10039
.pdf
61
Раздел II. Организационно-правовые аспекты
противодействия |
|
коррупции |
|
общественными |
|
||||||||
институтами |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
Важно, чтобы и государство, и бизнес-сообщество, и граждане |
|
|
|||||||||||
осознали |
опасность |
коррупции |
для |
страны, выработали |
единую |
|
|
||||||
стратегию |
по |
реализации |
комплекса |
антикоррупционных, |
мер |
|
|||||||
направленных в первую очередь на профилактику и минимизацию |
|
|
|||||||||||
масштабов коррупции. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
Глава 4. Правовые основы деятельности институтов |
|
|
|||||||||||
гражданского |
общества |
|
в |
сфере |
|
противодействия |
|||||||
коррупции |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
В |
Российской |
|
Федерации |
в |
основном |
|
сформированы |
и |
|||||
функционируют правовая и организационная основы противодействия |
|
|
|||||||||||
коррупции46. Серьезный антикоррупционный потенциал заложен в |
|
|
|||||||||||
Концепции административной реформы в РФ, в законодательстве РФ, |
|
|
|||||||||||
регулирующем вопросы госслужбы. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
Несмотря |
на |
предпринимаемые |
меры, коррупция, являясь |
|
|
||||||||
неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны |
|
|
|||||||||||
государства, по-прежнему |
серьезно |
|
затрудняет |
|
нормальное |
|
|||||||
функционирование всех общественных механизмов, препятствует |
|
|
|||||||||||
проведению социальных преобразований и повышению эффективности |
|
|
|||||||||||
национальной |
экономики. |
Она |
вызывает |
в |
российском |
обществе |
|
|
|||||
тревогу |
и |
недоверие |
к |
государственным |
институт, создаетм |
|
|
||||||
негативный имидж России на международной арене и правомерно |
|
|
|||||||||||
рассматривается |
как |
|
одна |
из |
угроз |
безопасности |
Российской |
||||||
Федерации. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
46 Национальный план противодействия коррупции, утв. 31.07.2008 №ПР-
1568т.
62
|
|
|
47 |
|
|
|
В связи с этим разработка мер по противодействию коррупции, |
||||||
прежде всего в целях устранения |
ее коренных причин, |
реализация |
||||
48 |
|
|
|
|
страны в целом |
|
таких мер в контексте обеспечения развития |
||||||
становятся и настоятельной необходимостью. |
|
|
|
|||
Правовую |
основу |
деятельности |
институтов |
гражданского |
||
общества (общественных объединений, некоммерческих организаций, |
||||||
торгово-промышленных палат) |
в |
сфере противодействия |
коррупции |
|||
составляют: |
|
|
|
|
|
|
Конституция |
Российской |
Федерации(1993) и |
федеральные |
|||
конституционные законы;
общепризнанные принципы, нормы международного права и международные договоры Российской Федерации49;
федеральные законы РФ, напр., О противодействии коррупции (от 25.12.2008 № 273); Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (от 17.07.2009
№172) и др.50;
51
нормативно-правовые акты Президента РФ и Правительства Российской Федерации52;
47Там же, п.1 «б» р. I: развитие института общественного… контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства ; РФсовершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов РФ;
48Там же, п. 2 «в», «ж» р.II: создание системы контроля деятельности
государственных |
и |
муниципальных |
служащих |
со |
стороны |
институтов |
||
гражданского |
|
общества; |
выработку |
оптимальной |
системы |
взаимодействия |
||
институтов |
гражданского |
общества |
и |
СМИ с |
госорганами, исключающей |
|
||
возможность неправомерного вмешательства в деятельность госслужащих.
49 Конвенции ООН против коррупции от31.10.2003, Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999.
50О торгово-промышленных палатах в РФ. Закон РФ от 07.07.1993 №5340-1
(с изм. от 19.05.1995, 21.03.2002, 08.12.2003, 29.04., 23.07.2008); Об общественных объединениях. ФЗ РФ от 19.05.1995 (в ред. ФЗ от 23.07.2008 №160-ФЗ).
51О внесении изменений в Указ Президента РФ от12.08.2002 №885 Об утв. Общих принципов служебного поведения госслужащих и в общие принципы, утв.
этим |
Указом. Указ |
Президента |
РФ 16от.07.2009 №814; О |
мерах |
по |
противодействию коррупции. Указ от 19.05.2008 №815. |
|
|
|||
|
|
63 |
нормативно-правовые |
акты федеральных |
органов |
государственной власти;
нормативно-правовые акты органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, |
|
|
|
|||
Устав, иные нормативно-правовые акты города Москвы; |
|
|
||||
муниципальные правовые акты; |
|
|
|
|||
локальные |
акты |
организаций(объединений), представляющих |
||||
институты гражданского общества. |
|
|
|
|||
Организационно-правовую основу деятельности Московского |
||||||
антикоррупционного комитета |
при |
МТПП составляют |
также |
Закон |
||
города Москвы «О |
Московской |
торгово-промышленной |
|
53 |
||
палате» , |
||||||
Положение о |
Московской |
торгово-промышленной палате(далее |
- |
|||
МТПП), Положение об Антикоррупционном комитете при МТПП, |
|
|||||||||||||
Положение |
об |
Экспертном |
совете |
антикоррупционного |
комитета |
|||||||||
МТПП для проведения экспертиз нормативно-правовых |
|
актов |
и |
|||||||||||
проектов нормативно-правовых актов на коррупциогенность54. |
|
|
|
|
||||||||||
В |
международных |
документах |
подчеркивается |
|
|
значение |
||||||||
институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией. |
|
|
|
|
|
|
||||||||
В |
Конвенции |
Организации |
|
Объединенных |
|
Наций |
|
против |
||||||
коррупции |
провозглашается, что «предупреждение |
и |
искоренение |
|
||||||||||
коррупции - это обязанность всех государств и что для обеспечения |
|
|||||||||||||
эффективности |
своих |
усилий |
в |
данной |
области |
они |
должны |
|||||||
сотрудничать друг с другом при поддержке и участии отдельных лиц и |
|
|||||||||||||
групп за |
пределами |
публичного |
сектора, таких |
как |
гражданское |
|
||||||||
52Постановления от 17.03.2009 №242, от 05.03.2009 №195 (раздел II Правил
онезависимой экспертизе на коррупциогенность), от 05.03.2009 №196.
53О Московской торгово-промышленной палате. Закон города Москвы от
27.03.2002 №17.
54Положения утверждены решением Президиума МТПП 29от.04.2009, протокол №4-4.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
64 |
|
|
||
общество, |
неправительственные |
организации |
и |
|
|
организации, |
|
||||||||
функционирующие на базе общин». |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
Активные действия по разработке Конвенции |
|
ООН |
против |
|
|||||||||||
коррупции начались сразу же после принятия другой глобальной |
|
||||||||||||||
Конвенции |
|
ООН |
|
против |
транснациональной |
|
|
организованной |
|||||||
преступности. Специальный комитет получил соответствующий мандат |
|
|
|||||||||||||
на разработку международно-правового документа против коррупции |
|
||||||||||||||
на основании резолюций Генеральной Ассамблеи ООН55/61 от |
|
|
|||||||||||||
4.12.2000 года и 55/260 от 31.01.2002 года. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||
В соответствии с полученным мандатом Специальный комитет |
|
||||||||||||||
организовал проведение семи сессий, в ходе которых ее участникам |
|
||||||||||||||
удалось наметить основные контуры и структуру новой конвенции, |
|
||||||||||||||
определиться по главным понятиям и инструментам ее реализации, |
|
|
|||||||||||||
также выработать соответствующие механизмы контроля. |
|
|
|
|
|
|
|||||||||
Структура |
Конвенции |
|
традиционна |
для |
|
|
международных |
||||||||
документов подобного рода. Она состоит из преамбулы и восьми |
|
||||||||||||||
разделов (глав), |
каждый |
из |
которых |
посвящен |
самостоятельным |
|
|||||||||
аспектам борьбы с коррупцией. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
Для |
более |
точного |
восприятия |
содержания |
|
Конвенции |
и |
||||||||
основных ее концептуальных положений, лучше всего рассмотреть ее |
|
||||||||||||||
структурные элементы. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
В преамбуле описываются негативные последствия коррупции, ее |
|
|
|||||||||||||
влияние на различные институты государственной власти, уровень |
|
|
|||||||||||||
социально-экономического развития стран, социальные и демокра- |
|
||||||||||||||
тические |
ценности, сделан |
|
анализ |
существования |
тесной |
||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
корреляционной |
связи |
между |
коррупцией |
и |
|
иными |
|
формами |
|||||||
организованной |
преступности, |
а |
также |
указаны |
международно- |
|
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||
правовые |
источники, |
послужившие |
основой для |
подготовки |
этой |
|
|||||||||
Конвенции. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
65 |
Важным |
шагом |
на |
пути |
развития |
международн |
||||
сотрудничества в области борьбы с |
коррупцией является признание |
||||||||
того факта, что коррупция имеет самое непосредственное отношение к |
|||||||||
отмыванию незаконных денежных средств. |
|
|
|
|
|||||
Указанный |
вывод |
в |
определенной |
степени |
повторяе |
||||
соответствующие положения Конвенции Совета Европы об уголовной |
|||||||||
ответственности |
|
55 |
которой |
впервые |
подчеркнута |
||||
за коррупцию, в |
|||||||||
тесная связь между указанными явлениями. Однако рассматриваемый |
|||||||||
международный |
документ в |
этом |
вопросе идет дальше, увязывая |
||||||
случаи |
существования |
крупнойкоррупции |
с |
утечкой |
капитала |
и |
|||
основных |
финансовых |
ресурсов |
из страны |
их происхождения. Такое |
|||||
понимание проблемы диктует необходимость принятия совместных
мер в целях возврата незаконно перемещенных вследствие коррупции средств в страны их происхождени,я что в дальнейшем должно найти
отражение в последующих разделах Конвенции. |
|
|
|
|
Причем конфискация |
незаконной |
прибыли у |
лица |
будет |
приравнена к международной правоохранительной санкции в рамках возможных внутренних и международных расследований.
Указанным обстоятельством меры, направленные на борьбу с коррупцией, не исчерпываются. Исходя из провозглашенного принципа справедливости, Конвенция предполагает возврат незаконных активов потерпевшим от преступлений либо иным законным собственникам.
Серьезную обеспокоенность у стран-участниц вызвала проблема незаконного обогащения старших публичных должностных лиц, членов их семей и их помощников. В общих чертах об этом говорится в преамбуле Конвенции.
Далее же по тексту при составлении последующих разделов этот тезис получил свое развитие. Однако в ходе обсуждения соответству-
55 Criminal Law Convention on Corruption, от 27.01.1999.
66
ющего раздела по нему возникли серьезные разногласия, вызванные существованием различных моделей национальных правовых систем.
На высоком международном уровне прозвучала главная мысль о
том, что на |
каждое |
государство возлагается |
институционная |
обязанность |
принимать |
все необходимые меры |
для искоренения |
коррупции. Такое радикальное видение перспектив решения проблемы
свидетельствует о желании авторов Конвенции не ограничиваться разработкой только отдельных антикоррупционных инструментов, а
создать комплексный и всеобъемлющий документ, позволяющий победить коррупцию.
Важным аспектом является и международное сотрудничество в
борьбе с коррупцией, которое на сегодняшний день представляется
наиболее |
актуальным |
направлением |
противодействия |
данному |
||
явлению. Для |
новых же |
форм |
коррупции— международной |
и |
||
транснациональной — данное направление противодействия ведущее и |
||||||
единственно возможное. |
|
|
|
|
||
Это обусловлено тем обстоятельством, что для системных |
||||||
образований |
- |
оргпреступности и |
коррупции, |
давно не существует |
||
национальных границ. Вместе с тем средства борьбы с данными явлениями продолжают оставаться преимущественно национальными.
Темпы |
развития |
международного |
сотрудничества, объединения |
государств |
в борьбе |
с негативными |
явлениями заметно отстают от |
процессов интернационализации оргпреступности и коррупции.
В соответствии с Уставом ООН (1945), Декларацией о принципах
международного права (1970), Заключительным |
актом Совещания по |
||
безопасности и сотрудничеству государств в Европе(1975), все |
|||
государства должны поддерживать и развивать сотрудничество друг с |
|||
другом в соответствии с целями и принципами Устава ООН, иными |
|||
международно-правовыми |
документами |
и |
обязательствами. |
|
|
|
|
|
67 |
Международное сотрудничество предполагает участие стран в общих |
|||||
делах, совместную |
деятельность |
в |
сфере |
внешней |
,политики |
взаимопомощь в отношениях между народами, государствами. |
|
||||
Борьбу с коррупцией можно рассматривать как подсистему в
общей системе противодействия мирового сообщества негативным
социальным |
явлениям: |
террористической |
и |
экстремистской |
||||
деятельности, транснациональной преступности, наркотизму, торговле |
||||||||
людьми, |
сексуальной |
эксплуатации и |
иным |
|
формам |
социальной |
||
патологии. |
|
|
|
|
|
|
|
|
В |
большинстве |
случаев опасные |
для |
мирового |
сообщества |
|||
патологические формы поведения криминализированы национальным уголовным правом согласно международным конвенциям и являются разновидностями международной преступности. А международное
противодействие |
коррупции не может |
рассматриваться вне системы |
|
||
международного |
сотрудничества в |
борьбе |
с |
транснациональной |
|
преступностью, |
нормативной |
основой |
|
которого |
является |
международное уголовное право.
Исторически международное сотрудничество стран в борьбе с
транснациональной |
преступностью |
|
обусловлено |
ее |
характером, |
|||
представляющим |
угрозу |
мировому |
сообществу. Потребность |
в |
||||
правовой |
взаимопомощи |
государств |
возрастала |
адекватно |
росту |
|||
международной преступности, наносящей вред интересам двух и более |
|
|||||||
государств. Договоры о взаимной выдаче преступников известны еще |
||||||||
государствам рабовладельческой эпохи. Еще Венский конгресс принял |
|
|||||||
Декларацию о борьбе с рабством и работорговлей (1815). Затем в XIX и |
|
|||||||
XX веках |
последовали |
международно-правовые акты |
о борьбе с |
|||||
торговлей |
женщинами |
в |
целях , развратаонаказуемости |
|||||
фальшивомонетничества, пиратства, международного терроризма.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
68 |
|
В настоящее время сфера данного сотрудничества расширяется |
|
||||||||||
сообразно процессу интернационализации преступности и изменения |
|
||||||||||
характера международных ее видов. Наибольшую тревогу вызывают |
|
||||||||||
международный |
наркобизнес, |
терроризм, экстремизм, |
торговля |
|
|||||||
людьми, отмывание доходов от преступной деятельности, коррупция. |
|
|
|||||||||
Создание международного уголовного суда, расширение сферы |
|
||||||||||
его |
юрисдикции |
отражает |
|
тенденцию |
к |
росту |
влия |
||||
наднациональных органов юстиции, что в условиях глобализации |
|
||||||||||
представляется неизбежной объективной тенденцией. Н.С. Таганцев |
|
||||||||||
еще в начале прошлого столетия провидчески отмечал, что «общность |
|
||||||||||
культурных |
целей, |
преследуемых |
современными |
государствами, |
|
||||||
многообразное единение экономических и социальных интересов |
|
||||||||||
сопредельных держав заставляет внести существенные отношения в |
|
||||||||||
понятие |
|
международных |
юридических |
отношений, заставляют |
|
||||||
заменить лежащий в их основе принцип розни и противоположения |
|
||||||||||
принципом общности и солидарности». |
|
|
|
|
|
||||||
Итак, противодействие коррупции - одно из важных направлений |
|
||||||||||
международного |
сотрудничества |
в |
борьбе |
с |
транснациональной |
|
|||||
преступностью. |
В |
последнее |
десятилетие |
принято |
множество |
|
|||||
многосторонних международных конвенций по борьбе с коррупцией, |
|
||||||||||
глобальных и региональных программ и деклараций, посвященных |
|
||||||||||
данной проблеме. Усилия мирового сообщества по выработке общей |
|
||||||||||
антикоррупционной политики обусловлены новым международным |
|
||||||||||
качеством коррупции и экономической глобализацией. |
|
|
|
||||||||
Международное |
сотрудничество |
в |
борьбе |
с |
коррупцией |
||||||
определяют как систему отношений между государствами лице их |
|
||||||||||
органов, |
международными |
организациями, транснациональными |
|
||||||||
корпорациями и иными организациями в сфере |
противодействия |
|
|||||||||
коррупции. |
Она |
|
включает |
|
согласованную |
антикоррупционную |
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
69 |
|
политику, выработку международных договоров и соглашений, их |
|
|||||||||
имплементацию в национальное законодательство, организационно- |
|
|||||||||
правовую, правоприменительную, информационную |
и |
научно- |
|
|||||||
исследовательскую |
|
деятельность |
соответствующих |
субъектов |
||||||
сотрудничества по предупреждению коррупции, ведению борьбы с ней |
|
|||||||||
на основе международно-правовых документов и соответствующих им |
|
|||||||||
положений национального законодательства. |
|
|
|
|
||||||
Большую роль в области противодействия коррупции играют |
|
|||||||||
торгово-промышленные |
|
|
палаты |
Россиинегосударственные |
|
|||||
некоммерческие организации. Они осуществляют свою деятельность в |
|
|||||||||
рамках прав, закрепленных в их уставах, и в порядке, предусмотренном |
|
|||||||||
российским законодательством56. |
|
|
|
|
|
|||||
Некоммерческие57 |
|
организации |
создаются |
для |
достижения |
|||||
социальных, благотворительных, культурных, образовательных, |
|
|||||||||
научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, |
|
|||||||||
развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и |
|
|||||||||
иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных |
|
|||||||||
интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, а |
|
|||||||||
также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. |
|
|||||||||
Цели, задачи и функции торгово-промышленных палат указаны в |
|
|||||||||
Законе Российской Федерации «О торгово-промышленных палатах» и |
|
|||||||||
отражены в Уставах палат. |
|
|
|
|
|
|
|
|||
Так, в соответствии |
со статьей3 названного |
закона, |
торгово- |
|
||||||
промышленные палаты |
в |
Российской |
Федерации |
создаются |
в целях |
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
56Деятельность |
некоммерческих |
организаций |
регулируется |
ГК, |
РФ |
||||
федеральными законами от 12.01.1996 №7-ФЗ "О некоммерческих организациях", от 19.05.1995 №82-ФЗ "Об общественных объединениях", от 11.07.2001 №95-ФЗ "О политических партиях" и другими специальными законами.
57 В соответствии с упомянутым законом от12.01.1996 №7-ФЗ некоммерческими являются организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности и не распределяющие полученную прибыль между участниками.
|
|
|
|
|
|
|
|
70 |
|
|
содействия развитию экономики, ее интегрированию в мировую |
|
|||||||||
хозяйственную систему, формированию современной промышленной, |
|
|||||||||
финансовой и торговой инфраструктуры, созданию благоприятных |
|
|||||||||
условий для предпринимательской деятельности, урегулированию |
|
|||||||||
отношений |
предпринимателей |
с |
их |
социальными |
партнерами, |
|||||
всемерному |
развитию всех |
видов |
предпринимательства |
и |
связей |
|||||
(торгово-экономических, научно-технических) предпринимателей |
|
|||||||||
России с предпринимателями зарубежных стран. |
|
|
|
|
|
|
||||
Назовем лишь некоторые из задач палат: |
|
|
|
|
|
|
||||
организация взаимодействия с государственными органами и |
|
|||||||||
социальными партнерами; |
|
|
|
|
|
|
|
|
||
содействие |
развитию |
системы |
делового |
|
образо, |
вания |
|
|||
организации |
инфраструктуры |
развития |
предпринимательства, |
|
||||||
развитии экспорта, урегулированию экономических споров. |
|
|
|
|
||||||
В соответствии со статьей16 закона РФ от7.07.1993 №5340-I |
|
|||||||||
ТПП России принимает участие в подготовке затрагивающих интересы |
|
|||||||||
предпринимателей |
проектов |
федеральных |
законов, нормативных |
|
||||||
правовых |
актов |
Правительства |
РФ |
и |
федеральных |
органов |
||||
исполнительной власти. В соответствии со статьей12 |
упомянутого |
|
||||||||
закона торгово-промышленные палаты имеют право: |
|
|
|
|
|
|||||
· осуществлять |
независимую |
экспертизу |
проектов |
нормативных |
|
|||||
актов в области экономики, внешнеэкономических |
связей, |
а |
|
|||||||
также |
по |
другим |
вопросам, затрагивающим |
интересы |
|
|||||
предприятий и предпринимателей; |
|
|
|
|
|
|
|
|||
·представлять и защищать законные интересы своих членов в государственных органах;
·проводить по поручению российских и иностранных предприятий и предпринимателей экспертизы, контроля качества, количества и комплектности товаров;