10039
.pdf
161
Согласно современной Методике, утвержденной постановлением
Правительства РФ от 05.03.2009 №196, по результатам экспертизы на коррупциогенность составляется экспертное заключение, в котором
отражаются |
все |
выявленные |
положения |
проекта |
, документа |
способствующие созданию условий для проявления коррупции, с |
|||||
указанием структурных единиц проекта документа(разделы, главы, |
|||||
статьи, части, пункты, подпункты, абзацы) и |
соответствующих |
||||
коррупционных факторов. |
|
|
|
||
В экспертном заключении могут быть отражены возможные негативные последствия сохранения в проекте документа выявленных коррупционных факторов.
Рассмотрим подробнее сутьзаключения эксперта на примере Закона субъекта Российской Федерации90
В заключении эксперта (группы экспертов) указываются:
•Когда и где - произведена экспертиза,
•Кем - Ф.И.О., образование, специальность, ученая степень,
ученое звание, занимаемая должность эксперта,
•Основание - проведения экспертизы,
• Методика, информация |
и |
материалы |
исследования- |
использованные экспертом;
•Вопросы - поставленные заказчиком;
•Мотивированные ответы - на вопросы.
Структура заключение эксперта:91
•Основание для проведения антикоррупционной экспертизы;
90 Закон Тюменской области от07.03.2003 № 121 «О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых и правовых актов Тюменской области» (в ред. от 05.07.2007); ст.22
91 См. Порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов НПА ТО, утв. пост. Правительства Тюменской области от 11.02.08 № 42-п; п. 2.5
162
•Реквизиты проектов НПА, проходящих антикоррупционную экспертизу;
•Перечень выявленных коррупционных факторов с указанием их
признаков и соответствующих статей(пунктов, подпунктов,
частей) проектов НПА, в которых эти факторы выявлены;
• Предложения по изменению формулировок норм либо исключению их для устранения коррупциогенности.
Для сравнения приведем соответствующий раздел Методики другого субъекта Федерации92.
В нем говорится, что в заключении специалиста по результатам антикоррупционной экспертизы должно содержаться:
•Подробное описание коррупциогенных факторов– (выявленных) - со ссылками на нормативные предписания, структурные элементы текста НПА, в котором они закреплены;
•Способы оценки степени коррупционностиих (примененные специалистом);
•Оценка нормативного правового акта;
• Способы |
устранения или нейтрализации |
коррупциогенных |
||
факторов. |
|
|
|
|
Заметим, что при необходимости могут проводиться комплексные |
||||
(с привлечением ученых и специалистов |
из |
различных областей |
||
научного знания) |
и узкоспециальные научные |
экспертизы |
проектов |
|
законов и иных нормативных правовых актов области. |
|
|
||
Научная экспертиза проекта нормативного правового акта- |
||||
специальное исследование, производимое, как |
правило, на |
платной |
||
договорной основе, учеными и специалистами с целью оценки качества
92 См.: Методика по проведению экспертизы проектов НПА и НПА ЯНАО на коррупциогенность, утв. Пост. Госдумы ЯНАО от 19.09.2007 № 979; п.1.14.
163
проекта нормативного правового акта и выявления возможных
последствий его принятия и действия93.
Научная экспертиза в нормотворческой деятельности может быть
экономической, финансовой, экологической, научно-правовой, научно-
технической или иной научно-профессиональной в зависимости от
предмета |
исследования, |
конкретных |
|
задач |
и |
применяемых |
||
специфических научных методов. |
|
|
|
|
|
|||
Примерную |
структуру заключения научно-правовой |
экспертизы |
||||||
на проект нормативно-правового акта субъекта Российской Федерации |
||||||||
представим в следующем виде. |
|
|
|
|
|
|||
I. Вывод №1 эксперта: данный проект НПА (например, об охране |
|
|||||||
окружающей среды) |
|
|
|
|
|
|
||
• является |
актуальным |
и законным– |
он подготовлен |
в пределах |
||||
полномочий |
компетенции |
субъекта |
РФ |
во |
исполнение |
|||
положений, установленных федеральными законами, |
|
|
||||||
•соответствует Конституции Российской Федерации.
II.Вывод №2 эксперта: данный проект НПА
•соответствует федеральному законодательству,
•соответствует региональному законодательству - субъекта РФ.
III.Вывод №3 эксперта: данный проект НПА
•имеет низкую степенькоррупциогенности (коррупционности)
факторов по функциям, обязанностям, правам и ответственности
должностных лиц органов государственной власти субъекта РФ.
Заключение научно-правовой экспертизы на проект НПА субъекта Российской Федерации (формализованная часть)
• Таблица 1. Описание выявленных коррупциогенных факторов
93 Ст.20 вышеназванного закона Тюменской области №121.
164
•1-й фактор – ненадлежащее установление дискреционных полномочий публичной власти субъекта Российской Федерации и их должностных лиц.
Заметим, что субъекты Федерации вполне могут предложить эксперту воспользоваться балльной системой оценки коррупциогенных факторов, разработанной самим субъектом Российской Федерации
(Ямало-Ненецкий автономный округ, например).
|
Индикаторы |
Проявление коррупционного |
|
Норма |
Баллы |
|
|||
|
(признаки) |
фактора в тексте НПА |
|
законопроекта |
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1 |
|
2 |
|
|
3 |
|
4 |
|
|
Ненадлежащее |
- иные полномочия в соотв. |
|
п. 23. ч. 2 Ст. 6 |
5 |
|
|||
|
установление прав |
с ФЗ и настоящим Законом |
|
|
|
|
|
||
|
и обязанностей |
(т.е. открытый перечень) |
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Вывод: низкая |
степень коррупционности1-го оцениваемого |
|||||||
фактора – всего 5 баллов |
|
|
|
|
|
|
|||
|
• Таблица 1. Описание возможных коррупциогенных рисков |
||||||||
|
1-й фактор риска – ненадлежащее установление дискреционных |
||||||||
полномочий |
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Индикаторы |
|
Предпосылки |
|
|
Норма |
|
Баллы |
|
|
(признаки) |
|
проявления коррупции |
законопроекта |
|
|
|
||
|
|
|
в тексте НПА |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1 |
|
2 |
|
3 |
|
4 |
|
|
|
Широта |
|
Возможна при |
|
п. 14 ст. 6 |
|
0 |
|
|
|
дискреционных |
|
ведении учета |
|
|
|
|
|
|
|
полномочий |
|
(неучета) объектов |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Вывод: низкая степень коррупционности 1-го фактора – всего 0
баллов
2-й фактор рисказавышенные требования к гражданам и организациям
3-й фактор рискаотсутствие или дефекты административных процедур
165
4-й фактор рисканенадлежащее определение функций,
обязанностей, прав и ответственности гражданских служащих
Степень коррупционности выявленного фактора
устанавливается по ниже приведенной схеме, предложенной субъектом Российской Федерации (ЯНАО, сент.2007):
низкая степень коррупционности – до 20 баллов включительно;
средняя степень коррупционностиот 21 до 40 баллов включительно;
высокая степень коррупционности – свыше 40 баллов
Предложения эксперта
по редакции отдельных статей
oВ статье 6 ФЗ дан закрытый перечень полномочий субъекта РФ,
а в п. 23 статьи 6 законопроекта субъекта РФ – открытый (?!)
o |
органы государственной власти субъекта –РФпринимают |
||
|
участие в обеспечении населения информацией о состоянии |
||
|
окружающей среды (п. 20 ст. 6 ЗАО ≠ п. 15 ст. 6 ФЗ № 7); |
|
|
|
по детализации правового регулирования отдельных вопросов |
|
|
o |
в законопроекте сужено нормирование в области |
охраны |
|
|
окружающей среды (гл. 5, статья 13) в отличие от ФЗ №7 (гл. 5, |
||
|
статьи 19-31); |
|
|
|
А1. Конкретные предложения эксперта по улучшению текста |
||
законопроекта, в целях устранения коррупциогенных факторов: |
|
||
• |
уточнить редакцию законопроекта: сделать закрытым перечень |
||
|
полномочий, которыми наделяются |
органы государственной |
|
|
власти субъекта Федерации в сфере |
отношений, связанных |
с |
охраной окружающей среды, в полном соответствии с ФЗ от
10.01.2002 № 7-ФЗ; (см. таблицу 1).
|
|
|
|
|
|
|
|
166 |
|
А2. Конкретные предложения эксперта по улучшению текста |
|
||||||||
законопроекта, |
не |
связанные |
с |
устранением |
коррупциогенных |
||||
факторов: |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
• уточнить |
редакцию |
законопроекта |
субъекта |
РФ |
в, |
части |
|||
касающейся полномочий (прав и обязанностей):
•уточнить полномочия исполнительных органов государственной власти (ст. 6, см. таблицу 2, оцениваемый фактор 1-й);
•использовать все формы контроля, напр., на основании ст. 1 ФЗ
№7 дополнить п. 13 экологическим аудитом (обязательным);
основой внедрения процедуры государственного регулирования |
|
|||||||
природоохранной деятельности могут быть нормативно-методические |
|
|||||||
документы Госкомэкологии России и международные стандарты серии |
|
|
||||||
ИСО 14000, принятые в системе сертификации ГОСТ Р. |
|
|
|
|||||
Примечание: |
Научная |
|
правовая |
экспертиза |
данного |
|
||
законопроекта по определению шире, чем просто антикоррупционная |
|
|
||||||
|
|
|
|
|
||||
экспертиза его по заданию правовой службы(ТЗ Государственно- |
|
|
||||||
правового департамента или Главного правового управления) субъекта |
|
|
||||||
Российской Федерации. |
|
|
|
|
|
|
||
Отсюда предложения А2 и рекомендации Б2. |
|
|
|
|||||
Б1. Общие рекомендации эксперта по способам нейтрализации |
|
|||||||
или устранения коррупционных факторовприменительно к тексту |
|
|||||||
данного законопроекта: |
|
|
|
|
|
|
||
• провести |
открытый |
конкурс |
на |
выполнение |
НИР |
по |
||
исследованию |
коррупционных |
практикприменительно |
к |
|
||||
Уральскому федеральному округу в целях оценки корреляции выявленных коррупционных факторов и коррупционных практик
в рамках УФО РФ, в который входит субъект Федерации;
•осуществить мониторинг результативности мер по устранению выявленных коррупционных факторов;
167
Примечание: Это может быть госконтракт с проблемной лабораторией при администрации Свердловской области или с вузом,
напр. УрГЮА, где читается спецкурс«Юридическая экспертиза
нормативных правовых актов».
Б2. Общие рекомендации эксперта по способам нейтрализации
или устранения возможных коррупциогенных рисков в целомв сфере |
|
|||||
охраны |
окружающей |
среды |
в |
пределах |
полномочий |
субъекта |
Федерации: |
|
|
|
|
|
|
•на основе подзаконного НПА создать базу данных о стандартах,
нормативах и требованиях в области охраны окружающей среды на территории субъекта ;РФпри этом соотнести окружные нормативы не только с федеральными, но и с международными
требованиями и нормами;
• использовать |
информационные |
технологии |
для |
повышения |
|
гласности, отчетности |
перед |
населением, транспарентности |
|||
(открытости) правовой информации;
•создать условия для расширения возможностей общественного контроля за данной сферой деятельности, напр., для участия
граждан |
и |
общественных |
организаций |
в |
экологической |
||
экспертизе на основании п. 2. ст. 11, п. 1 ст. 12 ФЗ № 7; |
|
|
|
||||
• разработать систему поддержкии поощрения организаций и |
|
||||||
граждан, |
которые |
занимаются |
вопросами |
|
экологии |
в |
|
инициативном порядке;
•определить процедуры общественного контроля соблюдения законных требований и конституционных прав человека в сфере охраны окружающей среды, а также меры реагирования на результаты проверки (обращение в суд, предъявление исков);
|
|
|
|
|
|
|
|
|
168 |
• значительно |
|
увеличить в |
|
законе |
|
субъекта |
«ОбРФ |
||
административных правонарушениях» штрафы юридическим и |
|||||||||
физическим лицам за нанесение экологического ущерба. |
|
||||||||
Примечание |
1. |
Согласно |
ст. |
42 Конституции |
Российской |
||||
Федерации – каждый имеет право на благоприятную окружающую |
|||||||||
среду и на достоверную информацию о ее состоянии… |
|
|
|||||||
Примечание |
2: |
напр., |
за |
несанкционированные |
свалки, за |
||||
несоблюдение |
|
экологических |
|
требований, установленных |
|||||
нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, по |
|||||||||
обустройству |
мест |
временного |
хранения |
отходовсубъектами |
|||||
хозяйственной |
и |
иной |
деятельности |
на |
занимаемых |
земельных |
|||
участках.
Примечание 3. Ростехнадзор подготовил и внес в правительство предложения, касающиеся изменений в КоАП ,РФо значительном увеличении штрафов юридическим и физическим лицам за нанесение экологического ущерба94.
Кроме того, напомним мнение известного ученого - «повышение размера минимальной зарплаты ведет к сокращению легальной
94 http://www.rg.ru/gazeta/rg/2008/02/22.html
P.S. Административный штраф (денежное взыскание) выражается (ст. 3.5 КоАП РФ) в величине кратной МРОТ или сумме неуплаченных сборов(платежей за негативное воздействие). Термин МРОТ в УК РФ, КоАП РФ, ГК РФ заменен денежным эквивалентом. В целях регулирования оплаты труда (ТК РФ), определения размера пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, иных целей обязательного социального страхования МРОТ1.01с .09 увеличен до 4,33 тыс. руб. в месяц (ст. 3, 5 ФЗ от 19.06.2000 №82-ФЗ, в ред. ФЗ от
24.07.09 №213-ФЗ – вступает в силу с 1.01.2010; ст.1 ФЗ от 24.06.08 №91-ФЗ).
Базовая сумма, применяемая для исчисления налогов, сборов, штрафов, социальных выплат и иных платежей, в том числепо гражданско-правовым обязательствам, установленных в зависимости от МРОТ, - 100 руб. Предусмотрено право всех субъектов России самостоятельно устанавливатьрегиональный МРОТ для внебюджетного сектора экономики. Так, в Москве МРОТ с 1.01.2009 – 8,3 тыс. руб., в Подмосковье – 6 тыс. руб.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
169 |
|
занятости |
и |
увеличению |
преступности». Так считает профессор |
|
||||||
Чикагского |
|
университета |
Гэри |
Стенли |
Беккер, основоположник |
|
||||
экономической |
теории |
|
преступной |
|
и |
правоохранительн |
||||
деятельности, лауреат Нобелевской премии по экономике95. |
|
|
||||||||
Рост организованной преступности особенно заметен в условиях |
|
|||||||||
кризисных явлений в экономике и социальной сфере, ослабления роли |
|
|||||||||
государства; сращивание же преступных элементов с должностными |
|
|||||||||
лицами приводит к коррупции. |
|
|
|
|
|
|
||||
Напомним, что |
в |
Стратегии |
национальной |
безопасности |
||||||
Российской |
|
Федерации |
до2020 |
года96 |
рост |
|
транснациональной |
|
||
преступности и преступных посягательств, связанных с коррупцией, |
|
|||||||||
названы |
в |
качестве |
|
основных |
факторов |
и |
источников |
угро |
||
национальной безопасности страны. |
|
|
|
|
|
|
||||
95См. http://www.rich.frb.org/cross/pubs/crime.html
96Утв. Указом Президента РФ от 12.05.2009 №537.
170
Раздел IV. Опыт противодействия коррупции за
рубежом97
Глава 11. Коррупция – вызов системе национальной
безопасности Болгарии 98
Homo sum: humani nihil a me alienum puto –
Я человек, и ничто человеческое мне не чуждо.
Коррупция является глобальной проблемой. В различных формах
своего проявления она существовала во все эпохи, времена и у всех
народов. |
По мнению Сенеки, коррупция, это человеческий порок, |
||||
который не является продуктом своего времени. Ни одному обществу |
|||||
на протяжении ни одного исторического периода не удалось избежать |
|||||
ее. Коррупции подвержены все формы управлен, иячем |
ее |
||||
проявления значительно варьируют: от мелкого использования влияния |
|||||
для |
оказания |
услуг |
до |
институционального |
взяточничества, |
подчиняющего своим правилам все государство. |
|
||||
До |
тех |
пор, пока |
коррупция |
существует только |
в форме |
человеческого порока, как отдельное проявление отклонения, с ней борется уголовное право и правосудиеэффективное средство защиты общества. Когда эти границы переступаются и общее число, лиц вовлеченных в нее, превышает определенный пределзакладывается начало общественного разложения, затрагивающего государственные инстанции и экономику страны. Крайней точкой коррупции является клептократия, при которой исчезают даже внешние претензии на порядочность. В условиях клептократии любое отдельное проявление коррупции уже рассматривается не как причина разложения, как
97 См. также: Основные направления и опыт противодействия коррупции в иностранных государствах // Белая книга о борьбе с коррупцией. – М., 2007. С. 137-186.
98 Неофициальный перевод с болгарского языка. Материал предоставлен д.э.н., профессором Соболевым Г.С., проректором МГУ им. М.В. Ломоносова.