книги / Экономика замкнутого цикла и управление отходами

Если в ходе лицензионного контроля были выявлены нарушения лицензионных требований к деятельности в области обращения с отходами, то в соответствии с ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ предусмотрены штрафные санкции.

Министерством природных ресурсов и экологии с 2021 г. планируется ужесточение требований к лицензиатам в сфере обращения с отходами.

3.5.2. Экономические инструменты управления

Применение исключительно административно-контроль- ных методов показало свою неэффективность еще в 80-е гг. XX в. Из широкого спектра экономических инструментов, применяемых в мире, в разных странах сформировались национальные системы.

Экологические платежи и налоги

Платежи/налоги за негативное воздействие являются одной из широко используемых форм экономического управления в сфере природопользования. Их суть – сбор средств с ответственных за загрязнение хозяйствующих субъектов для компенсации ущерба окружающей среде. До 50 % от общего количества существующих экономических инструментов управления природопользованием составляют различные виды налоговых и неналоговых регулярных выплат по типу налогов, платежей или сборов, в том числе за загрязнение. Формы и объекты выплат разнообразны.

Первая категория экологических налогов – это налоги, по-

крывающие расходы государства на охрану окружающей среды, взимаются по принципу «загрязнитель платит», то есть пред- приятия-природопользователи компенсируют расходы на мониторинг, или контроль за загрязнением. Налоги могут взиматься, во-первых, за услугу по удалению отходов и возлагаются на конкретных пользователей. Во-вторых, это могут быть сборы на конкретные цели (переработку отходов).

231

Вторая категория – регулирующие налоги, стимулирующие эколого-ориентированное поведение предприятий и потребителей, доходы от сбора налога могут направляться на поощрение изменения поведения с использованием налоговых льгот или грантов (например, немецкий налог на сбор токсичных отходов).

Третья категория налогов увеличивает доходы государства и выполняет в основном фискальную роль (налоги на энергию, отходы, пестициды и т. д.).

Вбольшинстве стран Европы со второй половины 80-х гг. XX в. по настоящее время реализуются платежи или налоги, компенсирующие негативное воздействие на окружающую среду. В этот период осуществлялся активный переход от административных способов управления, заложенных в начале 70-х гг., к экономическим. В середине 1990-х данную стратегию поддержали такие быстроразвивающиеся страны, как Сингапур, Тайвань, Таиланд, Малайзия.

Страны Евросоюза реализуют большой спектр акцизных налогов: на упаковку, неорганические удобрения и пестициды, отработанные масла, автомобили старше гарантийного срока эксплуатации, нефть и нефтепродукты. Существует налог на образование опасных веществ.

Вряде стран (Великобритании, Австрии) применяются налоги на пользование нефтепродуктами. В ЕС широко используются методы государственного воздействия, финансовой поддержки. Применяется налоговое обложение полигонного захоронения отходов и их сжигания; принцип «платишь столько, сколько выбрасываешь»; ответственность производителя за особые виды отходов.

Муниципалитеты городов Канады включают стоимость услуги по сбору, транспортировке и утилизации отходов в состав коммунального налога или специального ежемесячного платежа. Кроме этого, в ряде городов в рамках программы pay- as-you-throw (PAYT; «плати за то, что выбрасываешь») реали-

232

зуются платежи за отходы, зависящие от выбранного объема контейнера (75, 120, 240, 360 л) и от периодичности вывоза отходов. И, наконец, отдельные муниципалитеты устанавливают бесплатный норматив на образование отходов, но за его превышение взимается плата В результате разностороннего подхода в управлении объем мусора снизился на 51 %, а 78 % жителей оплатили меньший объем услуг по обращению с отходами, так как стали реже выставлять мусор.

В Финляндии плата за отходы (англ. waste charges) была введена в 1979 г. с целью покрытия расходов муниципалитетов и снижения образования отходов. Домохозяйства платят за вывоз отходов. Размер платы зависит от вида отходов, периодичности и дальности вывоза, использования необходимого оборудования и т.п. В некоторых муниципалитетах плата определяется числом проживающих и видом жилья. Как и во многих странах ЕС, платеж за сортированные отходы ниже, чем за несортированные. Это является стимулом для сортировки отходов. Все муниципалитеты в Финляндии применяют программу pay- as-you-throw, предусматривающую зависимость размера платы от емкости контейнера и частоты вывозов.

С 1996 г. в Финляндии действует налогообложение государственных и частных полигонов (landfill tax). Налог взимается в том случае, если полигон занимается утилизацией категорий отходов, которые могут быть утилизированы альтернативным способом. Те виды отходов, которые не имеют других вариантов утилизации (минеральные отходы, опасные отходы), от уплаты налога освобождаются. Величина налога в 2017 г. составила 70 евро за каждую тонну отходов.

Схожими экономическими инструментами для России и стран ЕС в области обращения с отходами являются регулярные платежи:

– за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС) при размещении отходов в России;

233

–экологический сбор как вариант реализации расширенной ответственности производителя (РОП) третьей стороной;

–утилизационный сбор.

В международной практике основой определения величины экологических платежей является стоимостная оценка экологического ущерба, с одной стороны, и эффективности природоохранных мероприятий, с другой. При грамотном экономическом подходе затраты на природоохранные мероприятия должны соответствовать величине наносимого экологического ущерба.

С середины 2010 г. Евросоюз активно рассматривает учет ущерба окружающей среде в экодизайне продукции (Директива по экодизайну, 2009/125/ЕС), то есть при ее производстве. Так, План действий по переходу к экономике замкнутого цикла [18] обязал Европейскую комиссию делать упор на аспекты экономики замкнутого цикла в будущих требованиях к дизайну продукции в соответствии с «Директивой по экодизайну», а Европейский парламент [89] настоятельно порекомендовал сосредоточить внимание не только на единственно учитываемой энергоэффективности, но и на других экологических аспектах экодизайна. С этой целью рассматриваются варианты унифицирования подходов к определению ущерба от загрязнения окружающей среды и включение его денежной величины в стоимость жизненного цикла продукции [90].

Платежи за негативное воздействие на окружающую среду в РФ введены в 1991 г. (закон РСФСР №2060-1 «Об охране окружающей природной среды»). Основной статьей №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», регулирующей плату за негативное воздействие, является ст. 16. Также применяется ряд постановлений правительства. Перечислим, виды воздействия, за которые взимается плата:

–выбросы в атмосферный воздух стационарными источ-

никами;

–сбросы в водные объекты;

234

– размещение отходов производства и потребления. Плата за НВОС является одним из основных источников

финансирования расходов государства на охрану окружающей среды, и при переходе на НДТ становится источником финансирования программы внедрения НДТ. Компенсационные платежи в РФ осуществляются в виде регулярных выплат, не предусмотренных Налоговым кодексом РФ, но приближенных к налогам по форме – вносятся периодически в конце квартальных периодов и имеют годовую отчетность. Платежи за загрязнение первоначально аккумулировались в экологических фондах; а с 2002 г., по налоговому типу стали направляться в бюджеты регионального и местного уровней – 1 января 2020 года 40 и 60 % соответственно. На федеральный уровень средства теперь не поступают. Платежи за НВОС в России не реализуются напрямую на финансирование экологической деятельности, как подразумевалось при «экологических фондах», но бюджетное распределение средств реализуется для финансирования государственных экологических программам и стратегий.

Плата взимается со всех хозяйствующих субъектов, загрязняющих окружающую среду, кроме предприятий, ведущих деятельность на объектах IV категории опасности (практически безопасные и безопасные производства).

В отношении основных загрязняющих атмосферный воздух или водные объекты веществ и классов опасности отходов определены соответствующие ставки платы.

С 1 января 2020 г. вступили в силу изменения в расчете платы за НВОС, направленные на стимулирование предприятий к снижению уровня негативного воздействия и переходу на НДТ (ст. 16 ФЗ-7 «Об охране окружающей среды», ПП РФ от 3 марта 2017 г. № 255 (ред. от 27 декабря 2019 г.) «Об исчислении и взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду»).

Кардинально также поменялась система отчетности предприятий за осуществляемое негативное воздействие, состав ко-

235

торой теперь зависит от установленной категории предприятия в соответствии с уровнем его негативного воздействия. Поэтому расчеты платы напрямую связаны с новой отчетностью в зависимости от категории предприятия.

Различают расчет платы в отношении производственных отходов и расчет платы за твердые коммунальные отходы ТКО.

Плата за размещение производственных отходов (Потх) складывается из двух ставок платы:

где Плр – плата за хранение и захоронение отходов (за исключением ТКО) в пределах установленных лимитов на размещение. У объектов I категории опасности лимиты закреплены в комплексном экологическом разрешении (КЭР). Для объектов II категории данный объем отходов определяется на основании Декларации о воздействии на окружающую среду (ДВОС), III категории – на основании отчетности об образовании, утилизации, обезвреживании, размещении отходов;

Псл – плата за хранение и захоронение объемов отходов (за исключением ТКО), превышающих установленные в документации предприятий конкретной категории объемы.

Плата за размещение отходов в пределах разрешенных объемов (Плр) рассчитывается по формуле

Плр nj 1 Млj Нплj Кот Кл Кст Кинф , (3.24)

где Млj – разрешенный объем (платежная база) размещаемых отходов j-го класса опасности, в соответствии с документацией, необходимой для категории предприятия, т (м3); Нплj – ставка платы за размещение 1 т (м3) отходов j-го класса опасности [82], руб./т (руб./ м3); Кот = 2 – коэффициент, который дополнительно применяется к ставкам платы, если объект размещения расположен на территории, находящейся под особой охраной; Кл = 1 – коэффициент, который применяется к ставкам платы, если вся масса (или объем) отходов размещена в соответствии с доку-

236

ментацией, зависящей от категории предприятия; Кст – коэффициенты, применяемые к ставке платы за размещение отходов j- го класса опасности с целью стимулирования. Эти коэффициенты снижают сумму платежа вплоть до 0, если предприятие полностью утилизирует отходы или передает на утилизацию, размещает отходы без негативного воздействия. Также используются понижающие коэффициенты при размещении отходов, класс опасности которых был снижен в процессе их обезвреживания; Кинф – коэффициент инфляции, применяемый для индексации ставок платы; n – количество классов опасности отходов.

Плата за размещение отходов с превышением установленных объемов (Псл) рассчитывается по формуле

Псл nj 1 Мслj Нплj Кот Кст Ксл Кинф , (3.25)

где Mслj – платежная база за размещение отходов определенного класса опасности, определяемая как разница между фактической и разрешенной (Млj) массой (или объемом) отходов, т (м3). Если предприятие относится к I категории, то это разница между фактическими значениями и установленными лимитами на размещение; II категории – это разница между фактической массой (или объемом) размещенных отходов и массой отходов, указанной в ДВОС; III категории – это разница между фактической массой (или объемом) размещенных отходов и массой отходов, указанных в отчетности, тонна (м3). В случае непредставления отчетности вся платежная база за размещение отходов j-го класса опасности определяется как фактический объем размещенных отходов, т (м3).

Ксл = 25 – коэффициент к ставке платы за размещение отходов j-го класса опасности с превышением установленных объемов.

Плата за размещение твердых коммунальных отходов

(ПТКО) рассчитывается лицом, обязанным вносить такую плату, по формуле

237

– масса (или объем) принятых для размещения сторонних твердых коммунальных отходов без учета утилизированных за отчетный период, т (м3); М – масса (или объем) твердых коммунальных отходов, образованных в собственном производстве, т (м3):

для объектов I категории – в пределах лимитов на размещение ТКО;

объектов II категории – масса ТКО, не превышающая указанную в ДВОС;

объектов III категории – масса ТКО, указанная в отчетности об образовании, утилизации, обезвреживании, размещении отходов.

М – масса ТКО, определяемая как разница между фактически образованной массой ТКО на собственном производст-

ве (Мтколрj) и массой ТКО, разрешенной для размещения, т (м3).

– ставка платы за размещение ТКО, зависящая от класса опасности отхода, применяемая в соответствии с ПП РФ № 39 и ПП РФ № 758, руб./т (руб./ м3);

Ксл = 25 – коэффициент к ставке платы за размещение массы отходов, превышающей разрешенную.

Если у предприятий соответствующей категории опасности отсутствует необходимая документация для установления разрешенных объемов, то плата рассчитывается по формуле

где Mткослj – фактическая масса размещенных ТКО, т (м3).

238

С 1 января 2019 г. плата за негативное воздействие от размещения ТКО включена в оплату услуги по обращению с ТКО. За осуществление данной услуги, как и за внесение платы за НВОС, отвечают региональные операторы и операторы по обращению с ТКО. В свою очередь, операторам данные платежи во исполнение договорных обязательств перечисляют лица, в процессе деятельности которых ТКО образуются, – организации, индивидуальные предприниматели, учреждения, население [91].

Для населения плата за негативное воздействие от размещения ТКО (Pi) включена в коммунальные платежи. Величина платы в таком случае определяется по формуле [91, раздел II(1)]:

где ni – количество проживающих в i-м помещении людей; Т – цена на услугу по обращению с ТКО для данного региона в пределах единого тарифа регионального оператора, руб./мес.; Ni – норматив накопления коммунальных отходов для данного региона и данного вида жилых помещений, м3/год.

Для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, образующих отходы, подобные коммунальным, плата может рассчитываться двумя способами: при наличии собственной контейнерной площадки – по фактическому образованию ТКО, при ее отсутствии – согласно нормативам, утвержденным в регионе. Нормативы образования ТКО в таком случае зависят от вида деятельности, величины штата, площади помещений или территорий и прочих факторов [95]. Например, для вузов одним из нормативов может служить объем образования ТКО на одного студента.

Тариф (цена) на услугу по обращению с ТКО, помимо величины платы за негативное воздействие от размещения ТКО, на долю которой приходится порядка 20–30 % от общей суммы, включает НДС (18 %), плату за транспортирование, обезвреживание и обработку отходов, а также собственные расходы регионального оператора на сбыт, заключение договоров и проч.

239

[92]. С 2018 г. из расходов регионального оператора исключены расходы на утилизацию отходов [93]. Тариф на услугу устанавливается тарифной комиссией региона [94].

Нормативы накопления ТКО показывают среднее количество отходов, образующихся в единицу времени. Как и тарифы платы, нормативы накопления устанавливаются для каждого региона РФ. Базы нормативов не только необходимы для определения итоговой величины платы, но и для планирования деятельности по обращению с отходами.

Для населения предусмотрены нормативы накопления отходов в зависимости от величины населенного пункта. Чем крупнее населенный пункт, тем выше нормативы накопления ТКО. Кроме того, в некоторых регионах они различаются у многоквартирных и индивидуальных домов, причем в одних регионах в сторону повышения для индивидуальных, а в других – для многоквартирных. Размер норматива накопления для благоустроенных домов на 2019 г. в целом по России колеблется от 0,58 (республика Коми) до 3,71 (Краснодарский край) м3/год на человека. Согласно принятому подходу для анализа накопления отходов, единицы массы и объема переводятся в единицы плотности: 240 кг/м3 – средний справочный показатель для ТКО, 130–270 м3 – диапазон плотности ТКО. Следовательно, в России каждый человек в зависимости от региона образует от 139 до 890 кг ТКО в год.

Недостатки действующей системы платы за НВОС в России остаются стабильными на протяжении многих лет:

–невозможность компенсации всех видов ущерба, наносимого в результате загрязнения окружающей среде и здоровью человека;

–низкие ставки платы за загрязнения и как следствие, отсутствие стимула для предприятий снижать объемы воздействия;

–пролонгирование системы платежей за временно допустимое воздействие.

240