10039
.pdf
11
надлежащий финансовый контроль над доходами и расходами чиновников и членов их семей.
Политологи, юристы и другие ученые выделяют разные, в
основном схожие комплексы причин возникновения и существования коррупции в России.
Например, в известной работе«Антикоррупционная политика»1
приведен следующий причинный комплекс.
Кобщим проблемам, порождающим коррупцию, авторы отнесли:
üтрудности преодоления исторического наследия тоталитарного периода;
üэкономический упадок и политическая нестабильность;
üнеразвитость и несовершенство законодательства;
üнеэффективность институтов власти (всех ее ветвей);
üслабое развитие институтов гражданского общества, отрыв общества от власти;
üнеукорененность демократических политических традиций.
Кспецифическим российским проблемам авторы отнесли:
üслабость судебной системы;
üнеразвитость правового сознания населения;
ü привычную ориентированность правоохранительных органов и
их |
представителей |
на |
защиту |
исключитель« нтересов |
государства» и «общенародной собственности»2;
üтрадицию подчинения ряда чиновников не закону, а инструкции и начальнику3.
1 Антикоррупционная политика / Под ред. Сатарова Г.А. – М., 2004. Глава 1
§1.5.
2 По Конституции РФ(п.2 ст.8) «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности».
3 Антикоррупционная политика / Под ред. Сатарова Г.А. – М., 2004. С. 58-
64.
|
|
|
|
|
|
|
|
12 |
Провоцируют коррупционную деятельность и такие известные |
||||||||
факторы, как: |
|
|
|
|
|
|
|
|
- |
несовершенство |
законодательства |
|
и |
неадекватность |
|||
законодательной |
базы |
существующей |
в |
|
стране |
- социально |
||
экономической и политической ситуации; |
|
|
|
|
|
|||
- уродливые формы социально-экономических преобразований, |
||||||||
породившие нищету большей части населения |
и |
стратификация: |
||||||
расслоение, размежевание на богатых и бедных; |
|
|
|
|
||||
- |
ненадлежащая |
деятельность |
государственных |
структур |
||||
социального контроля, включая правоохранительные органы;
-дух стяжательства и беспринципности, в значительной мере пронизавший сферу государственной службы;
-ставшая нормой общественной жизни система корыстных зло-
употреблений и взяточничества;
-правовой нигилизм и отсутствие веры в принципы социальной справедливости у граждан страны;
-безнаказанность коррупционеров в высших органах власти.
Попытка проанализировать все до одной составляющие причин,
вызывающих коррупцию, невозможна в буквальном смысле слова.
Различные теории причин коррупции так же противоречивы, как и многочисленны: это и политическое влияние, и отсутствие стандартов
иморали, и недостаточный контроль, и несоответствующая подготовка,
инеопределенная или вовсе несуществующая , политика соответствующие процедуры и явления социального характера.
Содной стороны, желание свести проблему к единственному фактору было бы серьезной ошибкой. С другой стороны, простое перечисление всевозможных факторов также не решает проблему.
Важнее систематизировать их (факторы) в группы с тем, чтобы была возможность сформировать антикоррупционную политику на
13
системном уровне, комплексно подойти к решению этого сложного вопроса в рамках методологических исследований. Учесть, что в международных исследованиях исполнители по известным причинам
субъективны и несколько «сгущают краски» по отношению к России.
Коррупцию |
в |
России |
можно |
и |
следует рассматривать как |
|
социально-негативное |
явление |
и |
как |
определенную |
реализацию |
|
корыстных интересов личности, поскольку коррупция как социальное |
||||||
явление всегда |
имеет в своей |
основе коррупционные действия |
||||
конкретных субъектов профессиональной деятельности. |
|
|||||
Для изучения влияющих на формирование и развитие коррупции
факторов, ее последствий для определенной личности, организации,
общества |
и |
государства |
исследователи |
методологически |
верно |
||
применяют, |
как |
правило, следующие |
подходы (или |
соответственно |
|
||
уровни): |
|
|
|
|
|
|
|
ü личностно-индивидуальный - позволяющий выявить личностные |
|
||||||
и /или/ индивидуальные |
предпосылки |
коррупционной |
|||||
деятельности конкретного субъекта - корруптера, коррумпатора, |
|
||||||
коррупционера и пр.; |
|
|
|
|
|
||
ü организационно-групповой |
- |
раскрывающий |
специфику |
||||
коррупции в учреждениях, объединениях, сообществах, фирмах,
предприятиях, госструктурах и влияние этих особенностей на
коррупцию в конкретной организации; |
|
|
|
|
||||||
ü общественно-государственный |
- предполагающий |
изучение |
|
|||||||
факторов |
коррупции |
как |
социального |
явления |
на |
уровне |
||||
общества и государства в целом. |
|
|
|
|
|
|||||
По мнению ряда авторов, коррупция порождается4: |
|
|
|
|||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4 |
См.: Белая книга о коррупции. – |
М., 2007. C. 63-64; Петров |
А.М. |
|
||||||
|
|
|
||||||||
Инструменты и институты борьбы с |
коррупцией в России// Преодоление |
|
||||||||
коррупции – |
главное |
условие |
утверждения |
правового |
государства. |
|||||
Межведомственный науч. сб. Т.1 (39).- М., 2009. С. 424-436.
|
|
|
|
|
14 |
- |
противоречивостью |
законодательства |
и |
даже |
отдельных |
законов, что позволяет чиновникам создавать себе идеальные условия |
|||||
для вымогательства у граждан и организаций (клиентов); |
|
|
|||
- |
неполнотой законодательного регулирования, изобилующего |
||||
пробелами, многочисленными отсылочными нормами. Так возникают |
|||||
условия |
для появления |
нечетких, «закрытых», |
плохо |
доступных |
|
инструкций, создающих дополнительные условия для коррупции;
значительная законодательная неопределенность в важных вопросах;
- отсутствием |
эффективных |
законодательно |
установленных |
||||||
процедур |
подготовки |
и принятия |
|
нормативных |
правовых |
актов |
|||
(законов, |
президентских |
указов, постановлений |
правительства, |
иных |
|||||
регулирующих |
и |
распорядительных |
, |
актоврегламентов), |
что |
|
|||
существенно облегчает возможности для коррупции, и усугубляется общим пренебрежением к процедурной строгости;
-отсутствием оптимальной системы антикоррупционных законов
иподзаконных актов;
-наличием определенного круга лиц(депутаты, работники суда,
прокуратуры), в отношении которых действует особый правовой режим и фактически на них не распространяется декларируемый принцип равенства всех перед законом.
Слабость судебной системы — всегда была одной из основных проблем переходного периода становления рыночной экономики и демократического правового государства.
В России проявление данного фактора характерно тем, что:
-исполнительная власть и бюджет недостаточно обеспечивали содержание судей и деятельность судов;
-слабо исполнялись и исполняются судебные решения;
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
15 |
|
- низкая пропускная способность арбитражно-судебной системы |
|
|||||||||||
увеличивала |
сроки |
рассмотрения |
дел |
и |
зачастую |
парализовала |
||||||
коммерческую деятельность предпринимателей; |
|
|
|
|
|
|
||||||
- не хватает соответствующих требованиям новых экономических |
|
|||||||||||
условий квалифицированных кадров. |
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
Кроме |
того, |
в противостоянии |
коррупции |
практически |
не |
|||||||
используется серьезный потенциал гражданского судопроизводства. |
|
|||||||||||
Игнорирование |
принятия |
необходимых |
, |
меркоторые |
должны |
|
||||||
предшествовать принятию и ратификации Конвенции о гражданско- |
|
|||||||||||
правовой |
ответственности |
за |
коррупцию(4.11.1999), |
способно |
|
|||||||
детерминировать конвейерный характер искового производства к |
||||||||||||
государственным органам. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
Отсутствие административной юстиции не позволяет освободить |
|
|||||||||||
уголовное и гражданское судопроизводство от дел по рассмотрению |
||||||||||||
административных правонарушений и затрудняет решение множества |
|
|||||||||||
задач именно в той сфере, которая смыкается с коррупцией. |
|
|
|
|||||||||
Защита прав и интересов граждан, частных собственников, еще |
|
|||||||||||
не стала ведущей задачей правоохранительных органов. В конечном |
|
|||||||||||
итоге, не получив правовой защиты, предприниматели ищут ее в сфере |
|
|||||||||||
свободной купли-продажи незаконных услуг чиновников. |
|
|
|
|
||||||||
В России многовековые корни имеет упомянутая выше традиция |
|
|||||||||||
подчинения |
чиновников не |
закону, |
инструкции и |
начальнику. |
|
|||||||
Поэтому |
попытки |
правового |
регулирования |
вязнут |
в |
старой |
||||||
бюрократической |
|
системе, продолжающей |
работать |
по |
своим |
|||||||
собственным законам, установленным несколько столетий тому назад. |
|
|||||||||||
Значит, любая антикоррупционная программа в России должна быть |
|
|||||||||||
сопряжена с реформированием условий функционирования госслужбы. |
|
|||||||||||
Вместе с тем в 2009 году прокурорами выявлено по сравнению с |
|
|||||||||||
аналогичным |
периодом 2008 года в |
полтора |
раза больше |
нарушений |
|
|||||||
16
Закона "О противодействии коррупции" - "без малого 174 тысячи5";
количество возбужденных уголовных дел вдвое превышает показатели первого полугодия. За шесть месяцев 2009 года "прокурорами выявлено почти 11 тысяч нарушений законодательства о госслужбе и свыше50
тысяч - о муниципальной службе".
Всего за первое полугодие2009 года в суды передано около6
тысяч уголовных дел о коррупционных преступлениях, по которым проходят почти 6,5 тысячи обвиняемых. По словам Генпрокурора, это на 20% больше, чем в аналогичный период 2008 года6.
Среди привлеченных к ответственности за коррупционные
преступления около трети составляют сотрудники правоохранительных
органов. Так, в 2009 году были осуждены764 должностных лица
правоохранительных органов, среди них трое - работники прокуратур.
В 2008 году среди лиц, осужденных за взяточничество, почти
7
29% составили сотрудники правоохранительных органов. Только за 9
месяцев 2008 "под уголовную статью" попали 7370 коррупционеров. Из них 995 сотрудники органов внутренних дел, 81 - таможни, 21 —
наркоконтроля, 9 прокурорских работников, а также 4 служителя Фемиды. Практически каждый седьмой коррупционер является представителем правоохранительной или судебной системы.
Заметим, что численность сотрудников МВД России составляет порядка 821 тысяч человек, ФТС России – 69 тыс., ФСКН России – 40
тыс., работников прокуратуры — порядка 60 тыс., судей — около 35
тысяч человек.
5Т. Шкель. Трое в лодке: Р. Нургалиев, А. Бастрыкин и Ю. Чайка рассказали депутатам о коррупции. "РГ" - Федеральный вып. №5013 (189) от 8.10.2009 г.
6По материалам расширенной коллегии Генпрокуратуры, где подводились итоги работы за1-ое полугодие 2009. «РГ» - Центральный вып. №4960 (136) от
27.07.2009 г.
7Из ежегодного доклада Генпрокурора . ЮЧайки в Совете Федерации 13.05.2009, посвященного основным итогам работы ведомства за 2008 год.
|
|
|
|
|
|
|
17 |
|
Учитывая высокую латентность таких преступлений, сложно |
|
|||||||
оценить, много это |
или |
мало в |
расчете |
на |
общую численность |
|||
работников названной сферы. |
|
|
|
|
|
|
||
По |
статистическим |
|
данным, коэффициент |
пораженности |
||||
коррупцией составит десятые или сотые доли процента от численности |
|
|||||||
сотрудников перечисленных ведомств. Возможно, он не превысит и |
||||||||
процента даже с поправкой на латентность коррупционных деяний. |
|
|||||||
Подчеркнем, что |
в 5,6% от |
численности населения оценивается |
|
|||||
экспертами предполагаемое общее количество преступников; в среднем |
|
|||||||
количество |
выявленных |
и |
невыявленных |
преступников |
должно |
|||
составлять порядка 24% на 76%8. |
|
|
|
|
|
|||
По |
справедливому |
мнению . |
АБуксмана, |
вышеприведенные |
|
|||
статистические данные ни в коей мере нельзя считать реальным показателем уровня коррумпированности той или иной сферы.
Официальная статистика говорит о том, что больше всего взяток
берут, точнее, выявлено |
в |
сфере |
здравоохранения, образования, в |
||||||||
бюджетной сфере9. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
Масштабы |
коррупции |
в |
российских |
образовательны |
|||||||
учреждениях |
изучили (операция "Образование-2009") |
сотрудники |
|||||||||
департамента экономической безопасности МВД России, и выявили |
|||||||||||
вдвое больше коррупционных преступлений, чем в 2008 году. |
|
||||||||||
В получении |
взяток |
подозреваются928 чел., в |
том |
числе |
|||||||
сотрудники |
учреждений |
среднего |
образования495, вузов – |
265, |
|||||||
включая 33, где готовят юристов. Общая сумма взяток - 22,6 млн. руб., |
|||||||||||
средний размер - 24 тыс. руб. |
|
|
|
|
|
||||||
Всего же выявлено 3177 коррупционных преступлений10. |
|
||||||||||
|
|
|
|||||||||
|
8 Ли Д.А. Преступность как социальное явление. – М.: Русский мир, 1997. – |
||||||||||
С. 35. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
9 |
См.: |
Интервью |
первого |
заместителя |
Генпрокурора |
РФ. БуксманаА |
|||||
|
|
||||||||||
«Газете» 12.01.2009.
|
|
|
|
|
|
|
|
18 |
|
Отсутствует эффективный контроль соблюдения действующего |
|
||||||||
законодательства, |
включая |
|
жесткий |
контроль |
исполнения |
||||
законодательства о государственной службе. Прокуратура фиксирует |
|
||||||||
значительное число нарушений при переходе предпринимателей из |
|||||||||
бизнеса на госслужбу. Нарушение требований законодательства о |
|
||||||||
запретах |
и |
ограничениях, связанных |
с |
гражданской |
службой, |
||||
допускаются |
в |
органах |
власти |
всех уровней, том числе |
и |
||||
руководителями. За преступления коррупционной направленности в |
|
||||||||
первом полугодии 2009 года были |
осуждены532 должностных |
лица |
|
||||||
органов государственной власти и местного самоуправления, из них |
|
||||||||
191 глава муниципальных образований, местных администраций, 11 |
|
||||||||
руководителей органов исполнительной власти, 41 депутат местных |
|
||||||||
органов самоуправления. |
|
|
|
|
|
|
|
||
Являясь учредителями или собственниками частных компаний, |
|
||||||||
чиновники не передают пакеты акций в доверительное управление и |
|||||||||
продолжают |
принимать |
участие |
в |
исполнении распорядительных |
|||||
функций, что |
часто |
ведет |
к |
конфликту |
интересов. Так, "даже |
|
|||
заместитель |
|
министра |
правительства |
Российской |
Федерации |
||||
осуществлял |
|
предпринимательскую |
деятельность, являясь |
|
|||||
единственным учредителем общества ограниченной ответственности, и
только после вмешательства прокуратуры прекратил это ", дело-
сообщил Генпрокурор, и не назвал фамилию высокопоставленного правонарушителя.11
Чтобы эффективно противодействовать коррупции, недостаточно совершенствовать законы, внести изменения в УК РФ. Необходимо создавать механизмы, направленные на искоренение причин и условий
10Платный зачет: за взятки задержана почти тысяча преподавателей школ и вузов. М. Фалалеев "РГ" - Центральный вып. №5021 (197) от 19.10.2009 г.
11Т. Шкель. Трое в лодке. "РГ" - Федеральный вып. №5013(189) от 8.10.2009
|
|
|
|
|
|
|
|
19 |
|
возникновения коррупции, формирование прозрачной системы власти, |
|
||||||||
совершенствование |
функционирования |
госслужбы, осуществление |
|
||||||
государственных закупок и т.д. |
|
|
|
|
|
|
|
||
Действующая правовая система не устанавливает персональной |
|
||||||||
ответственности чиновника за выполнение порученных ему функций. |
|
||||||||
Он может с корыстной целью принять решение, которое обогатит кого- |
|
||||||||
то на миллиарды долларов. И если его с поличным на получении взятки |
|
||||||||
не задержать, то доказать совершение деяния практически невозможно. |
|
||||||||
Сложившаяся |
система |
ответственности |
госчиновников |
за |
|||||
выполнение функций создавалась еще в советское время. Но, заметим, |
|
||||||||
в то время |
существовал |
народный |
|
и |
партийный . контрольИ |
||||
партийными органами борьба с коррупцией велась достаточно жестко. |
|
||||||||
Сейчас |
фактически |
нет |
другого |
механизма |
контроля |
над |
|||
чиновником, кроме президентского контроля12. |
|
|
|
|
|||||
Для того чтобы доказать корыстный умысел, зачастую нужно |
|
||||||||
провести трудоемкое и длительное расследование. Лица, оперирующие |
|
||||||||
миллиардами |
долларов (десятками триллионов рублей), достаточно |
|
|||||||
искушены, |
чтобы |
не |
быть |
уличенными |
в |
получении |
. взятокВ |
||||
результате |
в России |
выявляют |
и изобличают |
в |
основном за |
взятку |
в |
||||
$100, а виновные в расхищении госимущества на миллиарды долларов |
|
||||||||||
лица отделываются статьями УК РФ за злоупотребление служебным |
|
||||||||||
положением, халатность. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
Коррумпированные |
|
правоохранительные |
структуры |
и |
|||||||
экономическая, |
транснациональная |
организованная |
преступность, |
|
|||||||
сращиваясь, воздействуют на среду, которая становится существенным |
|
||||||||||
препятствием |
для |
противодействия |
|
коррупции. Появляются |
|
||||||
комплексные «бригады», зарабатывающие деньги на развале уголовных |
|
||||||||||
12 См.: Тарасов А.М. Государственный контроль в России. Монография. – М.: ЗАО Изд-во «Континент», 2008. – 672 с. Глава 3. Президентский контроль.
20
дел. Организуется давление правоохранительных органов, за взятки естественно, на конкурентов в коммерческой сфере. Эти же средства используются и для вымогательства.
Выявлено немало фактов совмещения службы сотрудниками
правоохранительных органов с работой в коммерческой структуре или создания таковой под опекой стражей порядка, что не всегда связано со
слабым финансированием или отсутствием такового в бюджетной
сфере. Родственники топ-менеджеров из налоговых или таможенных органов, независимо от квалификации, оказываются в коммерческих структурах на высокооплачиваемых должностях.
В таможенной службе около 40% преступлений совершается при
одновременном получении взятки. По свидетельству экспертов,
взяткой сопровождается почти половина актов по выдаче госкредитов или распределению бюджетных средств. Этому благоприятствует действующая налоговая система, согласно которой деньги, собираемые в регионах, должны попасть в федеральный бюджет, а потом снова вернуться в регион в виде трансфертов.
Коррупцию подстегивает нереальный и нереализуемый бюджет,
который по-прежнему позволяет чиновникам решать, кому перевести деньги раньше, а кому позже, кому и сколько при этом недодать. По той же причине недофинансирования создаются внебюджетные фонды различных ведомств, манипуляции с которыми также сопровождаются коррупцией.
Отсутствие постоянного контроля за расходованием бюджетных средств в регионах питает коррупцию на этом уровне.
К экономическим последствиям коррупции относят следующее13.
üРасширяется теневая экономика, что приводит к уменьшению налоговых поступлений и ослаблению бюджета. Вследствие чего
13 Белая книга о борьбе с коррупцией. - М., 2007. С. 72-73.