российской Федерации (ст. 2) провозглашает, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Однако, признав человека главной социальной ценностью, гарантировав ему соблюдение основных прав и свобод, Конституция Российской Федерации ничего не сказала о его безопасности. Между тем безопасность человека «нельзя сводить только к его правам и свободам, она даже больше, чем право на жизнь, которое делает жизнь личным делом индивида, в то время как безопасность человека – дело всего общества» [см.: 6, с. 11].

Вместе с тем, нельзя не отметить, что Закон «О безопасности», принятый ранее Основного закона страны, предусматривает в отношении безопасности личности близкую «по духу» к ст. 2 Конституции РФ правовую норму указывая в первой статье Закона, что личность, ее права и свободы относятся к основным объектам безопасности, а субъектом обеспечения безопасности является государство и его органы.

Провозглашение обязанности государства соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина вытекает из положения ст. 1 Конституции РФ, устанавливающей, что Российская Федерация есть демократическое правовое государство.

Главным показателем зрелости правового государства является защищенность личности, прав и свобод человека. Немаловажную роль здесь играет и усиление мер по борьбе с преступностью, причем осуществление этих мер должно быть основано на Конституции и законах, так как любое, первоначально кажущееся незначительным отклонение, имеющее целью сиюминутный интерес или временную целесообразность, в конечном итоге может привести к произвольным действиям государственного аппарата и власти и свести на нет самые лучшие законодательные положения

[5, с. 132].

Статья 17 Конституции РФ, предусматривает, что права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации не только признаются, но и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. При этом «Конституция Российской Федерации исходит из четкого различия прав и законных интересов личности. Если проанализировать содержание гл. 2 «Основные прав и свободы человека и гражданина», то нетрудно увидеть, что в ней говорится о непосредственном гарантировании и охране со стороны государства личных благ, неотъемлемых от самого человека. В данном случае речь идет о законных интересах личности, связанных с охраной ее личных благ и ценностей (а не о субъективных правах на эти блага). Так, Конституция РФ устанавливает, что достоинство личности охраняется государством (ст. 21), сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускается (ст. 24), жилище неприкосновенно (ст.25), труд свободен (ст.37), материнство и детство, семья находятся под защитой государства (ст.38) и т.д.» [2, с. 243 – 244].

Таким образом, государство обязуется через деятельность своих специальных органов (одним из которых, безусловно, являются органы прокуратуры) осуществлять реализацию и защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина и обеспечивать их безопасность.

Немалое значение для обеспечения безопасности личности имеет и тот факт, что права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции РФ, являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18), что позволяет всем гражданам не только самостоятельно защищать свои конституционные права и свободы в судах, но и обращаться в прокуратуру и иные органы государственной власти с жалобами на их нарушение, которые должны быть рассмотрены в установленный Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"1 срок. При этом дополнительной гарантией здесь выступает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).

Несмотря на широкую регламентацию основных прав и свобод человека и гражданина, норм, непосредственно посвященных вопросу обеспечения безопасности личности или опосредованно связанных с ним, в Конституции РФ немного. Так, например, ст. 56 Конституции РФ предусматривает, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут

1 Собрание законодательства РФ, 08.05.2006, N 19, ст. 2060

175

устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. А ч. 2 ст. 74 Конституции РФ позволяет вводить федеральным законом ограничения на перемещение товаров и услуг по территории Российской Федерации, в случае если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Согласно ч. 3 ст. 37 каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены.

Помимо названных статей Конституции РФ о безопасности граждан упоминается в ст. 98 Основного закона страны, где речь идет о недопустимости личного досмотра членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Таким образом, Конституция РФ лишь фрагментарно затрагивает личную безопасность граждан и практически не касается вопросов рассмотрения безопасности личности в широком значении этого термина.

Вместе с тем, нельзя отрицать того, что Конституция Российской Федерации, является основным системообразующим элементом правовых основ обеспечения безопасности личности, определяющим порядок формирования, организации и деятельности органов государственной власти, пределы вмешательства в личную жизнь, устанавливая иные гарантии соблюдения и защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Важное значение для понимания правовых основ деятельности прокуратуры по обеспечению безопасности личности имеют ст. 71, 72 Конституции РФ. Согласно п. «м» ст. 71 Основного закона оборона и безопасность отнесена к исключительному ведению Российской Федерации, а защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, обеспечение экологической безопасности и охрана окружающей среды к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п.п. «б», «д» ч.1 ст. 72).

Всоответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Включение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров в правовую систему Российской Федерации является результатом процесса интеграции России в мировое сообщество, совпадения ее интересов в области международного сотрудничества по ключевым вопросам правового статуса человека, его правовой защиты и безопасности, создания демократических основ управления, подлинного народовластия, другим направлениям социального, экономического и политического развития, с правовыми нормами, действующими в развитых странах,

иимеющими международное признание. В результате «права человека, являясь отражением и рычагом этих процессов, перешли на новый уровень своего развития – уровень глобализации» [4, с. 294]. И нарушение прав отдельного человека или группы людей приобретает характер опасности планетарного масштаба (например, экологические катастрофы, терроризм и др.), права человека стали инструментом разрешения многих глобальных проблем [4, с. 294]. В итоге глобализация прав человека «отразила тенденцию связанности отдельного со всеобщим – статус и социальное самочувствие индивида стали не только зависеть, но и влиять на жизнь народов и человечества в целом, и наоборот» [3, с. 162].

Назрела необходимость тесного сотрудничества всех стран по совместному скоординированному противостоянию возникающим угрозам безопасности личности, общества, государства, которые все в большей мере приобретают транснациональный характер (экстремизм, терроризм, торговля оружием, наркотиками, работорговля). И это сотрудничество для Российской Федерации основано в первую очередь на приоритетном действии международных договоров и общепризнанных принципах и нормах международного права.

Вдеятельности прокуратуры конституционное положение о приоритетном значении принципов

инорм международного права имеет особое значение, определяемое двойной направленностью — внутренней, определяющей правовую основу деятельности прокуратуры, и внешней, связанной с деятельностью прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Внутренняя сторона названной конституционной нормы выражается в том, что органы

прокуратуры должны хорошо знать и неуклонно руководствоваться в своей практической деятельности принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Внешняя - касается взаимоотношений прокуратуры с различными государственными органами, физическими и юридическими лицами. Прокуроры, осуществляя надзор за соблюдением Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, должны постоянно следить, чтобы неизменно соблюдались общепризнанные принципы и нормы международного права в деятельности

176

поднадзорных субъектов, а стандарты и правила, устанавливаемые нормами международного права, в отношении безопасности личности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина не нарушались.

При этом важное значение для понимания роли общепризнанных принципов и норм международного права в практической деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина и обеспечению безопасности личности имеют положения ст. 17 и 18 Конституции РФ. Так, ч. 1 ст. 17 устанавливает, что «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией», а ст. 18 указывает, что «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

Таким образом, налицо потребность в дальнейшем совершенствовании законодательства в указанной сфере, в том числе и путем внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ. Назрела необходимость принятия нового Федерального закона «О прокуратуре РФ», который более подробно регламентировал бы вопросы правового статуса прокуратуры, ее системы, функций и основных направлений деятельности, полномочий прокурорских работников и ряд других вопросов организации и деятельности прокуратуры, требующих закрепления на уровне закона.

В современных условиях возникла также потребность разработки в юридической науке концепции прокурорского надзорно-охранительного права, которое будет способствовать научному обоснованию и разрешению поставленных выше вопросов, предлагать пути наиболее оптимальных способов совершенствования правовых основ организации и деятельности прокуратуры, ее правового статуса в целом1.

Литература:

1.Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М., 2007.

2.Витрук Н.В. Общая теория правого положения личности. М. 2008.

3.Глухарева Л.И. Права человека в современном мире. Социально-философские основы и государственно-правовое регулирование. – М.: Юрист, 2003.

4.Головистикова А.Н. Грудницына Л.Ю. Права человека. Учебник. М. 2006.

5.Прудников А.С. Безопасность личности и ее обеспечение органами внутренних дел: Дис. … докт. юрид. наук. Москва, 1999.

6.Тер-Акопов А.А. Безопасность человека: Социальные и правовые основы. М.: Норма, 2005.

7.Шобухин В.Ю. Правовой статус прокуратуры и прокурорских работников Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005.

***

Н.Р. КОРЕШНИКОВА –

аспирант кафедры прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии (г. Екатеринбург)

ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА, ПРИМЕНЯЕМЫЕ ПРОКУРОРОМ ПРИ ВЫЯВЛЕНИИ НАРУШЕНИЙ ЗАКОНОВ

Cоциальная ценность и значимость деятельности прокурора заключается, в обеспечении законности, которая реализуется в основном благодаря двум взаимосвязанным элементам: выявлению нарушений закона и реагированию на эти нарушения предусмотренными законом способами. Выявление таких нарушений осуществляется в ходе ежедневной работы прокурора и состоит из совокупности действий, которые представляют собой самостоятельное направление в его деятельности. На этом этапе функции прокурором реализуются с помощью соответствующих правовых средств.

В современной науке различные авторы по-разному определяют содержание этих средств. Большинство авторов главным правовым средством выявления нарушений закона и установления обстоятельств, им способствующих считают прокурорские проверки исполнения законов. Это мнение

1 Проблемам, связанным с разработкой и реализацией концепции прокурорского права, посвящены научные работы следующих ученых: см., напр.: Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорный процесс: Учеб. пособие. Тверь: Изд-во Тверского государственного ун-та, 1997. С. 8-31; Прокурорский надзор в РФ: Учеб./Под. ред. Винокурова Ю.Е. М. 2000 С. 10; Рохлин В.И. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Учебник. СПб., 2000. С. 23; Крюков В.Ф. Прокурорский надзор. М. Норма, 2006. С. 17-18; Галузо В.Н., Батюк В.И. Прокурорский надзор. Закон и право. М., 2006. С. 13-15; Ергашев Е.Р. Принципы прокурорского надзорно-охранительного права: Монография. - Екатеринбург, 2007 г. С. 7-18 и др.

177

разделяют Е.Р. Ергашев, В.И. Качалов, О.В. Качалов [2, с.446-447; 8, с. 72]. С их точки зрения, среди всех правовых средств выявления нарушений закона, используемых прокурором при осуществлении своей деятельности, прокурорская проверка выступает в качестве основного и наиболее сложного.

Прокурорская проверка представляет собой совокупность прокурорских действий осуществляемых, с использованием многочисленных методов, способов установления, выявления обстоятельств нарушений закона, которые опосредованы предусмотренными законом полномочиями прокурора по выявлению правонарушений.

Ранее прокурорская проверка рассматривалась как одна из форм надзорной деятельности органов прокуратуры. С этим сложно не согласится. Однако необходимо отметить, что изменение законодательства о прокуратуре (упразднение прокурорского надзора за деятельностью судебных органов), обусловившее изменения функций прокуратуры, существенно отразилось на правовых средствах прокурора.

В частности, подверглась модификации содержание прокурорской проверки. Его составляет совокупность регламентированных законом и опосредованных полномочиями прокурора специфических надзорных и ненадзорных действий, осуществляемых на этапе выявления нарушений закона.

Обобщение законодательства о прокуратуре и накопленный теоретический опыт позволяет определить прокурорскую проверку как специфическую деятельность уполномоченных должностных лиц прокуратуры по выявлению нарушений закона, опосредованную предусмотренными законом их полномочиями по выявлению правонарушений. Специфика деятельности при проведении проверки проявляется в следующих признаках:

1) законность означает, что прокурорская проверка проводится на основании закона и направлена на его исполнение;

2) императивность прокурорской проверки обусловлена властно-распорядительными полномочиями прокурора. Она характерна для проверок при осуществлении прокурором надзорной функции (ст. 22 Закона о прокуратуре РФ), тогда как ненадзорные проверки, носят разрешительный характер, поскольку прокурору как участнику уголовного, гражданского и арбитражного процесса законом разрешено знакомиться с материалами дела;

3) объективность и независимость проверки означает, что прокурор не зависит ни от какого мнения при проведении проверочных мероприятий, не нацелен на конкретный результат и руководствуется только законом. Поэтому мнение некоторых авторов (В.Г. Бессарабов, Е.Ю. Винокуров), выделяющих отдельно признаки результативности и актуальности прокурорских проверок, нельзя признать обоснованным. Эти признаки противоречат принципу законности деятельности прокурора и принципу равного отношения прокурора ко всем субъектам;

4)проверка – деятельность, осуществляемая в установленные законом сроки (например, проверка по жалобам проводится в срок от 3 до 30 дней, ненадзорные проверки - до вступления приговора суда в законную силу и т.д.);

5)открытость проверки в соответствии с принципом гласности;

6)проверка, в ходе которой были выявлены нарушения закона, служит основанием для применения прокурором правовых средств реагирования.

Проводимые органами прокуратуры проверки как средство выявления правонарушений подразделяются на виды по различным основаниям. Важнейшим критерием их разграничения является вид закона, т.е соответствие деятельности проверяемого органа, а также должностного лица конкретному закону. Но существуют и другие критерии разграничения видов проверки: повод ее проведения, объем, проверяемые и проверяющие субъекты, целевое назначение.

По поводу проведения проверки подразделяются на проводимые по сигналам (жалобам, заявлениям и письмам граждан; сообщениям учреждений, предприятий, государственных, коммерческих, общественных организации; статьям, заметкам и письмам, опубликованным в печати, сообщениям по радио и телевидению; явке с повинной;) и по инициативе самих прокуроров (например, в связи с увеличением краж личного имущества на предприятиях прокурор проводит проверки на ряде объектов, наиболее пораженных данным видом преступлений, а также при непосредственном обнаружении прокурором признаков правонарушения).

По объему проверки подразделяются на узкие, проводимые по отдельным фактам правонарушений либо по исполнению одного конкретного закона или группы родственных законов, по отдельным сообщениям, заявлениям, жалобам, и широкие, т. е. проверки, по которым круг правонарушений не определен либо они касаются множества правонарушений.

По проверяющим субъектам выделяются специфические прокурорские проверки, которые проводятся лишь силами прокурорских работников; смешанные проверки, осуществляемые с привлечением различных специалистов (основанием их проведения является их объемность и потребность прокурора в специальных познаниях); ведомственные, проводимые каким-либо ведомством по заданию органов прокуратуры.

178

По проверяемым органам проверки классифицируются на проводимые в одном органе и нескольких органах одновременно.

Средства выявления правонарушений в зависимости от направлений деятельности прокуратуры, Е.Р. Ергашев предлагает подразделять на надзорные и ненадзорные. Надзорные проверки проводятся в отношении поднадзорных органов и должностных лиц. Ненадзорные проверки тоже могут проводиться органами прокуратуры, но в отношении не поднадзорных им органов и должностных лиц, к которым следует отнести суды [3].

Действительно, в ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре Российской Федерации перечислены поднадзорные органы, к которым отнесены федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Надзор за исполнением законов осуществляется также в отношении органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; службы судебных приставов; администраций органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администраций мест содержания задержанных и заключения под стражу. По отношению к данным организациям применяется весь арсенал полномочий, предоставленный органам прокуратуры для осуществления эффективного исполнения возложенных на них функций.

Но как называть действия прокурора, который, используя свои полномочия, предоставленные ему законодательством, фактически производит проверку в судебных органах? Вопрос поднадзорности судов, ставился на научное обсуждение не раз [4, с.52]. И решался он однозначно: прокуратура не нарушает независимости судебной системы. Целью использования данного средства прокурорской деятельности (проверки) является не выявление нарушений законности, допущенных судом при отправлении правосудия, а установление соответствия закону судебных актов, применения прокурорами, участвующими в рассмотрении судами конкретных дел, действующего законодательства, обобщение судебной практики. Таким образом, действия прокурора в соответствии с его полномочиями, предоставленных ему законом, в судебных органах и направленные на установление соответствия закону судебных решений это ненадзорная прокурорская проверка.

Особое место среди проверок, производимых в порядке общего надзора (в общепринятом понимании), занимает проверка законности правовых актов, издаваемые местными органами власти и органами государственного управления. Ученые отмечают, что издание незаконных актов помимо отрицательного влияния на состояние законности приводит к снижению авторитета органов и их руководителей, издавших эти акты, что ведет к ослаблению управляемости в регионах и дестабилизации обстановки [7, с.147].

Данное направление деятельности прокурора регулируется Федеральным Законом «О прокуратуре Российской Федерации», Приказом Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».

Проверочную деятельность, в ходе которой нормативные правовые акты оцениваются на предмет их соответствия федеральному законодательству, осуществляет прокурор по собственной инициативе.

Для этой цели прокуроры должны принимать активное участие в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан. Так, п. 2.2. Приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 155 предусматривает обязанность прокурора организовать изучение нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты. Кроме того, в течение месяца с момента изменения федерального законодательства прокурор проводит сверки действующих нормативных правовых актов в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, о чем составляет соответствующие акты о наличии или отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством.

Помимо этого в ходе проведения подобной проверки прокурор уполномочен: запрашивать и изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ; участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти, своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам.

Результаты изучения отражаются в заключении о соответствии проверяемого нормативного правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Заключение

179

утверждается прокурором субъекта Российской Федерации, прокурорами городов, районов, приравненным к ним военными прокурорами и прокурорами других специализированных прокуратур.

Вслучаях отклонения замечаний прокуроров на проекты законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, прокурор направляет информацию высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа), главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования ими права отклонить законы, муниципальные нормативные правовые акты, принятые соответствующими представительными органами власти.

Источниками информации органов прокуратуры о незаконных правовых актах являются: данные федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской

Федерации; сведения, полученные в ходе делового сотрудничества с территориальными органами Минюста

России, полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах,

сглавными федеральными инспекторами в субъектах Российской Федерации, контролирующими органами, общественными организациями (в первую очередь с правозащитными организациями), средствами массовой информации.

Вслучае выявления нарушений используется в первую очередь такая форма реагирования, как представление, в котором в обязательном порядке ставится вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности. В случае же несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса о приведении нормативного правового акта в соответствии с законом, они обращаются с заявлением в суд.

Впоследние несколько лет, решая задачи, поставленные Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному собранию, Генеральная прокуратура Российской Федерации определила противодействие коррупции в качестве приоритетного направления своей деятельности [1]. В 2009 году был принят пакет антикоррупционных законов, в которых нашла отражение антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), осуществляемая прокуратурой РФ.

Данное полномочие прокурора предусмотрено Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Кроме того, в силу п.1 ч.1 ст. 3 данного закона антикоррупционная экспертиза осуществляется прокурором в соответствии с Федеральным законом «О прокуратур Российской Федерации» в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.

Прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:

прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона; социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Возникает правомерный вопрос: к каким правовым средствам прокурора отнести антикоррупционную экспертизу законопроектов - к средствам выявления или средствам реагирования? Из содержания Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» можно сделать вывод, что данный вид деятельности есть средство выявления нарушений закона в содержании нормативныхправовых актов (их проектов), т. е. разновидность проверки законности правовых актов, издаваемых местными органами власти и органами государственного управления.

Данный вывод подтверждается следующим. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов осуществляется по инициативе прокурора. В ходе нее нормативные правовые акты и их проекты оцениваются на предмет наличия в них коррупциогенных факторов в целях их предупреждения и выявления, т. е. по сути экспертиза направлена на выявление нарушений законности, что совпадает с целями проверки законности правовых актов, издаваемых местными органами власти и органами государственного управления.

Кроме того, антикоррупционной экспертиза имеет все признаки прокурорской проверки:

1) законность экспертизы обусловлена тем, что она проводится на основании Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и направлена на его исполнение;

180