книги / Управление инновационным развитием социально-экономических систем

«О создании условий для привлечения инвестиций в инновационную сферу»);

−государственной политики в области науки (приказ Президента РФ от 30 марта 2002 г. № Пр-576 «Об утверждении Основ политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу, распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2001 № 910 «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002–2004 гг.)» (с изменениями на 6 июня 2002 г.);

−государственной политики в области развития инновационной системы (Постановление Правительства РФ от 5 августа 2005 г. № 2473 п-П 7 «Об утверждении Основных направлений политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года»);

−государственного управления в области науки и инноваций (Постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 281 «О Федеральном агентстве по науке и инновациям»); Постановление Правительства РФ от 2 сентября 1999 г.

№982 «Об использовании результатов научно-технической деятельности», Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2005 г. № 685 «О порядке распоряжения правами на результаты научно-технической деятельности»).

Значительное количество нормативных правовых актов по инновационной тематике применяется на уровне министерств и ведомств. Назовем некоторые их них:

−приказ Министерства общего и профессионального образования РФ от 23 мая 1997 г. № 994 «О системе независимой экспертизы по проблемам инновационной деятельности в сфере науки и научного обслуживания и порядке проведения конкурсов проектов»;

−приказ Министерства образования РФ от 6 июня 2000 г.

№1705 «О концепции научной, научно-технической и инно-

41

вационной политики в системе образования Российской Федерации на 2001–2005 годы»;

−приказ Министерства образования РФ от 4 февраля 2002 г. № 294 «О научно-технической программе «Инновационная деятельность высшей школы»;

−приказ Министерства образования и науки РФ от 17 ноября 2004 г. № 111 «Об образовании Межведомственной комиссии по научно-инновационной политике»;

−распоряжение Министерства транспорта РФ от 10 сентября 2002 г. № ОС-754-р «О введении в действие «Временного руководства по организации освоения инноваций при проектировании, строительстве, реконструкции, ремонте

исодержании автомобильных дорог и сооружений на них»«;

−Методические указания «Проведение экспертизы завершенных научно-исследовательских, опытно-конструктор- ских и технологических работ (НИОКР) при оценке целесообразности их включения в банк инновационных предложений», одобренные Советом ИКС Минсельхоза РФ от 21 ап-

реля 2000 г.;

−приказ Министерства промышленности, науки и технологий РФ от 14 июля 2003 г. № 168 «Об организации в Минпромнауки России работы по участию научно-техни- ческого и инновационного потенциала регионов России».

И многие другие.

В то же время в 37 субъектах Российской Федерации действуют региональные законодательные акты1, определяющие их инновационную политику и регулирующие инновационную деятельность различных хозяйствующих субъектов. Например, нормативные правовые акты, посвященные

регулированию инновационной деятельности, приняты, в

1 Развивать инновационную деятельности в регионах. Заседание Совета законодателей России по вопросу «О законодательном обеспечении развития инновационной деятельности в субъектах РФ» 9 ноября 2009 г.// [Электронный ресурс]. URL: http://www.council.gov.ru/inf_ps/chronicle/2009/11/item10887.html

42

Ямало-Ненецком автономном округе, Курганской области, Москве, Ленинградской области (региональные законы). В Санкт-Петербурге принято Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 9 марта 2004 г. № 361/1 «Об основных мероприятиях по развитию научной сферы, а также инновационной деятельности в науке и образовании СанктПетербурга на 2004–2007 годы». Таким образом, вопросы формирования инновационного потенциала, утверждения отдельных направлений инновационной политики получают правовое опосредование и на уровне субъектов РФ.

Однако, на практике сложился разрыв между федеральным и региональным уровнями, а региональное законодательство часто опережает федеральное. Это обусловлено особенностями осуществления модернизации российского законодательства вообще и инновационного законодательства в частности.

Как показывает анализ зарубежной литературы, в настоящее время западной наукой выделяются два кардинально различных пути модернизации права: «политическая модернизация» и «рыночная модернизация»1.

Процесс, когда экономика следует за политикой, характеризуется как «политическая модернизация». Политика оказывается ведущей, когда проектирование законов является относительно централизованным процессом. Формой политической модернизации выступает всесторонняя реформа. При этом часто преобладает мнение, что для успешного проведения реформ, для своевременного и качественного изменения устаревших законов политические деятели и законодатели должны брать инициативу в свои руки.

1 См., например: Cooter R.D. Market modernization of law: Economic development through decentralized law/In Economic dimensions in international law: comparative and empirical perspectives / Jagdeep S.Bhandari, Alan O.Sykes [editors]. Cambridge University press, 1997. P.276-278; Ogus Anthony. Economics and Law reform: Thirty Years of Law Commission Endeavour // Law Quarterly Review. 1995. № 111. Р. 407-420.

43

Процесс, когда политика следует за экономикой, получил название «рыночной модернизации». В ситуации, когда промежуточные институты (неформальные правила) создают новые формы взаимодействия между субъектами, а государство постепенно признает их законными обязательствами (механизмы взаимодействия 1 и 2, приведенные на рис. 1.3), ведущей оказывается хозяйственная практика. Таким образом, при рыночной модернизации государству (законодательной системе, органам государственной власти и управления) отводится роль, заключающаяся в создании условий для развития экономической конкуренции и выборочном проведении в жизнь норм, которые появляются по мере развития экономической деятельности.

В практике реформирования многие страны комбинируют как политическую, так и рыночную модернизацию, но их роли часто оцениваются неодинаково и неадекватно. Политическая модернизация реализуется через изменение законов и административных распоряжений, которые политики представляют и рекламируют своим избирателям, а правительство их утверждает и публикует. Вокруг новых законов разворачиваются активные политические дебаты, их обсуждение становится достоянием гласности, а часто и предметом политических спекуляций отдельных партий и «групп давления». Рыночная же модернизация, наоборот, проходит внешне скрыто, через изменения в обычаях, нормах поведения, привычках, других неформальных и промежуточных институтах. Эти изменения для многих остаются чаще всего незамеченными, поскольку происходят постепенно, затрагивая внутренние нормы поведения экономических агентов и выступая саморегуляторами их деятельности. В силу этого, важность политической модернизации часто переоценивается, а значимость рыночной модернизации, напротив, недооценивается.

44

Это повсеместно происходит в реальной действительности, в том числе в России. В результате в нашей стране вот уже более десяти лет предпринимаются бесконечные попытки принятия нежизнеспособных и неэффективных законопроектов (например, федерального закона об инновационной деятельности), которые сопровождаются широким обсуждением в прессе, организацией общественных слушаний, дебатов, дискуссий и т.д., с целью повышения политического имиджа тех или иных партий и депутатов. На деле же происходит затягивание времени, отвлечение общественности и специалистов от реальных проблем и ситуаций, поскольку все эти слушания и предлагаемые законопроекты не соответствуют практическим потребностям инноваторов. Одновременно с этим гипертрофированным процессом политической модернизации в России идет стихийный, искаженный, неорганизованный процесс рыночной модернизации права, когда в ситуации отсутствия инновационного законодательства федерального уровня региональные органы власти пытаются легализировать те формы экономических взаимоотношений и норм поведения в инновационной сфере, которые уже наработаны в стране десятилетиями развития и стали нормой поведения большинства субъектов инновационной деятельности.

Переоценка роли политической модернизации связана также с большими рисками и для самого процесса модернизации в целом. Дело в том, что цели государства при проведении только политической реформы могут опережать возможности социальной и экономической систем, а также вообще могут им не соответствовать – возникает «институциональная дихотомия». И нужно отметить, что российское общество в полной мере столкнулось с этой проблемой. Более того, в настоящее время, на наш взгляд, произошло серьезное изменение сущности институциональной дихотомии в России. В частности, можно говорить не об одной, а о нескольких дихотомиях. Так, с точки зрения перспектив и потребностей инновационного

45

развития у нас наблюдается «отставание верхов» от «потребности низов»: многие предприниматели, изобретатели, ученые готовы работать, создавать новое, внедрять изобретения в производство, переходить на самые современные технологии, осуществлять инновации, а вот законодательство в области инновационной деятельности, охраны прав интеллектуальной собственности несовершенно, не проработано как на федеральном, так и на региональных уровне, серьезно отстает от текущих потребностей экономики и общества, о чем мы уже неоднократно говорили1. А в условиях неразвитого правового поля и органы власти не готовы идти на поддержку многих инициатив в инновационной сфере, что закономерно тормозит инновационное развитие в целом.

Принципиальное различие между политической и рыночной моделями реформирования правовой системы заключается в различии исходных элементов и конечных целей (объектов) правового воздействия. Речь идет, прежде всего, о правилах и нормах, рассмотренных выше.

Как известно, между следованием правилам и следованием нормам существует принципиальная разница. Правило является результатом склонности, в то время как норма налагает обязанность. Это различие является основным с точки зрения права, в то время как в большинстве социальноэкономических наук различия между ними не делается. Так, социологи используют термин «норма» для обозначения среднестатистического поведения, например, для обозначения поведения нормальных людей в противовес поведению

1 См., например: Мингалева Ж.А. Международные аспекты защиты интеллектуальной собственности в Российской Федерации/ Ж.А.Мингалева, И.Ю.Мирских //Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в практике конституционного правосудия. М., Междунар. отношения, 2004. С.403-407; Mingaleva Zh. Ethical aspects of Intellectual Activities Results Use in Bisiness// Lad rynkowy a Lad moralny. Politechnika Gdanska. Gdansk, 2004. P.107-111; Mingaleva Zh., Mirskikh I. The Problems of Legal Regulation of Intellectual Property Rights in innovation activities in Russia (Institutional approach)// Proceedings of World Academy of Science, Engineering and Technology. May 2009. Vol.41. P. 464-476.

46

людей с отклонениями. Статистики говорят о «нормальном распределении». Экономические модели также редко учитывают различия между склонностями, желаниями и обязанностями, поскольку для большинства целей экономических исследований рынков эта разница может игнорироваться.

Однако при изучении поведения в рамках формальных институтов указанная разница обязательно должна приниматься в расчет. Без объяснения чувства обязанности, долга, ответственности за свое поведение невозможно объяснить существование права и соблюдение законов гражданами. Поэтому при анализе механизма рыночной модернизации, прежде всего, необходимо уделять внимание оценке правил и норм.

Общество людей – это социальная система, члены которой взаимодействуют друг с другом через повторяющиеся операции (рутины). Нормы появляются в общественных отношениях, когда они создают или вызывают чувство обязанности в контрагентах относительно стратегий, которым те следуют. Везде, где есть сообщества, нормы появляются для того, чтобы координировать взаимодействия людей1. Способы соблюдения установленных норм варьируются в зависимости от видов деятельности и структуры организаций.

Общество самостоятельно решает многие проблемы, разрабатывая определенные нормы поведения. Социальные нормы налагают определенные обязательства и координируют ожидания. Поддержание социальных норм требует их непосредственного проведения в жизнь, поэтому государство придает некоторым нормам силу закона. Реформирование общества, переход от одного общественно-экономического строя к другому вызывает кардинальную ломку старой системы правил и норм, порождая колоссальное количество новых, соответствующих изменившимся условиям функционирования.

1 McChesney Fred, and William Shughart, eds. The Causes and Consequences of Antitrust: The Public-Choice Perspective. Chicago: University of Chicago Press, 1995.

47

Нормы, особенно нормы бизнеса, бывают эффективными лишь в том обществе и именно в том контексте, в котором они появились. Принуждение к выполнению социальных норм со стороны государства может создать нестабильность относительно издержек принуждения. Порождая такую нестабильность, общество может прийти к чрезмерно высокому уровню принуждения или оказаться в ситуации абсолютного непринуждения. Таким образом, принудительное проведение норм в жизнь часто не достигает оптимального результата, а иногда вообще формируется активное сопротивление, приводящее к революционной смене отдельных формальных институтов или их системы в целом.

Государственное вмешательство может повысить эффективность действия норм, если эти нормы адекватны требованиям и тенденциям развития общества или не имеют негативных последствий для него. Рыночная модернизация заставляет государство изменять базовые условия, являющиеся источником эволюции норм в бизнесе. Кроме того, рыночная модернизация принуждает государство проводить в жизнь, прежде всего, те нормы, которые появляются в деловом сообществе.

Отсутствие адекватной институциональной среды увеличивает недостаток информации о реальном положении дел на местах для центральных органов власти. Чтобы преодолеть этот дефицит, право и экономику необходимо децентрализовать. «Рыночная модернизация» как раз позволяет эффективно децентрализовать развитие права. Окончательная децентрализация состоит из развития норм в обществе и их интернализации его членами1. Начало этого процесса уже положено в ходе правовых реформ последних лет. Однако их явно недостаточно, особенно в свете последних событий и

1 См., например: Cooter Robert D. Structural Adjudicating the New Law Merchant: A Model of Decentralized Law // International Review of Law and Economics, 1994, 14: 215-231; Cooter Robert D. Decentralized Law for a Complex Economy: The Structural Approach to Adjudicating the New Law Merchant // University of Pennsylvania Law Review. 1996.

48

нацеленности экономических реформ на инновационное развитие и всемерное развитие интеллекта нации.

Инновационная экономика и экономика знаний не может возникнуть и развиваться в неадекватной институциональной среде1. Таким образом, необходимо уделять особое внимание институциональным факторам инновационного развития, осуществить институциональные преобразования, направленные на формирование действенных рыночных институтов инновационной деятельности и обеспечение их работоспособности.

До сих пор инновации в нашей стране носят точечный характер, не стали основной движущей силой хозяйствования и модернизации экономики, эффективным средством конкурентной борьбы. Для преодоления негативной ситуации необходимо принятие и применение в практической деятельности комплекса различных мер, направленных на стимулирование и поощрение инновационной деятельности.

Институты государственной поддержки инновационной деятельности (российский и зарубежный опыт)

Вопросы правового регулирования общественных отношений, складывающихся в связи с деятельностью, направленной на использование научных знаний с целью получения нового или усовершенствованного продукта либо технологического процесса, всегда занимали и продолжают занимать далеко не последнее место в комплексе мер, осуществляемых государством в области инновационной политики. В прежние годы правовое регулирование в данной области осуществлялось в русле единой научно-технической политики посредством многочисленных актов, издаваемых министерствами и

1 Мингалева Ж.А. Роль государственных механизмов вовлечения интеллектуальных ресурсов в структурную перестройку экономики страны// Управление государственным сектором экономики: технологии и инструменты: материалы II Всероссийской научно-практической конференции. Екатеринбург: УрГЭУ, 2005. С. 178-180.

49

ведомствами. Сегодня же, как уже отмечалось ранее, такой системы не существует.

Неразвитый рынок инноваций в России требует разработки решений по трем ключевым направлениям:

−создание, развитие и поддержание инфраструктуры рынка инноваций в целом, включая его законодательное регулирование;

−поддержка инноваторов, производителей инновационной продукции;

−поддержка потребителей инновационной продукции. Для России последнее имеет весьма важное значение, поскольку в условиях неразвитости рынка инноваций (а по ряду сегментов – его отсутствия), низкой инновационной культуры

ит.д., на этапах становления рынка необходимо прямое стимулирование потребителей объектов инновационного рынка1.

Как известно из институциональной теории, действие тех или иных институциональных форм, воплощающих альтернативные экономические институты, на практике способствует усилению роли и значения базовых институтов, свойственных конкретной институциональной матрице. В результате, как показала практика, государственное регулирование инновационной деятельности (роль которого постоянно усиливается в западных странах) приводит в конечном счете к расширению объемов рынка инновационной продукции, возникновению новых сегментов рынка и новых рынков в целом, к возрастанию силы и значения основных участников рынка, расширению масштаба деятельности частных фирм.

1Объекты инновационного рынка – это результаты интеллектуальной деятельности, представленные: в овеществленной форме (в виде оборудования, агрегатов, опытных установок, инструментов, технологических линий и т. д.); в неовеществленной форме (данные научно-исследовательских, проектно-конструкторских работ в виде аналитического отчета, обобщающего описания способа, конструкторской и технической документации); в виде знаний, опыта, консультирования в сфере консалтинга, маркетинга, проектного управления, инжиниринга и других научно-практических услуг, связанных с сопровождением и обслуживанием инновационной деятельности.

50