Получение и использование доказательств

С определением процессуального статуса правообладателя тесно связан вопрос получения и использования доказательств.

В ходе производства по делу об административном правонарушении административные органы часто получают доказательства путем направления запросов правообладателю или назначения экспертизы, проведение которой поручают правообладателю. В ч. 2 ст. 25.12 КоАП РФ названы случаи, когда лица не допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении в качестве специалиста, эксперта и переводчика. В частности, это происходит, если имеются основания считать таких лиц лично, прямо или косвенно, заинтересованными в исходе данного дела.

Отсутствие у правообладателя статуса потерпевшего не исключает наличия у него заинтересованности в исходе дела. Соответственно, правообладатель не может в ходе производства по делу об административном правонарушении выступать в качестве эксперта. - При рассмотрении дела № А57-2493/08-6 Арбитражный суд Саратовской области не принял в качестве доказательства совершения административного правонарушения заключение экспертизы как полученное с нарушением закона. Дело в том, что проведение экспертизы поручено представителям правообладателя товарного знака «Адидас» и осуществлено ими, т. е. заинтересованными лицами⁶.

¹ Постановления ФАС Северо-Западного округа от 10.11.2008 по делу № А21-1438/2008, от 15.10.2008 по делу № А21-723/2008. ² Постановление ФАС Северо-Западного округа от 01.10.2008 по делу № А42-5571/2007. ³ Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 13.01.2009 № Ф04-8077/2008(18588-А70-23) по делу № А70-989/2008, от 06.11.2008 № Ф04-6800/2008(15496-А70-23) по делу № А70-735/8-2008. Если товар не является оригинальной продукцией, не имеет правового значения, как он введен в гражданский оборот. ⁴ Аналогичная позиция изложена в постановлении ФАС Северо-Западного округа от 09.10.2008 по делу № А56-47812/2007. ⁵ htpp://www.arbitr.ru Отсутствие у правообладателя статуса потерпевшего не исключает его заинтересованности в исходе дела. ⁶ Постановление ФАС Поволжского округа от 05.09.2008 по делу № А57-2493/08-6.

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СПОРЫ

Спорные вопросы обращения с отходами

Михайлова Ксения Андреевна  Консультант 6 судебного состава Высшего Арбитражного Суда РФ

В ходе производственной деятельности перед любой организацией рано или поздно встает правовая проблема утилизации отходов. В судебной практике четко обозначились три взаимосвязанные проблемы, которые предстоит решить заново в связи со вступлением в силу Федерального закона от 30.12.2008 № 309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 309-ФЗ).

Внесенные изменения во многом обусловлены судебным толкованием имеющихся правовых коллизий. Поэтому целесообразно рассмотреть сложившуюся арбитражную практику по спорным вопросам регулирования административных отношений в части обращения с отходами.

Разрешительное регулирование

Прежде всего подлежит анализу вопрос разрешительного регулирования в области размещения отходов. До недавнего времени действовал Федеральный закон от 24.06.98 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Закон об отходах) в редакции от 08.11.2008. Согласно ст. 18 Закона в указанной редакции, в целях обеспечения охраны окружающей природной среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим деятельность в области обращения с отходами, устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение. С установлением этих нормативов и лимитов связан ряд правовых последствий в плане: административной ответственности за осуществление деятельности в сфере обращения с отходами в отсутствие таких нормативов и лимитов; установления обязанности внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду. Кроме того, встает вопрос о лицензировании данной деятельности как условии утверждения упомянутых нормативов и лимитов.

Субъект обязанности по разработке проекта и утверждению лимитов

Обращение с отходами - деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов (ст. 1 Закона об отходах).

В судебной практике длительное время существовала неопределенность относительно субъекта названной обязанности. Согласно первой точке зрения, под обращением с отходами следует понимать профессиональную деятельность, связанную со сбором, использованием и обезвреживанием отходов. В связи с этим, если у юридического лица был договор со специализированной организацией на вывоз образующихся отходов, предполагалось, что юридическое лицо не осуществляет обращения с отходами и не обязано иметь утвержденные лимиты¹. Сторонники другой точки зрения под обращением с отходами понимают любую деятельность, в результате которой образуются отходы. Значит, утвержденные лимиты должна иметь любая организация, даже если речь идет о бытовых отходах офисного помещения².

ВАС РФ последовательной практикой, выразившейся в оставлении в силе постановлений судов кассационной инстанции, признал более обоснованным второй вариант³. Иными словами, лимиты на образование отходов должно иметь любое лицо, в результате деятельности которого образуются отходы, независимо от того, является ли для него обращение с отходами основной деятельностью. В результате обобщения сложившейся практики и во избежание возникновения правовых коллизий и недопонимания хозяйствующими субъектами действующего законодательства ст. 33 Закона № 309-ФЗ внесены изменения в Закон об отходах.

Так, однозначно решен вопрос о субъекте получения лимитов на размещение отходов. В действующей редакции ст. 18 Закона об отходах прямо предусмотрено, что, во-первых, обязанность по разработке нормативов и получению лимитов возлагается на то лицо, в результате деятельности которого образуются отходы; во-вторых, независимо от того, является ли обращение с отходами их основной деятельностью, «индивидуальные предприниматели и юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Субъекты малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, размещении отходов в уведомительном порядке».

В соответствии с п. 2 ст. 49 Закона № 309-ФЗ п. 1–10, подп. «а»–«г» п. 11, п. 12–17 ст. 33 и ст. 43 настоящего Закона вступают в силу по истечении 180 дней после дня официального опубликования Закона. Таким образом, указанные изменения начали действовать только с 01.07.2009. Однако можно прогнозировать, что новая судебная практика будет формироваться в русле существующей, поскольку Закон № 309-ФЗ лишь конкретизировал сложившийся подход.

Субъект внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду

Вопрос о субъекте установления лимитов напрямую связан с определением субъекта внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 № 284-О, Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» закрепляет платность природопользования как один из основных принципов охраны окружающей среды. Закон устанавливает объект обложения - виды негативного воздействия на окружающую среду, в том числе размещение отходов производства и потребления. Закреплен в Законе и такой существенный признак этих платежей, как субъекты - юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду. Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что «платежи за негативное воздействие на окружающую среду, как необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, являются обязательными публично-правовыми платежами».

- В постановлении от 09.12.2008 № 8672/08 по иску Ростехнадзора о взыскании с хозяйствующего субъекта платы за негативное воздействие на окружающую среду Президиум ВАС РФ указал, что платежи за различные виды негативного воздействия на окружающую среду взимаются за предоставление субъектам хозяйственной и иной деятельности, оказывающей такое воздействие на окружающую среду, права производить в пределах допустимых нормативов выбросы и сбросы веществ, размещать отходы. ВАС РФ с учетом позиции КС РФ пришел к выводу, что названные платежи осуществляют субъекты хозяйственной и иной деятельности, в отношении которых определены нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, а также выдано разрешение на размещение отходов. Лицо, в результате деятельности которого образуются отходы, осуществляет указанные платежи. Ведь именно на него возложена обязанность по получению лимитов.

Заключение хозяйствующим субъектом со специализированными организациями договоров на оказание услуг по размещению отходов, предусматривающих оплату этих услуг, а также фактическая оплата услуг по размещению отходов не означают, что и бремя уплаты публично-правового обязательного платежа за негативное воздействие на окружающую среду автоматически переходит к упомянутым организациям. Тем не менее последующая практика ВАС РФ не была столь последовательна.

- Постановлением от 17.03.2009 № 14561/08 Президиум ВАС РФ вернул дело на новое рассмотрение. Надзорная инстанция в аналогичной ситуации указала, что подлежит выяснению, в какой форме оказывалось негативное воздействие на окружающую среду. По мнению ВАС РФ, одного факта утверждения лимитов на размещение отходов для подтверждения того, что именно субъект обращения с отходами является надлежащим плательщиком, в этом деле оказалось недостаточно. Представляется, что с помощью ст. 33 Закона № 309-ФЗ законодатель косвенно разрешил и вопрос о субъекте внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду. Если следовать логике Конституционного Суда РФ и ВАС РФ, то субъектом внесения такой платы выступает не кто иной, как организация, в ходе деятельности которой образуются отходы, а не любое другое лицо, связанное с ней частноправовыми отношениями.

Но поскольку практика высших судов в данном вопросе неоднозначна, после внесения изменений в законодательство остается некоторая свобода для судебного толкования. Полагаем, что в целях правовой определенности решение вопроса о субъекте внесения платы не может быть поставлено в зависимость от рода деятельности хозяйствующего субъекта. Он должен разрешаться на основании подхода, сформулированного КС РФ и частично поддержанного ВАС РФ.

ицензирование деятельности по временному хранению отходов

Согласно подп. 74 п. 1 ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона № 309-ФЗ, лицензированию подлежала деятельность по сбору, использованию, транспортировке, размещению опасных отходов.

В связи с этим в судебной практике неоднократно вставал вопрос: нуждается ли в лицензировании деятельность по накоплению и временному сбережению отходов на территории, принадлежащей хозяйствующему субъекту, в отношении которого утверждены соответствующие лимиты Пользуясь правовой неопределенностью, органы Ростехнадзора неоднократно отказывали в предоставлении лимитов на размещение отходов, если в ходе деятельности организации образовывались отходы I–IV классов опасности и у хозяйствующего субъекта отсутствовала лицензия⁴.

Административный орган ссылался на подп. «б» п. 7 Правил разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16.06.2000 № 461. В названной норме среди документов, представляемых для утверждения нормативов и лимитов, указана лицензия на обращение с опасными отходами. Согласно буквальному толкованию упомянутых Правил, любой субъект, обращающийся за утверждением лимитов, обязан иметь такую лицензию. Кроме того, если хозяйствующий субъект осуществлял временное хранение на своей территории таких отходов в отсутствие лицензии, органы Ростехнадзора могли привлечь организацию к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ.

Согласно абз. 4 ст. 1 Закона об отходах в редакции, действовавшей до вступления в силу ст. 33 Закона № 309-ФЗ, существовали следующие виды обращения с отходами: деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов. Размещение отходов - деятельность по хранению и захоронению отходов. Под хранением отходов понималось содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования (абз. 5, 6 ст. 1 Закона об отходах). Основываясь на приведенных нормах, надзорный орган полагал, что организация, которая имеет специально оборудованную площадку, контейнеры для временного содержания отходов, осуществляет хранение отходов и тем самым осуществляет лицензируемую деятельность. Причем порой складывалась абсурдная ситуация. К административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ привлекалось юридическое лицо, осуществлявшее временное складирование отходов на площадке, оборудованной в соответствии с требованиями законодательства. В то время как организация, накапливающая отходы без оборудования специальной площадки, освобождалась от подобной ответственности.

Вместе с тем действовал ряд подзаконных актов, руководствуясь которыми суды иначе толковали те же нормативно-правовые положения. Так, на основании п. 5.31 ГОСТа 30772-2001. «Ресурсосбережения. Обращение с отходами. Термины и определения»⁵ помимо хранения отходов отдельным видом деятельности является их складирование - деятельность, связанная с упорядоченным размещением отходов в помещениях, сооружениях на отведенных для этого участках территории в целях контролируемого хранения в течение определенного интервала времени. Иными словами, в судебной практике применялось понятие накопления или временного хранения отходов, отсутствовавшее в законодательстве. Суды также основывались на внутреннем акте Ростехнадзора - письме от 23.12.2005 № СС-47/145 «О плате за негативное воздействие в отношении отходов»6. В письме было прямо указано, что отсутствие у организации лицензии на размещение отходов само по себе не является основанием для отказа в выдаче указанных лимитов, поскольку деятельность, в ходе которой образуются отходы, не всегда представляет собой лицензируемый вид деятельности. В соответствии с упомянутым документом «законодательством Российской Федерации не установлено безусловной связи между возникновением объекта по плате и фактом наличия лицензии на размещение отходов».

Закон № 309-ФЗ наконец внес ясность в вопрос о лицензировании деятельности по временному хранению отходов. Сформулировано легальное определение понятия «накопление отходов». Согласно абз. 4 ст.1 Закона № 89-ФЗ в действующей редакции, обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов. Накопление отходов - временное складирование отходов (на срок не более шести месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования.

Внесены изменения и в Закон о лицензировании (подп. 74 п. 1 ст. 17). Теперь лицензированию подлежит деятельность «по сбору, использованию, транспортировке, размещению отходов I–IV класса опасности (не подлежит лицензированию деятельность по накоплению отходов I–V класса опасности, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов V класса опасности)». Иными словами, законодатель прямо закрепил, что деятельность по временному накоплению отходов не подлежит лицензированию. Следовательно, наличие такой лицензии не является условием утверждения лимитов, а отсутствие - основанием для привлечения субъекта к административной ответственности.

Кроме того, установлены критерии разграничения накопления и хранения отходов: период хранения и цель - последующее использование, обезвреживание, размещение, транспортирование. Представляется, что критерием цели при рассмотрении данной категории дел административно-юрисдикционными и судебными органами станет наличие договора на вывоз отходов. Этот критерий и ранее использовался судами. Указанные изменения вступили в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования Закона № 309-ФЗ (т. е. с 11.01.2009), и на их основе уже сложилась судебная практика⁷.

- Стоит упомянуть постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 02.04.2009 по делу № А74-484/08 Арбитражного суда Республики Хакасия. Суды первой и апелляционной инстанций сделали вывод, что отказ Ростехнадзора в утверждении ООО нормативов образования отходов правомерен ввиду отсутствия лицензии на обращение с опасными отходами. В кассационной инстанции дело не рассматривалось, но определением ВАС РФ было направлено в окружной суд. ФАС Восточно-Сибирского округа рассматривал дело уже после введения в действие изменений, внесенных Законом № 309-ФЗ. Кассационный суд пришел к выводу о незаконности отказа надзорного органа в утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение именно со ссылкой на изменения в законодательстве. Такой вывод сформулирован, несмотря на то, что спорные правоотношения сложились ранее вступления в силу указанных изменений.

Последние поправки в законодательстве об охране окружающей среды - результат принятия нормативно-правовых актов на основе судебных прецедентов. Полагаем, что рассмотренные в статье изменения повлекут унификацию практики, сделав правовое поле более «прозрачным» для хозяйствующих субъектов и административно-юрисдикционных органов.

¹ См., напр., постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.07.2007 № 13АП-8227/2006. ² См., напр., постановления ФАС Северо-Западного округа от 27.09.2007 по делу № А56-19066/2006 («отказное» определение ВАС РФ от 03.12.2007 № 15296/07), от 25.12.2008 по делу № А21-1615/2008. ³ См., напр., определение ВАС РФ от 18.06.2008 № 6389/08 по делу № А12-13475/07. ⁴ См., напр., определения ВАС РФ от 10.12.2008 № 13648/08, от 17.10.2008 № 13066/08. ⁵ Утвержден Постановлением Госстандарта России от 28.12.2001 № 607-ст. ⁶ Письмо ФНС России от 08.02.2006 № ГВ-6-21/132@ «О направлении разъяснений Ростехнадзора о взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов» (вместе с письмом Ростехнадзора от 23.12.2005 № СС-47/145) // Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2006. № 6. В судебной практике применялось понятие накопления или временного хранения отходов, отсутствовавшее в законодательстве. ⁷ См., напр., постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 02.04.2009 по делу № А74-484/08; ФАС Западно-Сибирского округа от 25.06.2009 по делу № А27-435/2009-5; ФАС Поволжского округа от 16.04.2009 по делу № А12-16260/2008; ФАС Уральского округа от 29.04.2009 по делу № А76-23136/2008-62-9.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

Имущественная ответственность за вред, причиненный государством: проблемы судебной практики

Нешатаева Татьяна Николаевна  судья, руководитель Сектора международного частного права Высшего Арбитражного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор

Высший Арбитражный Суд РФ подготовил проект постановления Пленума о практике возложения на государство ответственности за вред, причиненный гражданам его должностными лицами, осуществляющими свои властные полномочия. Обращение к данной теме обусловлено тем, что многие российские граждане и компании, не получив имущественной компенсации вреда, причиненного действиями государственных органов, осуществляющих публичную власть, обратились в международный орган - Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ) в г. Страсбург¹.

ЕСПЧ в защиту прав российских граждан

Международный суд неоднократно выносил решения против Российской Федерации по вопросу возмещения вреда, причиненного как в ходе судебных разбирательств (неисполнение судебного решения или затягивание судебного разбирательства), так и в иных случаях причинения вреда частному лицу в ходе осуществления публичной власти (невозврат долгов частным лицам при банкротстве муниципальных предприятий, ликвидация частной собственности (имущества) в ходе специальных операций, исчезновение товаров, принадлежащих гражданам и предпринимателям, на таможне, непризнание прав миноритарных акционеров в корпоративных конфликтах или прав граждан в экономических спорах с государством и т. д.). Упомянутые обращения и вынесенные по ним решения ЕСПЧ свидетельствуют о том, что российские суды и органы исполнительной власти не справляются с проблемой возмещения вреда, причиненного действиями или бездействием органов государственной власти, под которыми в данном случае понимаются органы, организации, осуществляющие публичные властные полномочия.

Подобное положение совершенно не соответствует уровню современного развития судебной системы России, которая призвана самостоятельно справляться с проблемой возмещения вреда частным лицам. Международный механизм должен быть лишь дополнительной страховочной сеткой от нарушений прав человека, но ни в коем случае не подменять национальные суды. Если по какой-либо категории дел в международном суде становится излишне много жалоб, можно делать вывод о недостатках в национальном правосудии. По этой причине необходимо выяснить причины сбоя в российской судебной практике и разработать единые стандарты для ее развития. При разработке упомянутого выше проекта постановления задача заключалась в выработке единообразных подходов к разрешению судебных споров на основе четко определенных механизмов взаимосвязанного применения норм национального и международного права.

Однако задача оказалась чрезвычайно сложной для разрешения. Выяснилось, что законодательство РФ и нормы международного права по указанному вопросу имеют значительную степень разрыва во времени и в пространстве. Иными словами, законодательство РФ не имеет многих национальных инструментов, понятий (как материальных, так и процессуальных), необходимых для полноценной реализации международно-правовых обязательств Российской Федерации, вытекающих из ее присоединения к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), а также протоколов к этой Конвенции (далее - Европейская конвенция)². На первый взгляд норм о возмещении вреда, причиненного действиями чиновников, в законодательстве РФ достаточно. Согласно ст. 53 Конституции РФ, каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Этот конституционный принцип получил развитие в гражданско-правовой норме, которая распространяет ответственность государства на Российскую Федерацию, ее субъекты и муниципальные образования (ст. 16 ГК РФ). В специальных нормах Гражданского кодекса РФ (ст. 1069, 1070 и др.) и Уголовного кодекса РФ (глава «Реабилитация») установлены особые случаи ответственности государственных органов за действия их должностных лиц.

В упомянутых нормативных положениях возможность возмещения вреда: а) связывается с незаконным поведением представителя публичной власти; и б) ограничивается доказанными случаями причинения материального вреда физическому лицу. Под эти установления подпадает незначительный круг социальных связей. Однако современные общественные отношения значительно разнообразнее. От действий публичной власти страдают и коллективные образования физических лиц (например, юридические лица). Ущерб может быть причинен не только незаконными, но и правомерными действиями органов публичной власти.

Практика применения Европейской конвенции уже давно исходит из возмещения как материального, так и нематериального (морального) вреда физическим и юридическим лицам, пострадавшим от действий публичной власти. Между тем в российских судах сложно взыскать нематериальный ущерб в пользу юридических лиц, равно как и возмещение вреда, причиненного правомерными действиями публичной власти. Возможно, с целью преодоления подобного несовершенства судебной практики в Постановлении Конституционного Суда РФ от 25.01.2001 № 1-П констатируется: «Суды, рассматривая иски о возмещении государством вреда, причиненного лицам незаконными действиями (или бездействием) суда (судьи) в гражданском судопроизводстве, если они не относятся к принятию актов, разрешающих дело по существу, не должны увязывать конституционное право на возмещение государством вреда непременно с личной виной судьи, установленной приговором суда.

Уголовно ненаказуемые, но незаконные виновные действия (или бездействие) судьи в гражданском судопроизводстве (в том числе незаконное наложение судом ареста на имущество, нарушение разумных сроков судебного разбирательства, несвоевременное вручение лицу процессуальных документов, приведшее к пропуску сроков обжалования, неправомерная задержка исполнения) должны, исходя из оспариваемого положения п. 2 ст. 1070 ГК РФ в его конституционно-правовом смысле, выявленном в настоящем Постановлении, и во взаимосвязи с положениями ст. 6 и 41 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, рассматриваться как нарушение права на справедливое судебное разбирательство, что предполагает необходимость справедливой компенсации лицу, которому причинен вред нарушением этого права». В Постановлении № 1-П КС РФ указал, что Федеральному Собранию надлежит в законодательном порядке урегулировать основания и порядок возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) суда (судьи), а также определить подведомственность и подсудность дел применительно к осуществлению гражданского судопроизводства, когда спор не разрешается по существу.

Данная проблема, выявленная Конституционным Судом РФ применительно к органам правосудия, выступает фрагментом другой, более общей проблемы - несовершенства подходов к возмещению вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами в ходе осуществления административного управления. Положения Гражданского кодекса РФ, которые регулируют указанные правоотношения (ст. 16, 1069–1070), исходят из общего правила о том, что ответственность возможна при наступлении следующих условий: 1)- незаконность действий государственных органов и их должностных лиц; 2)- причинение вреда; 3)- причинно-следственная связь между незаконным действием и наступлением вреда; 4)- вина государственного органа или должностного лица.

Заложенная в ГК РФ концепция возмещения вреда, причиненного действиями государственных органов и их должностных лиц, основана на классических доктринальных положениях о гражданско-правовых деликтах. Данная концепция не позволяет охватить ситуации, в которых частные лица, находясь в вертикальных отношениях с государством, претерпевают неблагоприятные последствия в результате вмешательства государства в их гражданские права или невыполнения государством публичных обязанностей. В свою очередь, судебная практика свидетельствует о том, что частные лица не могут привлечь государство к ответственности в связи с правомерностью действий его органов (должностных лиц) или по причине отсутствия вины³.

Существующее положение вещей не согласуется с современными представлениями о взаимоотношениях личности и государства, в силу которых у государства есть позитивная обязанность возмещать причиненный вред и выплачивать компенсацию частным лицам, даже если оно действовало правомерно и (или) без вины. Данное конвенционное требование позволяет восстановить нарушенные права частных лиц, способствует балансу частных и публичных интересов, соблюдению социальной справедливости в обществе. Поддержание такого баланса - позитивная обязанность российского государства по Европейской конвенции. При этом государство, согласно современным международно-правовым теориям, обязано компенсировать не весь вред, причиняемый в результате осуществления государственных полномочий, а лишь тот, который выходит за рамки нормального и предвидимого общественного риска. В основе такого подхода лежат правовые теории о равенстве всех лиц в отношении бремени государственных расходов. Данное бремя должно распределяться равномерно между всеми членами общества. Недопустима ситуация, при которой вред, причиненный в публичных интересах при осуществлении государственных полномочий, возлагается на одно лицо или узкую группу лиц.

Равным образом невозможно сохранение положения, при котором бремя возмещения одному лицу оказывается чрезмерно тяжелым для неопределенного круга лиц. Поэтому исходя из судебной практики международных судов возмещение вреда во многих случаях носит неполный, частичный характер, выражающийся в установлении своего рода «таксы» за то или иное нарушение. Подобный подход закреплен во многих прецедентных постановлениях ЕСПЧ, для которого решающим фактором при определении нарушения норм Европейской конвенции является чрезмерность бремени, налагаемого на частное лицо при вмешательстве (бездействии) государства. Критерий чрезмерности определяется с учетом того: какие общественные интересы преследовались, насколько выбранные государством средства оправданы этими интересами и носит ли причиняемый государством вред индивидуальный характер (т. е. выходит за рамки нормального и предвидимого общественного риска) или распределяется между всеми членами гражданского общества, пострадавшими от таких действий.

Формирование стандартов: исторический аспект

Основная дискуссия по теоретическим аспектам проблемы возмещения вреда от действий публичной власти шла в международном праве еще в последней четверти прошлого столетия в связи с выработкой правил об ответственности государств⁴.

В странах Совета Европы новые стандарты в сфере возмещения вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами, реализуются по-разному. При этом стандарты формировались не в одночасье, а в течение длительного периода времени. Еще в Древнем Риме любое посягательство на интересы частных лиц рассматривалось лишь в аспекте частного права. Устанавливался конкретный виновник-чиновник, причинивший вред, и ему вчинялся иск по модели генерального деликта⁵.

Средневековье характеризовалось укреплением государственной власти в монархической форме. Монарх, олицетворяя государство, рассматривался как наместник божий, призванный организовать общественную жизнь на земле. Отсюда иммунитет от действий общественного контроля со стороны физических лиц, образующих общество. Контроль мыслился лишь в виде божьего промысла. Так, английские юристы утверждали, что поскольку королем руководит божье провидение, король всегда прав⁶ и против него не может быть суда, к нему невозможно предъявить иск. Иными словами, ответственность за причиненный вред строилась по правилам частноправового деликтного правоотношения, санкция возлагалась на непосредственных причинителей. Лишь в 18 веке в европейской правовой доктрине возникают идеи о необходимости возмещения вреда, причиненного органами власти, за счет государственной казны. Именно в этот период усиливается интерес к идеям естественного права, зародившимся еще в античности и основанным в первую очередь на генетической связи установлений позитивного права с нормами морали, религии, традициями, регулирующими поведение человеческих сообществ на протяжении длительного времени.

Как правило, такие установления базировались на равенстве, свободе, справедливости, разумности поведения членов общества. Именно естественное для человека чувство справедливости подталкивало к созданию правил об ответственности власти за причиненный вред⁷. Начиная с 18 века законодательство европейских государств медленно, но верно воспринимает норму о возмещении вреда, причиненного гражданину органами власти: а)- в результате ошибочного уголовного преследования; и б)- в ходе осуществления административного управления. По второму направлению формирование законодательства было сопряжено с большими трудностями и завершилось лишь к двадцатому столетию.

Новаторами в данном вопросе выступили законодатели немецких государств: Саксонии (1796 г.); Гессен-Альтенбурга (1831 г.), Гамбурга (1859 г.) и др.⁸Однако именно они, как всякие первопроходцы, внесли определенные диспропорции в теоретическое обоснование и правовое регулирование указанных общественных отношений. Исторический анализ их работ позволяет обнаружить сложные для решения вопросы. В частности, было не ясно: одним или многими актами следует регулировать возмещение вреда, по какому типу должно строиться правовое регулирование - гражданско-правовому или административно-правовому.

В немецком законодательстве того периода устанавливалась ответственность казны в различных формах: - как генеральное правило об ответственности только казны в одном законе (Саксония);

- как правило о субсидиарной ответственности казны к генеральному правилу о гражданско-правовой ответственности конкретного чиновника во множестве законов (о нотариусах, приставах, таможне и т. д.). Поскольку в государствах Германии вопрос ответственности казны решался по-разному, введенное с 1 января 1900 г. Германское гражданское уложение проблему не решало. Только в 1910 г. был принят общегерманский закон об ответственности казны за действия должностных лиц.

Одновременно с поиском модели развития немецкого законодательства велись острые дискуссии по вопросу о природе данной ответственности (публично-правовая или частноправовая). Именно немецкие юристы первыми отказались от определения такой ответственности с позиций частного права (гражданского). Главной причиной отказа послужила невозможность совмещения конструкции классического деликта, предполагающего вину в качестве основания ответственности, с возмещением вреда, причиненного правомерными действиями чиновника. Кроме того, препятствием считалось и отрицание деликтоспособности за юридическими лицами: государство, государственный орган рассматривались в качестве юридических лиц, которые не могут причинить вред. Юридиче-

ское лицо не находится в состоянии вины (психическое отношение к содеянному свойственно только физическому лицу) и, следовательно, не может отвечать за деликт. Первые публично-правовые теории, объясняющие ответственность за действия власти, принадлежат немецким профессорам Зюнфейму (1827 г.), Пфейфферу (1828 г.), Цахариэ (1863 г.) и Майеру (1986 г.)⁹. Кратко общую позицию этих авторов можно сформулировать следующим образом:

1) государство отвечает перед человеком; 2) ответственность возникает на основе его позитивных обязанностей перед гражданским обществом по организации публичной жизни;

3) чиновник действует как орган государства, как само государство, которое и должно отвечать за его действия; 4) одна из обязанностей государства - соблюдение равенства. Следовательно, вознаграждение гражданина, которому причиняется ущерб при осуществлении публичных обязанностей, является формой восстановления такого равенства.

Нетрудно заметить, что теории публично-правового характера разъясняли лишь истоки происхождения ответственности государства (из его публичных обязательств) и социальную природу санкции (восстановление равенства), но не разрабатывали механизма ее реализации. В связи с этим действующий механизм оставался гражданско-правовым: в суде доказывались размер ущерба и его связь с действиями (бездействием) публичной власти.

Возможно, по этой причине к концу 19 века цивилистический подход к вопросу природы ответственности государства в публичной сфере обретает второе дыхание. В 1887 г. появилась монография немецкого профессора-цивилиста Р. Гирке «Кооперативная теория и немецкое судопроизводство». В ней автор доказал, что природа ответственности государства за вред, причиненный частному лицу, является гражданско-правовой, ибо возникает в связи с нарушением частных интересов и прав¹⁰. Впоследствии в научной доктрине в течение длительного времени продолжали конкурировать идеи о природе ответственности государства за действия публичной власти, развиваемые представителями доктрин как публичного, так и частного права.

Такая конкуренция идей характерна и для российской правовой доктрины. В дореволюционной России рассматриваемыми вопросами занимались в основном представители публичного права: государствовед Н. И. Лазаревский, криминалисты И. Н.- Розин и И. Я. Фойницкий. Начиная с 20 века и до настоящего времени проблема в основном разрабатывается учеными-цивилистами¹¹. Однако не так давно появились работы, в которых данная ответственность позиционируется как институт комплексного характера¹². Остановимся подробнее на анализе этих споров в связи с необходимостью совершенствовать российское законодательство и правоприменительную практику по обсуждаемой проблеме. О необходимости развития свидетельствуют многочисленные решения ЕСПЧ против Российской Федерации с обязанием возместить гражданину вред, причиненный органом власти, и Постановление Конституционного Суда РФ от 25.01.2001 № 1-П.

Представляется, что институт ответственности органов публичной власти за вред, причиненный в ходе осуществления их функций физическим и юридическим лицам, действительно имеет сложную природу и может быть реализован лишь как комплексный правовой механизм. В подобном комплексе должны учитываться как публичные элементы: публично-правовые обязанности государства (организация общей жизни) и человека (претерпеть бремя во имя всех); публично-правовая функция ответственности (восстановление социального равновесия) - так и частноправовые механизмы ее реализации: восстановление материального и нематериального ущерба частного лица посредством формализованного или полного определения его размера.

Пути решения проблемы

Следует признать, что на сегодняшний день не выработано единого подхода в сфере материально-правовых и процессуальных механизмов возмещения вреда. Однако на основе сравнительного анализа существующих законодательных моделей можно выделить два основных пути решения проблемы¹³:

1) гражданско-правовой, закрепленный в отдельном законе или в Гражданском кодексе РФ и предполагающий возмещение вреда в полном объеме посредством гражданско-правовых процедур, в которых устанавливаются все атрибуты генерального деликта¹⁴; 2) публично-правовой, предполагающий создание специального нормативного акта о возмещении вреда, причиненного действиями публичной власти. При этом закон должен опосредовать модель компенсации различного вида вреда по определенной таксе в административной досудебной или судебной процедуре.