Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

эти агенты должны быть облечены достаточной силой для исполнения общих государственных требований.Наконец,всмешанныхправленияхвозможноразнообразноесочетаниеразличныхначал.

Из этого ясно, что вопрос о централизации и местном самоуправлении весьма сложный. Он не разрешается простым требованием, чтобы правительство как можно менее вмешивалось в местные дела. Такое одностороннее воззрение может возникнуть только при весьма поверхностном взгляде на вещи. Все это будет подробнее развито в Политике. Здесь мы должны были коснуться этих вопросов, чтобы показать различные их стороны. Они еще более выяснятся при рассмотрении устройства отдельных органов, как местных, так и центральных.

Глава V. Местные органы

Мы видели, что местные союзы возникают сами собой, как из патриархального, так и из гражданского быта. При слиянии государства с другими формами общежития, эти местные союзы частью налагают свою печать на политический строй, частью сами являются носителями государственных начал. Древние республики, как объяснено выше, строились по патриархальному типу. Рождением определялась принадлежность человека к известной общине, а через это и принадлежность его к государству. В своей общине гражданин пользовался политическими правами, а вместе нес политические обязанности. Когда, с возникновением Римской Империи, рассеянные единицы были собраны воедино, прирожденная связь гражданина с своей общиной осталась; но местные союзы отошли в подчиненную сферу и политические права заменились обязанностями. При смешении государственной области с частной развилась система принудительных повинностей, которые всей своей тяжестью легли на местные союзы. Последние потеряли всякую самостоятельность и сделались чистыми органами государственной власти. В таком положении они оставались до разрушения Империи.

С нашествием варваров тяготеющая над ними власть исчезла, и на развалинах государства водворился средневековый порядок, где господствовали частные и дробные силы. Но здесь произошло явление, противоположное тому, что было в древности. Там государство поглощало гражданское общество и придавало частным союзам политическое значение; здесь, наоборот, гражданское общество поглотило государство, вследствие чего частные союзы получили державный характер. Вместо настоящих государств образовались вотчины и вольные общины, о которых говорено выше. Но и это продолжалось лишь до тех пор, пока, с возрождением государственных понятий, эти частные союзы не были снова подчинены высшему политическому единству. Начинается первый процесс определения взаимного отношения этих союзов. Сперва, так же как в древности, государство налагает свою руку на местные единицы и пытается сделать их своими органами. Устанавливается обширная система повинностей, которая особенное развитие получила у нас. Но затем, с развитием свободы, возникает понятие о самостоятельности местных союзов, а с тем вместе является требование предоставления им некоторой доли самоуправления. Выделение чисто государ ственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном управлении: правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе - в местном представительстве. О первом говорено выше; здесь мы должны остановиться на последнем.

Мы видели, что политическое представительство основано на двух началах: на свободе и способности. В общественном управлении, имеющем не чисто политический, а отчасти гражданский характер, к этому присоединяется начало интереса. Администрация есть собственно область интересов; около них группируются и местные союзы. Поэтому здесь это начало выдвигается на первый план. В отличие от политического представительства, которое должно иметь ввиду общее благо государства, возвышающееся над всеми частными интересами, административное представительство призывает к участию в управлении именно эти интересы. Однако и здесь принимается во внимание начало способности. В решении дел участвуют заинтересованные лица; но

Система ГАРАНТ217

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

так как это интерес не частный, а общественный, с которым связывается и интерес государственный, то необходимо требуется способность. Общественное управление не есть компания на акциях, в которой каждый участвует по доброй воле, соразмерно с интересом в предприятии. Здесь устанавливаются принудительныеотношения;однимдается власть над другими, авласть можетбыть вверена только лицам, способным ею владеть.

Таким образом, в административной области политическое право, кроме свободы, составляющей постоянный его источник, определяется еще двумя началами: интересом и способностью. Оба находятся в тесной связи. Способность к управлению соразмеряется, как с близостью, так и с величиной интереса. Чем ближе интерес, тем более он знаком людям и тем больше развивается способность им управлять, а потому тем шире должно быть право; наоборот, чем дальше интерес, тем менее условий для развития способности и тем ограниченнее должно быть право. Вследствие этого политическое право естественно должно быть шире в общине, нежели в области. С другой стороны, чем крупнее интерес, тем больше условий для развития способности, ибо крупный интерес обнимает более обширную сферу и дает высшее развитие.

Этими двумя началами интереса и способности определяются различные формы местного самоуправления и различные степени участия в нем граждан. Интерес, который принимается за основание представительства, может быть один для всех или различный по раз личным группам народонаселения. Общий для всех интерес, определяющий участие граждан в местном управлении, заключается в собственности и в уплате податей. Все платящие подать на общественные потребности естественно участвуют в управлении теми делами, на которые они дают деньги. Но одни платят больше, а другие - меньше. Принимая в основание начало интереса и соразмеряя с ним представительство, можно разделить граждан на различные категории, из которых высшие будут иметь больше прав, нежели низшие. Таково было существовавшее до последнего времени выборное устройство в английском местном управлении, где избирателям присваивалось от одного до шести голосов,поколичеству платящей собственности.Таковожебыло у насобъясненноевышеразделение на разряды в городском управлении по Городовому Положению 1873 года. Напротив, признав начало способностиглавнымопределяющимначалом вместномуправлении,можноустановитьодинобщий ценз, обставив его и другими условиями. Это имеет ту невыгоду, что исключаются низшие классы, не удовлетворяющие этим требованиям, между тем как они имеют ближайший интерес в местном управлении. Общие политические вопросы только при весьма высоком развитии становятся доступны народным массам; но местные интересы им всего ближе. В демократических странах признание их прав ведет к установлению всеобщего права голоса. Здесь устраняются уже начала интереса и способности; все представительство зиждется на начале свободы. Такое устройство местного управления никак нельзя признать рациональным, но при господстве демократии оно неизбежно.

Кроме количественных различий, интерес имеет и качественные, которые также ведут к разделению избирателей на отдельные группы. На этом основано разделение городов и сел, с различным устройством тех и других.Сюда жепринадлежат и сословные различия, которые не могут быть устранены там, гдеони существуютв жизни.Распределениегрупп поразличию интересов ведет к тому, что каждый разряд получает преобладание в той сфере, где его интерес больше: крупные землевладельцы - в области, промышленные классы - в городах, крестьяне - в селах. В общих делах они соединяются в известных пропорциях, которые должны обеспечивать равновесие интересов. Это составляет самую существенную задачу законодательства, ибо при полном равенстве прав интерес меньшинства неизбежно отдается на жертву интересу большинства, что равно противоречит требованиям справедливости и общественной пользы. Предоставить интересы самим себе можно толь ко там, где одним не дается власть над другими; как же скоро представительству вручается власть, так меньшинству должны быть даны гарантии, а их может дать только высший закон, установив для различных интересов отдельное представительство и сочетая их в общем устройстве. Конечно, и тут начало демократического равенства отвергает все подобные преграды.

Система ГАРАНТ218

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

Землевладельцы могут считаться поселенными в своем уезде и там пользоваться своими правами и исполнятьсвоиобязанности.Включениеихвсоставобщин есть вопросисторический,который будет рассмотрен ниже.

Поселение в общине может быть открытое для всех или зависеть от согласия общины. Государственный характер общины требует, чтобы она была открыта, ибо государство едино и имеет единую территорию; по общему праву, всякий гражданин может беспрепятственно селиться и основать свою жизнь, где ему угодно, пользуясь всеми выгодами общежития. Напротив, корпоративное значение общины делает ее замкнутой: она владеет известным имуществом, следовательно всякий новый поселенец уменьшает долю старых; она в некоторых отношениях заботится о своих членах и может за них ответствовать, следовательно всякий новый член может составлять предмет лишней тяжести. Отсюда различные решения вопроса о праве поселения и об отношении старых членов к новым.

Корпоративное значение общины устанавливает различие между гражданами и поселенцами. Первые суть настоящие члены общины, вторые же только постоянные жители, которые не входят в корпоративный состав, хотя могут, в большей или меньшей степени, пользоваться правами и нести обязанности граждан. Это различие существовало уже в древности. В Греции были граждане и метойки, в Риме - граждане и поселенцы (cives et incolae), В древнем мире, основанном в значительной степени на патриархальном начале, принадлежность к общине считалась прирожденной, неразрывной связью, которая разрушалась только в весьма редких случаях. Новое время внесло в эти отношения несравненно более свободы. Если, при такой связи, тяжести перевешивали выгоды, то право гражданства могло сделаться тяжелой повинностью, от которой все, по возможности, старались уклоняться. Так и было в Римской Империи. Наоборот, при значительности выгод и небольших тяжестях, право гражданства становится привилегией известных лиц или родов, которые могут составить наконец весьма немногочисленный, замкнутый союз, рассеянный по разным местам и далеко не обнимающий даже большинства жителей общины. Последняя перестает быть союзом местных интересов; она становится привилегированной корпорацией. Это - начало средневековое, которое доселе сохранилось еще во многих общинах Швейцарии. Однако и тут начало свободного поселения более и более берет верх. Оно ведет к тому, что принадлежность членов общины к корпорации граждан большей частью дает только право распоряжаться общественным имуществом; права же по управлению более и более переходят на массу поселенцев. С этим связано изменение самого права гражданства. Как сказано, корпоративное значение общины влечет за собой приобретение права гражданства не иначе, как с согласия общины. Там, где, как например, в нашей сельской общине, каждый член получает право на земельный надел и община отвечает за отбывание повинностей, это согласие необходимо. Государственное значение общины требует, напротив, чтобы она была открыта для всех. Сочетание этих двух начал ведет ко второй системе поселения, которая, сохраняя корпоративное значение общины, делает ее открытой для посторонних лиц при известных условиях. Такими условиями могут быть приобретение земли, занятие ремеслом, уплата податей, постоянное жительство в течение положенного срока. Иногда устанавливается известная плата за приобретение права гражданства. В Швейцарии, например, вносятся вкупные деньги (Einkauf), от 100 до 500 франков, соразмерно с величиной корпоративного имущества, которым новый гражданин может пользоваться. Таким образом, государство разбивает корпоративную замкнутость; община, при известных условиях, обязана принять поселенца в свою среду.

Наконец, третья система, основанная на чисто государственном начале, состоит в том, что община становится совершенно открытой для всех. Всякий может выбирать себе постоянное место жительства, где ему угодно, а вместе пользоваться всеми правами члена общины; различие между гражданами и поселенцами исчезает. Это система французская. Она применима в особенности к городам, которые составляют центры, куда стекаются жители отовсюду. Однако и здесь община должна быть ограждена от наплыва лиц порочного поведения или могущих пасть на нее бременем. В этих видах, в Пруссии, полицейским властям дается право отказать в поселении лицам,

Система ГАРАНТ220

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

опороченным судом, или которые не в состоянии себя прокормить. Во Франции, если новый поселенец в течение года обеднеет и потребует поддержки, он может быть отослан на прежнее место жительства.

Сохранение в большей или меньшей степени корпоративной замкнутости общины зависит от тех выгод, которые она предоставляет своим членам и от той ответственности, которую она несет за них перед государством. Ответственность может быть троякого рода: 1) за уплату податей и исправление повинностей; 2) за поведение; 3) за материальное обеспечение. На последнем основано призрение бедных.

С ответственностью естественно связывается и большая или меньшая дисциплинарная власть над членами. Как скоро община за них отвечает, так ей должно быть предоставлено право понуждать их к исполнению обязанностей, заставлять их заботиться о своем благосостоянии и наказывать их за дурное поведение. Высшая степень дисциплинарной власти состоит в праве общества удалять своих членов и отдавать их в руки правительства, как совершенно неисправимых. Так, у нас, по приговору общины, порочные члены ссылаются в Сибирь на поселение.

Однако и эти корпоративные права и обязанности большей частью исчезают с развитием государственного порядка. При хорошо устроенной финансовой системе, повинности падают на имущество каждого и взыскиваются с лица, а не с общины; ответственность с последней снимается. Вообще, круговая порука служит признаком весьма невысокого общественного быта. Она составляет всеобщее явление в варварские времена, когда общественная власть не имеет иных средств вынуждать исполнение обязанностей или преследовать зло. Так, например, в англосаксонских законахмынаходимсамоеобширноеразвитиекруговойпоруки.Общинаотвечалаизапреступников. То же было и в древней России. В настоящее время у нас сохраняется круговая порука относительно податей и повинностей. Но это не более как остаток прежнего порядка, который удерживается вследствие недостатка надежных органов у государства и переходного положения общины от крепостного состояния к свободному. Точно так же и относительно поведения, каждый свободный человек должен отвечать за себя. Проступки лиц подвергают их действию уголовных и полицейских законов; но дисциплинарная власть над частными людьми неуместна. Поэтому в обществе, где признается свобода, отпадают как ответственность общины, так и ее дисциплинарная власть над членами. Остается призрение бедных. Оно составляет естественное призвание мелких союзов, которые взаимной помощью членов восполняют недостаток семейной поддержки. Эти обязанности общины получили особенное развитие в протестантских землях, вследствие отобрания церковных имуществ, которые в средние века служили главным пособием призрения. В то время церковь заведовала этим делом. Когда же этот источник прекратился, обязанность содержать бедных была возложена на общины и приходы. Самое широкое применение эта система получила в тех странах, где свободное население было оторвано от земли. Таково было положение Англии. Там законы о бедных сделались тяжелым бременем для местных союзов. Только коренное преобразование 1834 года внесло сюда более рациональные начала, определив пределы помощи, способы призрения и пособия со стороны более обширных союзов. И тут с обязанностью призрения необходимо соединяется некоторая дисциплинарная власть; но она прилагается только к действительно призреваемым, а не как предупредительная мера, что было бы несовместно с свободой лиц.

Таковы обязанности корпоративных общин относительно своих членов. Что касается до предоставляемых им выгод, то они зависят от имущественного состояния общины. Как частная корпорация, община имеет свое имущество, свое хозяйство и свой бюджет. Последний составляет переход к административному ее значению, ибо расходы идут на управление.

Имуществообщиныможет бытьболееили менееобширно.Посуществудела,ей принадлежат имущества, служащие для общественных потребностей. Таковы улицы, дороги, водные пути. Община может иметь и свои здания для помещения управления и для своих заведений, хотя, за недостаткомсобственныхсредств,эти потребности могут удовлетворятьсяи наймом.Крометого,как всякая частная корпорация, она может владеть имуществами, приносящими доход: это - дело случайное. Наконец, община может быть собственником или владельцем всей земли, на которой

Система ГАРАНТ221

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

сидят жители. Таково именно положение большей части сельских общин в Великой России. Здесь возникает вопрос об общинном владении, имеющем у нас весьма важное практическое значение именно в настоящее время.

Этот вопрос может быть выяснен только исторически. Выше было уже сказано, что общинное владение составляет первоначальную форму поземельной собственности. Оно существовало и существует у множества диких народов, живущих под условиями патриархального быта. Первая община есть родовая. Тот же порядок установился в Европе при первоначальном поселении варварских народов. Однако здесь уже с ранних времен рядом с общинной собственностью мы находимиличную.Сослаблениемродовыхсвязейпоследняяболееиболее беретверх.Естественным наследникомраспадающегосяродаявляется семья.Однакоэтазаменародовойсобственностиличной совершается не вдруг. Разложение общинного владения составляет плод долговременного исторического процесса, который идет тем скорее, чем сильнее влияние цивилизующих элементов. В закоулках, ушедших от исторической жизни, следы этих первобытных отношений сохраняются доселе. Породившая их патриархальная связь давно исчезла, а построенный на ней быт удержался, как обломок старины.

Родовая община с течением времени заменяется гражданской. Как товарищество свободных людей, последняя зиждется уже на основаниях личной собственности. Это не целое, владычествующее над частями, а союз раздельных единиц, соединяющихся во имя общих интересов. Однако и тут есть начало, которое может вести к установлению или к закреплению общинного владения, а именно - крепостное состояние, в соединении с наделением людей землей по силам, в видах отбывания повинностей. Таково было происхождение общинного владения у нас. В древней России, пока крестьяне свободно переходили с места на место, общинного владения, с постоянными переделами земли, не было. В частных имениях новые поселенцы садились каждый на отдельном участке, по договору с владельцем. Черные же земли, не состоявшие в частном владении, принадлежали князю, который взимал тягло, то есть подати и повинности, с поселенных на них крестьян. Ответственным лицом перед князем являлась волость, которой поэтому присваивалась и раздача пустопорожних земель новым поселенцам, обязывающимся платить подати и отбывать повинности наравне с прочими. Земли раздавались в большем или меньшем размере, по обоюдному согласию. Но приобретенными таким образом участками крестьяне владели потомственно; они даже продавали и отдавали их в монастыри, с сохранением только обязанности владельцев нести тягло наравне с другими. Так продолжалось до тех пор, пока крестьяне не сделались крепостными. Уничтожение свободного перехода изменило все прежние отношения. Поселенные на земле крепостные люди должны были уже не добровольно, а обязательно нести тягло в пользу частных владельцев или государства; а так как земля сама по себе, при чрезмерном ее обилии, не имела цены, вследствие чего самые подати и повинности окончательно падали на рабочие силы, то и участки надобно было распределять по наличным силам. В этих видах крестьяне наделялись землей, а с умножением народонаселения приходилось приступать к переделам. Так возникло настоящее наше общинное владение. Очевидно, что здесь община вовсе не является собственником земли; она не может ни распоряжаться ею по своему усмотрению, ни отчуждать ее. Собственник здесь частный владелец или казна; община же не более как посредник для распределения земли между отдельными лицами, несущими тягло.

Настоящим собственником она становится только с освобождением крестьян. У нас установившееся веками общинное владение было сохранено Положением 19 Февраля, главным образом потому, что оно представляет удобный способ взыскания повинностей, которые все-таки остались на лицах, под круговой ответственностью общины. Но этот остаток крепостного быта, несомненно, должен исчезнуть с развитием свободы и гражданственности. Повинности, которые несутся с земли, должны падать на землю, а с тем вместе должны уничтожиться и круговая порука и связанное с ней общинное владение. Последнее было естественным явлением в общине родовой, где лицо поглощалось союзом; оно могло существовать в общине крепостной, где земля принадлежит землевладельцу, а обрабатывающие ее люди получают ее в надел для отбыванияповинностей; но оно

Система ГАРАНТ222

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

несовместно с общиной свободной. Как частный гражданский союз, свободная община зиждется на начале личного права; общественная связь является только восполнением, в видах взаимной помощи. Конечно, могут существовать частные союзы, в которых люди, движимые религиозными убеждениями, устанавливают общение имуществ. Таковы были общества первых христиан; таковы жеобществаменнонитов.Могут бытьи другиетоварищества,напримервоенные,которые,недорожа землей и имея ее в изобилии, владеют ею сообща. Но здесь общение устанавливается добровольно, а не принудительно, и держится, только пока все члены согласны жить при таком порядке. Принудительное начало есть право, источником которого является свобода лица, огражденная законом. Поэтому в основании всякого правомерного порядка лежит начало личной собственности; частные союзы создаются из свободных лиц. С другой стороны, как орган государства, община имеет значение в области управления, а не в отношениях собственности. Без сомнения, государство может наделитьземлей известную общину,признаваячленов только временными владельцами;но это будет искусственное создание государственного порядка, отрицающего личное право. Всего менее с истинно государственными требованиями совместна корпоративная и сословная замкнутость, составляющая неизбежное последствие общинного владения. Последовательно проводя это начало, надобнопризнатьсобственникомземлинеобщину,агосударство,котороеужераспределяетеемежду общинами, предоставляя последним дальнейшее распределение между членами. Но тогда община перестает быть самостоятельным союзом; она становится чистым органом государства, и притом не как правящего союза, а как землевладельца. Это именно тот порядок вещей, о котором мечтают социалисты; но для подобных идеалов нет места ни в науке, ни в жизни, ибо они равно противоречат природе общины, природе государства и свободе лица. Поэтому на современное наше общинное владение можно смотреть только как на остаток отжившего порядка, который должен исчезнуть с дальнейшим развитием гражданственности. Могут сохраниться более или менее обширные общинные земли; но основанием свободного гражданского строя может быть только начало личной собственности.

Каково бы ни было имущество общины, оно принадлежит ей, как юридическому лицу, имеющему значение не только частное, но и государственное. Поэтому в своих распоряжениях она подвергается тем ограничениям, которым подлежат вообще государственные корпорации. Ее хозяйство не может рассматриваться как хозяйство частных лиц, ибо оно ведется принудительным путем и служит общественным потребностям. Мы видели, что здесь необходим контроль государства. Он имеет ввиду: 1) оградить будущее, не только в интересах следующих поколений, но и в интересах государства, ибо разоренная община может быть не в состоянии нести свои обязанности и государство принуждено будет прийти ей на помощь; 2) оградить меньшинство или членов, пользующихся меньшими правами, от несправедливого распределения выгод и тяжестей; 3) обеспечить правильное употребление настоящих средств, ибо община участвует в тех общих расходах государства, которые связаны с местными потребностями.

На этом основании подвергаются предварительному разрешению высшей власти: 1) приобретение и отчуждение имуществ, к чему относится и разделение общинных земель между членами; 2) долгосрочные аренды; 3) изменение правил постоянного пользования; 4) новые налоги и займы; 5) ведение тяжб.

Дела малого размера могут быть предоставлены решению самих общин, большие разрешаются местными властями, правительственными выборными, или, наконец, учреждениями, составленными из тех и других; важнейшие же восходят к центральной власти. Право разрешать те или другиедействия местных икорпоративныхвластей называется иногдаадминистративнойопекой (tutelle administrative). В различных законодательствах эта система более или менее развита. Уменьшение опеки обыкновенно сопровождается развитием законодательной регламентации. Закон подробно определяет, какие расходы и в каких пределах могут быть сделаны общинами. В классической стране местного самоуправления, в Англии, общины подвергаются в хозяйственном отношении значительным ограничениям. Так, по новейшему закону об управлении приходами, составляющими элементарную общину, приходский совет не может не только продавать и менять, но

Система ГАРАНТ223

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

и отдавать в аренду земли и здания, приобретенные путем налогов или на средства, служащие восполнением налогов, на срок более одного года, без согласия центральной Коллегии Местного Управления (Local Government Board). Он не может сделать никакого расхода и заключить обязательства, влекущие за собой заем, без согласия совета графства (county council). Займы для покупки земель или постройки зданий, а равно и для всяких устройств и учреждений, входящих в пределы законных полномочий общинных властей, могут быть заключаемы не иначе, как с согласия совета графства и Коллегии Местного Управления. Вообще, злоупотребления при прежнем корпоративном устройстве повели к значительному усилению административной опеки в Англии. К чему может вести бесконтрольное хозяйство даже при самом широком праве голоса, предоставленном жителям, показывают большие североамериканские города, где самое беззастенчивое расхищение общественных сумм достигает невероятных размеров. Некогда Токвиль ставил общины в Соединенных Штатах примером для европейских народов, стремящихся к политической свободе; ныне они могут служить разве только предостережением.

Хозяйство общины ведется на основании сметы, или бюджета, который есть план хозяйства. Он заключает в себе роспись доходов и расходов. И те и другие разделяются на обыкновенные и чрезвычайные. В расходах могут быть статьи обязательные и необязательные, первые - те, которые имеют ввиду удовлетворение общих и необходимых потребностей, вторые - которыми удовлетворяются потребности местные, соразмеряющиеся со средствами. К первым относится участие в содержании местного управления и приписанных к нему зданий, содержание местной полиции, местные дороги, определяемое законом участие в содержании общественных заведений, имеющих отчасти государственный характер, исправление разных государственных повинностей, содержание школ, в особенности там, где обучение обязательно, наконец, уплата долгов. Другие расходы предоставляются усмотрению общины, например: мостовые, освещение, водопроводы, канализация, устройство медицинской части и т. п.

В чем состоит здесь интерес государства? Во-первых, в том, чтоб обязательные статьи были непременно включены в смету в требуемых размерах. Основания обложения и размеры расходов должны быть определены законом; затем правительству принадлежит право включать эти статьи в смету, если они не внесены самой общиной. Но правительственной власти не может быть предоставлено право включать эти статьи по собственному усмотрению, а не по требованию закона, ибо тогда самостоятельность общины исчезает. Во-вторых, интерес государства состоит в том, чтобы общинынеделали разорительныхрасходов,которыемогут пасть нанихтяжелымбременеми сделать их неспособными нести свои обыкновенные повинности или даже потребовать пособия со стороны государства. Отсюда право правительственной власти контролировать необязательные расходы. Это право уместно в особенности в тех случаях, когда расходы требуют значительного возвышения налогов или займов. Но нередко новые предприятия первоначально обходятся обыкновенными средствами, а затем уже влекут за собой чрезвычайные расходы.

Таковы основания, почему в некоторых европейских государствах общинные бюджеты представляются на утверждение правительственной власти. Меньшая степень опеки и более согласная с самостоятельностью общин состоит в том, что контролирующей власти дается право протеста против статей, противных закону или общественной пользе, причем, если в известный срок протест не последовал, то смета сама собой вступает в законную силу. С своей стороны, общинам может быть предоставлено право возражать против постановлений власти, и тогда дело переносится на окончательное решение высшего административного судилища. Такой порядок вещей всего более обеспечивает правильное управление, согласуя требования государства с должной степенью независимости местных органов.

Там, где высшей власти представляется бюджет, естественно должны представляться и ежегодные отчеты. Это тем уместнее, что общинная отчетность нередко бывает весьма неудовлетворительна, как по недостатку знаний и умения, так и вследствие личных влияний. Однако двойной контроль, один - со стороны представителей общины, другой - со стороны правительственной власти, легко может повести к столкновениям. Поэтому желательно, чтобы

Система ГАРАНТ224

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

правила местной отчетности утверждались общими административными постановлениями. Тогда контролирующей власти остается только наблюдать за их исполнением.

Наконец,какцентруправления,община,соднойстороны,имеетсвоиместныедела,асдругой ведет некоторые дела государственные. Первое, как уже сказано, называется собственным ведомством, второе - ведомством препорученным (fonctions deleguees). К первому разряду относятся: 1) внутреннее хозяйство, то есть управление имуществом, местное благоустройство, содержание общинных заведений, благотворительных, учебных, больниц и т. п.; 2) местная полиция, как хозяйственная, то есть пожарная, торговая, промышленная, санитарная, так и охранение внешнего порядка и безопасности; 3) местный суд, то есть разбирательством мелких проступков и тяжб. Ко второму разряду относятся возлагаемые на общины общегосударственные дела, как-то: 1) обнародование законов и исполнение распоряжений правительства; 2) раскладка и сбор государственных податей и исполнение повинностей; 3) производство общих выборов; 4) ведение гражданских списков, составление актов и участие в народных переписях; 5) общая полиция.

Очевидно, что эти два разряда дел во многих отношениях соприкасаются. Поэтому в видах охранения самостоятельности общины весьма важно определить, что именно принадлежит общине и что государству. Можно сказать вообще, что хозяйственная часть составляет собственное дело общины. В этой области ей должны быть предоставлены как автономия, то есть право издавать обязательные постановления, так и самоуправление, то есть заведование делами посредством выборных лиц. Со стороны государства тут уместен только контроль, а не распоряжения. Точно так же общине может быть предоставлена хозяйственная полиция, хотя здесь уже есть отрасли, которые требуют вмешательства государства, например инспекция фабрик. Еще в большей мере это прилагается к общей полиции. Местная безопасность находится в такой тесной связи с общей, что отделить эти две отрасли нет возможности. Чем более развиваются внутренниеи внешние сношения, чем легче преступникам укрываться от правосудия, меняя местопребывание, тем необходимее подчинение полицейской деятельности общему руководству. Это чувствуется в особенности в многолюдных общинах, где значительнее и самый интерес государства в охранении спокойствия и безопасности. Отсюда нередко выделение полиции из ведомства общинных властей; особенно в городах она обыкновенно вручается агентам правительства. Но так как безопасность составляет вместе с тем существенный местный интерес, то общины привлекаются к расходам и сохраняют право издавать обязательные постановления по соглашению с полицейской властью. Без такого выделения полиции из ведомства общинных властей не только правительство может лишиться необходимых органов на местах, но при господстве партий полицейская власть может сделаться орудием всевозможных притеснений. Примеры представляют социалистические муниципалитеты в некоторых городах Франции, где полиция всецело возлагается на выборных мэров. Только строгое подчинение полиции высшей власти может положить предел этому злу.

Что касается до суда, то общинный суд совершенно уместен там, где община сама является органом права, то есть там, где господствует обычай, например в наших селах. Но с развитием гражданственности этот источник права более и более уступает высшим формам, закону и юриспруденции. Тогда для общинного суда остается, в гражданской области, примирительное разбирательство, составляющее предмет мировой юстиции, а в области уголовной - наказание полицейских проступков; так как здесь общине предоставляется право делать обязательные постановления, то она является источником закона. В обоих случаях требуется высшая инстанция, выборная или правительственная, которая могла бы дать надлежащие гарантии гражданам против местных притеснений или недостатка юридических знаний.

Ясно, что чем больше на общину возлагается препорученных дел, тем более она подчиняется правительственной власти, несущей на себе общую ответственность за исполнение всех государственных требований. Здесь, по самому существу дела, правительство должно иметь не только контроль или опеку, но и право приказывать и требовать исполнения своих распоряжений, то есть начальственную власть (autorite). Выборный представитель общины является вместе агентом и орудием правительства. Столкновения, неизбежные при таких разнородных функциях, делают

Система ГАРАНТ225

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

желательным отделение собственно государственных дел от общественных и поручение их разным органам. Только ограничиваясь чисто хозяйственной областью, община может оберегать свою самостоятельность без ущерба государственному управлению. Конечно, в весьма малых общинах это повело бы к излишнему осложнению управления; но здесь этот недостаток может быть восполнен общиной административной.

Относительно контроля над общинным управлением весьма важный вопрос состоит в том, кому он вверяется. В видах охранения самостоятельности общин, нередко он предоставляется выборным областным коллегиям, например, во Франции и в Бельгии постоянной депутации генеральных советов, в Англии в некоторых случаях совету графства. Весьма целесообразны учреждения, составленные частью из выборных лиц, частью из правительственных, каковы наши присутствия по городским и крестьянским делам. Но здесь существенно важно, какой элемент имеет перевес: выборный или правительственный. Там, где преобладает последний, самостоятельность общин легко может превратиться в призрак. Во всяком случае необходимо в окончательной инстанции устроить независимое административное судилище, которое одно сможет обеспечить интересы самоуправления.

Двоякий характер общины выражается и в ее устройстве. С общественной точки зрения, оно определяется теми элементами, которые входят в ее состав. Здесь прежде всего мы встречаем различие между городом и селом. Оно признается не во всех законодательствах. Там, где общественное значение общины исчезло и осталось одно административное, там устанавливается одинаковоеустройство длягородови сел.Таковоположениеобщин воФранции,гдевследствиеэтого они лишились всякой самостоятельности и сделались чистыми органами государства. Но как скоро община признается союзом общественных элементов, так необходимо принять во внимание различия, коренящиеся в самой природе вещей.

Обыкновенно село гораздо малолюднее города. Огромные села являются исключением. Главное основание сельской жизни составляет земледелие, к которому присоединяются и мелкие промыслы. В новое время в селах стали заводить и фабрики, которые вносят сюда собственно городской элемент, видоизменяющий простоту и однообразие отношений. Но и в чисто земледельческих селах есть различия, вытекающие из самого характера поземельной собственности. Масса сельского народонаселения состоит из мелких землевладельцев и работников. Но рядом с ними являются один или несколько иногда весьма крупных владельцев. Противоположность состояний и образа жизни проявляется во всей своей резкости особенно при выходе общины из крепостного состояния. Освобожденные крестьяне остаются рядом с своим бывшим господином. Между ними нет еще средних, переходных положений, образующих связь разнообразных элементов. Одно лицо или немногие совершенно выделяются из общины. Противоположность еще усиливается при сословном различии, или когда это различие еще свежо в памяти, а оно изглаживается нескоро. Спрашивается: какое место и значение следует дать в общине этим лицам? Если предоставить им голос, равный с другими, то значительные интересы будут поставлены на одну доску с мелкими, и первые неизбежно будут принесены в жертву последним, что равно противоречит требованиям справедливости и общественной пользе. А сдругой стороны, невозможно мелкие интересы принести в жертву крупному, в особенности же дать частному лицу такое преобладающее значение в общественном деле, которым оно может воспользоваться для своих частных выгод.

Эти затруднительные отношения представляют возможность различных сочетаний, которые обозначают переход от владельческого состояния общины к чисто государственному. 1) Община ставится в зависимость от крупного землевладельца, который утверждает ее приговоры и является в ней судьей и полицейским начальником. Это остаток частной власти, идущей от крепостного права, но несовместной с государственными началами. 2) С уничтожением зависимости землевладелец выделяется из общины, не входит в ее состав, а подчиняется прямо окружному или областному управлению. Это положение самое естественное при резком различии крупного землевладения и мелкого. Иногда из крупных имений образуются особые владельческие общины, как ныне установлено в Пруссии. Землевладелец не имеет уже патримониального суда, но в полицейском и

Система ГАРАНТ226

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

хозяйственном отношении он является главой общины, что естественно вытекает из его положения. Частному лицу не может быть предоставлено право наказания, составляющее принадлежность государственной власти, но установление полицейских правил и охранение порядка в пределах имения совершенно совместны с государственными началами. Понятие о самоуправстве заменяется здесь признанным законом правом хозяина. Мы видели, что из вотчин, как естественных союзов, образовались самые государства. С уничтожением политического их характера остается значение их как частных союзов, которые входят в состав общественной жизни и должны быть признаны государством. При этом, конечно, на частные распоряжения владельца необходимо допускается жалоба судебной или высшей административной власти, которой принадлежит окончательное решение. 3) Крупные землевладельцы входят в состав общины, но получают в ней особые права, например, самостоятельное участие в управлении, умноженное право голоса, право жалобы на решения, несогласные с их интересами. 4) С течением времени, с раздроблением имений, с появлением более или менее значительного числа средних землевладельцев, сглаживается резкая противоположность элементов; тогда является возможность уничтожения привилегированных положений и уравнения прав членов. Однако и здесь желательно обеспечение крупных интересов от поглощения мелкими. В этих видах во Франции, даже и теперь для некоторых решений, влекущих за собой крупные расходы, призываются к участию наиболее обложенные (les plus imposes).

Остальные члены сельской общины состоят, главным образом, из домохозяев, то есть землевладельцев и арендаторов, и работников. Домохозяева составляют самое основание сельской общины. Они главные плательщики податей и центр местной корпорации. Резких различий между ними нет; они более или менееравны между собой и имеют одинаковыеинтересы. А потому сельская община в главном своем составе представляет однородное целое. Но работники совершенно отличны от домохозяев и нередко имеют интересы, прямо противоположные первым, например, относительно пользования общинным имуществом, в вопросах продовольствия, призрения, даже в полицейских порядках. Между тем, по существу дела, они не могут иметь одинакового представительства с домохозяевами, ибо интересы последних крупнее, способность их выше, на них лежит главная тяжесть податей, вследствие чего они должны заведовать расходами. При таких условиях, интересы работников легко могут быть принесены в жертву. Наоборот, там, где устанавливается всеобщее право голоса, работники, имея количественный перевес, могут решать дела в свою пользу, в ущерб домохозяевам. Чем ближе интерес, тем больше поводов к столкновениям и тем больше опасность неправильного решения. Здесь нарушаются самые коренные требования общественной справедливости, ибо производство расходов зависит не от тех, кто несет тяжесть податей, а от тех, кто его не несет. Извращается и естественное отношение классов. Подчиненные в частной сфере работники становятся владычествующими в сфере общественной. Это - настоящая почва для демагогии.

Из этих затруднений существует только один исход: вознесение общинных решений на утверждение высшей власти, то есть опека. Ясно, что сельская община только при однородности основных элементов и простоте отношений в состоянии сама себя уравновесить. Как же скоро, с высшим развитием, под влиянием свободы, водворяется неравенство, а с тем вместе резкая противоположность интересов при самом тесном их соприкосновении, так она должна искать опоры в высшей власти. На это указывает самая ее природа. Сельская община не составляет отдельного целого, как город; она естественно сливается с окружающей областью. К тому же она слишком бедна средствами и образованием. Вследствие этого, нередко близкие друг к другу общины соединяются в более обширные союзы, образующие маленькие округи. Таковы наши волости, французские кантоны, английские союзы (unions), прусские волостные участки (Amtsbezirke). Корпоративная сельская община восполняется административной.

Совершенно иные элементы заключает в себе город. Он основан главным образом на движимом имуществе и на разнообразии занятий. Он же центр высшего образования и управления. Поэтому город представляет большее разнообразие и менее резкую противоположность интересов, нежели село. Тут между состояниями, положениями и занятиями устанавливается множество

Система ГАРАНТ227

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

постоянно изменяющихся переходов. При такой подвижности элементов городское представительство скорее может быть уравновешено без ущерба тому или другому классу. Так как главную материальную основу городской жизни составляет движимая собственность и преобладающее значение имеет здесь среднее состояние, образующее посредствующее звено между крайними, то важнейшую роль в городском представительстве играет правильное устройство ценза. Всеобщее право голоса и тут ведет к преобладанию массы, составляющей язву в особенности больших городов. С другой стороны, город, при гораздо полнейшем развитии жизни, заключает в себе несравненно более общих государственных интересов, нежели село. Чем обширнее город, тем значительнее в нем интерес государства. В особенности столицы стоят в этом отношении в исключительном положении. Этим естественно вызывается контроль государства, однако без ущерба самоуправлению, которое всегда остается коренным началом городской жизни, везде, где она имеет некоторое развитие. Исторически города были главным центром корпоративных союзов, а вместе - развития свободы. Мы видели, что в средние века они пользовались державными правами, тогда как села носили на себе преимущественно владельческий характер. С развитием государственных начал державные права городов отпадают, но корпоративная их самостоятельность, даже при необходимом подчинении их правительственному контролю, остается требованием, вытекающим из самой их природы.

Что касается до организации общинного управления, то при однородности элементов, там, где крупные единицы выделяются из его состава, село представляет возможность непосредственной демократии. Это - мирское управление, которое существует у нас, а также отчасти в Северной Америке, в Пруссии, в Швейцарии. Члены общины немногочисленны; они знают друг друга и легко могутсходиться;деланесложныиблизкоизвестнывсем.Апотомуздесьвозможнонепосредственное решение. Выборное начало уместно только в обширных селах или при весьма рассеянных поселениях. Собрание домохозяев или выборных составляет первый существенный элемент общинного управления. Где его нет, там нет и общинной самостоятельности.

Но кроме того, нужна исполнительная власть. В небольших селах она сосредоточивается обыкновенно в одном лице, старосте. В более обширных общинах ему придаются товарищи, которые вместе с ними образуют исполнительную коллегию. Редко исполнительная власть вручается нескольким лицам вместе, без различия головы и членов; таковы, например, в Северной Америке выборные люди (selectmen). Существенный вопрос состоит в том: каким образом назначается староста? Здесь могут быть разные системы: назначение от правительства, выбор, наконец, назначение из среды выборных лиц. Первая система лишает общину всякой самостоятельности; вторая - самая естественная там, где староста заведует только чисто общинными делами; третья уместна там, где ему вверяется и общее управление. При включении в общины крупных землевладельцев, им может быть предоставлено самостоятельное участие в общинном управлении. Если же община образует владельческий союз, землевладелец естественно становится ее главой, причем ему может быть предоставлено право назначать вместо себя другое лицо, с утверждения правительственной власти.

Кроме старост и товарищей, могут быть и другие лица, избираемые или назначаемые по очереди на разные должности, как-то: писарь, окладчики и сборщики податей, хранители общественных магазинов, попечители школ, полицейские служители, сторожа и т. п. В североамериканских общинах, которые вообще пользуются наибольшей самостоятельностью и ведают самые государственные дела, такие частные должности существуют во множестве, исправляются безвозмездно и обыкновенно независимы друг от друга.

В городе основные элементы управления те же самые, что и в селе, именно: городской совет, или дума, и исполнительная власть, коллегиальная или единоличная. Но здесь неуместна непосредственная демократия: собрание было бы слишком многочисленно; притом интересы слишком сложны. Поэтому городская дума всегда является выборной. Но при разнообразии интересов здесь возможна и уместна сложная система представительства, по сословиям или корпорациям, там, где они существуют, или с различными сочетаниями ценза. Выбор той или другой

Система ГАРАНТ228

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

системы зависит от значения входящих в состав города общественных элементов. Исполнительная власть, при обширности дел, обыкновенно вверяется коллегии, с единым лицом во главе; оно является главным представителем корпорации. Если это лицо, вместе с тем, служит органом правительства, то и здесь уместно назначение его из числа выборных лиц или утверждение правительственной властью. Последнее имеет место и там, где обширность городских интересов возводит их на степень интересов государственных. Таково в особенности положение столиц. Иногда голове дается право утверждать постановления думы, причем, в случае спора, вопрос переносится на решение высшей власти. Так установлено в Пруссии.

Кроме этих общих городских властей, может существовать отдельное управление частей города, а также различных входящих в состав его корпораций. Наконец, город заключает в себе разнообразныеучреждения,тюрьмы,рабочиедома,благотворительныезаведения,больницы,школы, при различном участии городских влаcтей и правительственных в их управлении. Как сказано, нормальное правило состоит в том, что в области хозяйственной правительству принадлежит контроль,агородууправление.Однакоивхозяйственномотношениигороднесоставляетзамкнутой в себе единицы. Он состоит в необходимой связи с окружающей его областью, а потому здесь возникает вопрос об отношениях его к областному управлению.

2. Область Область представляет такое же сочетание двух противоположных начал, как и община. С

одной стороны, это союз местных интересов, с другой стороны она образует административный округ. То или другое значение может преобладать. Средневековые области составляли самостоятельные целые, с своей особенной жизнью; они пользовались полной административной, а обыкновенно даже политической независимостью. Новое государство подчинило эти разрозненные части высшему единству; оно сделало их членами общего организма. Но в иных государствах остались исторические деления, а с тем вместе сохранилась крепость областного союза. В других же староеделениеуступило место новому, чисто административному, вследствиечего здесь преобладает административный характер. Так, во Франции, революция уничтожила прежнее деление на провинции и заменила его делением на департаменты. Этим порваны были все прежние связи и отношения. Ничто так не способствовало уничтожению старого порядка и водворению нового. Но через это самое исчезло корпоративное, или общественное значение области; она потеряла всякую самостоятельность и вполне подчинилась центральной власти. Однако и вокруг административного центра могут образоваться местные связи, которые лежат в природе вещей. Мало-помалу административныйокругнаполняетсяновойжизньюистановитсякорпоративнымсоюзом.Чемшире и полнее развитие общественной жизни, тем крепче становятся эти связи.

Из этого можно видеть отличие области от общины. Общинная связь дается сама собой, силой вещей; люди, живущие вместе, всегда имеют общие интересы. Но в области люди живут рассеянно, иногда на весьма значительных пространствах; здесь связь гораздо отдаленнее. Часто нет разумной причины, почему жители известной местности принадлежат к той области, а не к другой; самая область может быть больше или меньше. Иногда это определяется естественными данными, строением почвы, путями сообщения, племенными особенностями; но еще чаще тут действуют исторические причины, которые соединяют людей в мелкие союзы. Эти связи сохраняются, когда в народе сильны исторические начала, но как скоро, с изменением жизни, они слабеют, административные расчеты легко могут брать верх. Администрация должна сообразоваться с существующим общинным делением, но она сама может определять деление областное.

Вследствие этого, корпоративное начало, вообще, гораздо менее сильно в области, нежели в общине. Все, что мы говорили о праве поселения, о принадлежности членов к общине, об ответственности последней, о дисциплинарной власти, здесь отпадает. Область открыта для всех и не отвечает ни за кого. За пределами общины более тесная корпоративная связь возможна только в отдельных сословиях, входящих в состав области, но не в области, как едином целом. Значение последней ограничивается сферой хозяйственной и административной.

Система ГАРАНТ229

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

В этих пределах круг деятельности области, как корпорации, более тесен по содержанию, но более обширен по объему, нежели круг деятельности общины. В хозяйственном отношении область может быть владельцем имущества; но оно несравненно менее значительно, нежели имущество общины. Последняя, как местная корпорация, имеет непосредственное отношение к земле и часто является настоящим землевладельцем; область же может вовсе не иметь имущества, отдельного от управляемых ею заведений. Но с другой стороны, средства ее, вообще, гораздо обширнее, нежели средства отдельных общин, ибо здесь совокупляется то, что там разрознено: небольшое обложение дает значительные суммы. Поэтому область может заводить учреждения и предпринимать работы, превышающие силы отдельных общин. Она восполняет недостаток средств и слишком тесный объем деятельности последних.

То же самое имеет место и в административной сфере. Область имеет менее предметов ведомства, нежели община. С одной стороны, от нее отпадают некоторые предметы чисто местные, как-то: устройство городов и сел, водоснабжение, канализация,пожарная полиция; с другой стороны, некоторые предметы получают государственное значение. Такова полиция безопасности. В общине это прямой интерес местных жителей; в области это составляет естественную принадлежность правительственной власти. Точно так же и другие интересы, по своим размерам, переходят в интерес государственный. Так, например, областные школы более входят в государственную систему народного просвещения, нежели школы первоначальные, или народные.

Приближаясь таким образом к государству по размерам своих интересов, область представляет и большее количество административных сил, нежели община. Здесь больше людей и средств, шире поприще, значительнее образование и интересы, больше гласности, меньше мелких столкновений. Хорошая администрация не всегда может быть устроена в общине за недостатком средств и людей; но она гораздо легче дается в области. Последняя составляет настоящий центр местного управления во всяком сколько-нибудь значительном государстве.

Этим значением области определяются ее отношения, с одной стороны к общине, с другой - к государству.

Областное устройство восполняет общинное. Область ведает учреждениями, которые превосходят средства отдельных общин или требуют совокупного действия. Этого рода учреждения содержатся, на счет общих средств или так, что общины несут свою долю расходов. В последнем случае распределение расходов и определение в них участия общин и области принадлежат к ведомству областного представительства. Однако, так как область сама является здесь заинтересованной стороной и могут возникнуть столкновения между двумя корпорациями, то подобные раскладки нередко подлежат утверждению правительственной власти. Так, например, во Франции генеральные советы подают мнения (donnent leur avis) насчет затруднений, возникающих между общинами при распределении расходов, и представляют заключения (deliberent) насчет участия общин и области в местных расходах. Если же устанавливается общее обложение, то рождается вопрос: в какой мере это обложение распространяется на те или другие общины? Этот вопрос касается в особенности участия городов в общих расходах. Он решается различно. В Англии города свыше 50000 жителей и некоторые другие, образующие отдельные графства, совершенно изъемлются из областного обложения. Распределение между городом и графством некоторых общих источников дохода совершается полюбовным соглашением или в силу третейского решения центральной власти. В других странах, например у нас, города входят в состав областей и подлежат общей раскладке. Однако они существенно отличаются от сел, как предметами, так и способами обложения: в селах главная податная тяжесть падает на земли, в городах - на дома и промыслы. А так как, при корпоративной самостоятельности общин, города сами себя оценивают и облагают, то понятно, что здесь легко могут возникнуть столкновения. С одной стороны, города могут оценивать себя слишком низко, вследствие чего излишняя тяжесть падает на села; с другой стороны, богатый город может сделаться для области источником доходов без соответственного участия последней в городских расходах. Главные основания и размер обложения, очевидно, должны определяться законом; но затем в распределении тяжестей всегда остается значительная доля усмотрения. Здесь

Система ГАРАНТ230

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

Но служа связью общин, как представитель совокупных интересов, область возвышается над ними в качестве высшей инстанции. Поэтому кроме общих дел, областному представительству предоставляется иногда контроль над собственно общинными делами.

Мы уже видели, что в некоторых государствах он вверяется выборным областным коллегиям, в других - смешанным учреждениям. Это служит гарантией от административного произвола; общественным властям ближе местные интересы. Но если контроль имеет ввиду ограждение не только местных, но и государственных интересов, то важнейшие дела необходимо должны восходить на утверждение высшей правительственной власти. Это тем более уместно, что самая область находится во многих отношениях под контролем государства. Это приводит нас к вопросу об отношении этих двух союзов.

Все сказанное выше об общине приложимо и к области. Как юридическое лицо, имеющее государственное значение, область подлежит контролю государства. Правительство и здесь охраняет законное употребление средств, интересы меньшинства, выгоды будущих поколений, наконец, свои собственные интересы. Если область, обладая большим количеством сил и средств, нежели община, заключает в себе больше элементов самостоятельности, то с другой стороны, здесь сильнее проявляется противоположность интересов между различными частями; здесь рождаются столкновения между общинами и областью; самые эти интересы, как сказано, по своей значительности и обширности, ближе касаются государства, а потому естественно вызывают вмешательство государственной власти. Поэтому обыкновенно на утверждение правительства представляются областные бюджеты, приобретение, отчуждение и способы употребления имуществ, заключение займов, иски, уставы общественных заведений, наконец, издаваемые областным представительством общие постановления. Но подчиняясь высшей власти, область, так же как община, должна быть ограждена от произвола. Чем значительнее ее положение, тем более должна быть обеспечена ее самостоятельность. И тут высшая гарантия права состоит в вознесении спорных вопросов на разрешение высшего административного судилища, пользующегося независимостью, а по делам, которые решаются усмотрением, в предоставлении окончательного решения высшим правительственным учреждениям и, наконец, самой верховной власти.

Эта тесная связь государственных и областных интересов ведет к сочетанию в областном управлении обоих элементов: правительственного и общественного. В общине преобладает, если не исключительно владычествует, корпоративное начало; в области государственная власть получает гораздо более значительное развитие. Однако и здесь могут существовать различные системы управления.

Крайнюю степень децентрализации представляет управление области чисто выборными властями, при отсутствии всякого правительственного элемента. Таково устройство графств в Соединенных Штатах. Здесь это объясняется господством демократии и союзным устройством, которое доводит управление до наименьших размеров. В северных штатах самое графство лишено почти всякого значения: главный центр местного управления лежит в общине. В Америке нет даже областного представительного собрания; избираются одни исполнительные лица. В Европе Французская революция 1789 года основала на чисто выборном начале местное управление в созданных ею департаментах; но в результате оказалось полное бессилие центральной власти, что, в свою очередь, повело, в виде реакции, к уничтожению всякой областной самостоятельности и к назначению всех властей из центра. Только мало-помалу в областное управление введено было снова выборное начало, и то в весьма ограниченных размерах. В Англии преобразования новейшего времени точно так же основали областное управление на чисто выборном начале. По закону 1888 года во главе графств поставлен совет (County Council), избираемый всеобщим голосованием, даже с приобщением женщин.И здесь это устройство обозначает господство демократии. Выборные советы могут, впрочем, подлежать большему или меньшему контролю со стороны государства. В Северной Америке, при полном почти отсутствии центрального управления, этот контроль не существует. В Англии же некоторые дела, как-то: отчуждение имуществ, заключение займов, требуют утверждения центрального правительства, которому представляются и ежегодные отчеты советов графства.

Система ГАРАНТ232

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

Совершенно противоположно этой демократической системе то областное самоуправление, которое существовало в Англии до последнего преобразования. Оно состояло в назначении всех местных властей от правительства,изместныхжителейбессменноиприбезвозмездномотправлении должностей, через что управление отдавалось в руки местному зажиточному классу. Только шериф, ныне выборный, назначался на один год, в виде повинности; но эта должность, некогда важнейшая в графстве, с течением времени утратила всякое существенное значение и осталась только памятником старины. Напротив, огромным влияниемпользовался лорд-лейтенант, всегда крупный землевладелец и пэр королевства. От него шли все представления о назначении мировых судей, на которых лежало все действительное управление. Они были не только судьями, но и администраторами графства; и подати и расходы - все определялось мировым съездом, без всякого участия представительного начала в обложении. Это объясняется тем, что местные подати падали исключительно на недвижимую собственность, а мировые судьи, назначаемые в неограниченном числе из местных землевладельцев, составляли главную массу плательщиков. Этим способом аристократия, не отделяясь от народа сословными привилегиями, держала в своих руках все местное управление. Гнейст, подробно изучавший эту систему, считает ее настоящим типом местного самоуправления. Но в действительности это форма чисто аристократическая, притом специально приспособленная к условиям Англии. Она предполагает, с одной стороны, преимущественно судебный характер администрации, а с другой стороны - парламентское правление, которое отдавало назначение местных властей в руки правительства, исходящего из той же аристократии. Поэтому чем более, со времени Билля о Реформе 1832 года, расширялось владычество средних, а затем и низших классов, и чем более, с другой стороны, выдвигались задачи настоящей администрации, тем более эти учреждения уступали место другим, основанным на выборном начале. С постепенным отделением различных отраслей, за мировыми судьями оставался только призрак власти, пока, наконец, в 1888 году, консервативное правительство ни решилось сделать последний шаг. У мировых судей отнята была вся административная часть, которая передана была выборным советам. За ними остался только суд и некоторое участие в делах полиции. Эта превознесенная Гнейстом система ныне отошла в область прошлого и едва ли когда-нибудь воскреснет в этой форме. Существенным остается начало безвозмездного отправления местных должностей зажиточными классами, что дает последним преобладающее значение на местах; но это начало, в правильном порядке, должно сочетаться с другими.

Именно на таком сочетании разнообразных начал, входящих в состав местного управления, основанасистема, господствующая наевропейскомматерике. В нейсовмещаются правительственное начало и выборное, однако в различных комбинациях. Высшим средоточием местной власти служит всегда областной начальник, назначаемый правительством. Он является органом государства, связывающим различные местности с центральной властью. При нем обыкновенно состоит исполнительный совет из назначаемых правительством лиц. Таковы, например, у нас Губернское Правление, а во Франции Совет Префектуры. В Пруссии вместо одной общей коллегии состоят отдельные Правления (Regierangen) в каждом из административных округов или уездов (Bezirke), на которые делятся провинции. Кроме того, при начальнике области для собственно местных дел может состоять совет из выборных лиц. Такова в Бельгии Постоянная Депутация (Deputation perjnanente), избираемая областным представительством; ныне это учреждение введено во Франции, а также и в Пруссии (Provincialrath). По разным отраслям могут состоять разные советы, или чисто правительственные или смешанные. К последним принадлежат наши Губернские по крестьянским и по городским делам Присутствия, Лесные комитеты и т. п. Вообще, высшее сосредоточение местной власти в одном лице рождает двоякого рода отношения: 1) к другим лицам, назначаемым от правительства и управляющим отдельными частями; 2) к местным представителям.

Разделение местного управления на различные отрасли составляет существенную необходимость при сколько-нибудь развитой организации. Сосредоточение всей власти в руках одного лица, каковы, например, у нас в старину были воеводы, служит признаком совершенно младенческого состояния управления. А так как то же разделение устанавливается и в центре и на

Система ГАРАНТ233

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

местах, то отсюда рождается подчинение местных органов центральным, то есть известная централизация по отраслям. Каждая часть имеет на местах своих агентов. Таковы управления военное, финансовое, путей сообщения, народного просвещения. Но с другой стороны, областное управление, составляя одно целое, должно образовать общую систему.Отсюдарождается своегорода централизация, чисто местная. Эти две системы как бы пересекают друг друга: общая централизация требует непосредственного подчинения местных отраслей центральным властям, которые не могут действовать через органы, от них независимые; местная централизация, с своей стороны, требует подчинения тех же отраслей областному начальнику. Отсюда неизбежная сложность управления и возможность столкновений.

Вопросразрешается тем, что областному начальникупринадлежитнеуправлениеотдельными отраслями, а надзор и содействие. Местный надзор действительнее центрального, и он вверяется начальнику области. Однако он различен в приложении к тем или другим отраслям управления, по самому различию их свойств. Совершенно устраняется всякое влияние администрации на судебную часть;этотребуетсянезависимостьюсудебнойвласти,составляющейкраеугольноеначалоистинного правосудия. Точно так же военное управление обыкновенно отделяется от гражданского, как основанноенасовершенноиныхначалах.Соединениеихводнихрукахведет к тому, что гражданская власть вручается военным начальникам, ибо военная власть не может быть вверена гражданским правителям. Но такая система искажает характер гражданской власти. Она вводит в гражданскую область, основанную на законности и на соблюдении всех интересов, начало военной дисциплины.

Отсюда общее правило, от которого отклонение может быть вызвано только чрезвычайными обстоятельствами, что эти две власти должны быть разделены, содействуя друг другу в исполнении обязанностей. Из других отраслей, народное просвещение составляет особенную систему, которая мало приходит в соприкосновение с остальным управлением, а потому здесь надзор областного начальника менее приложим, нежели в других частях; он может касаться только политического направления. Местному начальнику не может быть вверен и технический надзор, который требует специальных сведений, например, относительно путей сообщения. Следовательно, ему принадлежит только общий надзор за гражданским управлением и принятие нужных мер, когда требуется содействие общей администрации.

Что касается до местного представительства, то оно может иметь двоякое значение: или оно может ограничиваться постановлениями о местных делах или ему дается участие в самой исполнительной власти.

Первая система существовала во Франции со времен Наполеона I до нынешней республики. Представительное собрание играет здесь роль местной законодательной палаты. Оно делает предоставленные ему законом постановления о местных делах, обсуждает сметы, рассматривает отчеты и подает свое мнение о местных нуждах. Для этого оно собирается периодически. Но исполнительная власть всецело принадлежит областному начальнику, который таким образом играет двоякую роль: органа высшего правительства и исполнительной власти относительно местных дел.

Основания этой системы заключаются в том, что 1) исполнительная власть действует успешнее, когда она сосредоточена в одних руках; 2) что местные интересы и общие в областном управлении сливаются, а потому требуют общего направления. Правило, которого постоянно держалась французская администрация, состояло в том, что совещание есть дело многих, а исполнениеодного. При такой системе, управление, несомненно, проще, дешевлеи сильнее, нежели при разделении исполнительной власти; но правительственное начало решительно преобладает, хотя и ограничивается решениями местных представителей. Последние, имея независимую от них и стоящую над ними исполнительную власть, лишаются существенного на нее влияния, через что значительно умаляется корпоративноезначениесоюза. Здесь есть автономия,но нетсамоуправления.

Несовместность такого порядка с общественным значением области, представляющей высший союз местных интересов, повела к тому, что эта система ныне везде оставлена. Представителям области дается участие в самом управлении. Однако и тут могут быть разные

Система ГАРАНТ234

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

степени. Выборные лица либо образуют исполнительный совет, состоящий при начальнике области, либо им предоставляется самостоятельное управление собственно местными делами.

К первому разряду относятся упомянутые выше Постоянные Депутации, установленные первоначально в Бельгии, а ныне введенные и во Франции, а затем и в Пруссии, где они именуются Провинциальными Советами. Эта система имеет ту выгоду, что местное управление не разделяется на две части, а образует одно целое, с общим направлением. Но областной начальник, ограниченный в своих действиях Постоянной Депутацией, получает здесь двойственный характер: содной стороны, он остается исполнителем приказаний правительства, с другой стороны, не является исполнителем решений собрания, под постоянным наблюдением состоящего при нем выборного совета. Тут неизбежны внутренняя разладица и столкновения, из которых есть один только правильный исход: разделение ведомства, с предоставлением собственно местных дел представителям общества, под контролем правительственной власти. Только через это начальник области получает подобающее ему положение; он является не исполнителем воли местного представительства, а органом центральной власти, имеющей высший контроль над местным самоуправлением.

Эта система существует у нас. Она введена и в Пруссии, где рядом с Провинциальным Советом, состоящим при обер-президенте провинции, установлена Провинциальная Депутация (Provincialausschuss) с самостоятельным иисполнительным органом, в лице земского директора (Landesdirector), или земского начальника (Laodeshaoptmann). Затруднение заключается здесь в разделении собственно местных дел и государственных. И тут нормальное правило состоит в предоставлении собственно местного хозяйства органам самоуправления. Чем более им вверяется собственно государственных дел, тем больше они должны подчиняться правительственной власти. Ограничением ведомства обеспечивается самостоятельность. Но в этих пределах им должна быть предоставлена достаточная власть для исполнения своих обязанностей. Эта власть, конечно, может прийти в столкновение с другими: где на одном поприще действуют разные власти, столкновения неизбежны. Разрешение их принадлежит высшему административному судилищу, поставленному в независимое положение. Оно составляет высшую гарантию всякого самоуправления.

Правительственный контроль необходим и для уравновешения различных элементов, входящих в состав областного представительства. Эти элементы суть крупное землевладение, города и села. Эти элементы могут иметь сословный характер. Тогда место крупного землевладения занимает дворянство, как высшее сословие в государстве. Там, где сословные различия сглаживаются, мелкое землевладение естественно входит в состав сельских общин, но крупное землевладение остается самостоятельным общественным элементом, который имеет свой характер и свое значение, и которому поэтому подобает особое место в представительстве. Это - аристократический элемент местности. В других отделах государственной науки будет доказано, что крупное землевладение всегда и везде составляет одну из существенных основ всякого прочного общественного и государственного быта; в земледельческих странах в особенности, крупные имения являются центрами культуры и рассадниками просвещения. Здесь мы должны указать лишь на то, что юридический строй должен выражать существующее в жизни отношение общественных элементов; Поэтому и сочетание их в совокупном представительстве зависит от разнообразия исторических и жизненных условий, в которых находится народ. Общей мерки тут нет. Вообще, задача разумного законодательства заключается в том, чтобы при справедливом соблюдении всех интересов дать перевес образованным элементам; следовательно, все зависит от того, где они находятся. Чем менее развита городская жизнь, тем большее значение имеет в этом отношении крупное землевладение и тем высшее положение оно естественно занимает в местном представительстве.

Однако область только при небольшом объеме может служить главным центром для корпоративных интересов. Как скоро границы ее расширяются и заключают в себе разнообразие условий, так требуется меньшая единица, где бы могли сходиться однородные элементы. Таковою служит округ. Если крестьянство естественно преобладает в селе, промышленный класс - в городе, то главным центром крупного землевладения является округ.

Система ГАРАНТ235

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

3. Округ Как объяснено выше, округ имеет двоякое значение: административное и общественное.

Чисто административные округи могут быть больше или меньше области. Мы видели, что французские департаменты и прусские провинции разделяются на такие административные округи. Но могут быть округи, обнимающие несколько областей, как для общего управления, так и по отдельным частям. Таковы, например, наши местные генерал-губернаторства. Округи, устанавливаемые по отдельным частям, могут даже не совпадать друг с другом. Так образуются отдельные округи: военные, судебные, путей сообщения, народного просвещения. Все это имеет ввиду удобство управления.

Гораздо важнее округи, имеющие вместе корпоративный характер. И они, как мы видели, могут быть двоякого рода: они представляют либо соединения общин, либо подразделения области.

Первыеустанавливаются собственно садминистративной целью, вследствиенедостаточности отдельных общин для исполнения возложенных на них задач. Но так как эти задачи суть вместе собственные интересы общин, то они имеют и общественное значение. Последнее может даже быть преобладающим; в таком случае управление их основывается на выборном начале. Таковы, например, в Англии союзы приходов (unions), составляемые для общественного призрения и других целей. Таковы же наши волости, хотя главное значение последних заключается в исполнении правительственных распоряжений, в отношении к сельскому населению, вследствие чего волостной старшина является подчиненным лицом, а волостной писарь назначается начальством. В Германии, самый волостной начальник (Amtsvorsteher) назначается правительством из списка местных лиц, составляемого Окружным Собранием. Но так как должность его почетная и безвозмездная, то этим в некоторой мере обеспечивается самостоятельность местного управления. Рядом с ним состоит Волостной Комитет или Управа (Amtsausschuss), составленная из общинных старост, из владельцев самостоятельных имений, а иногда и из некоторых выборных лиц.

Если соединения общин устанавливаются преимущественно с административными целями, то подразделения областей нередко имеют ввиду упрочение корпоративной связи через облегчение местных сношений, затрудняемых обширностью области. Такие округи составляют настоящие союзы крупного землевладения, по существу своему выделяющегося из общин. К ним примыкают и другие элементы; но первое остается преобладающим. Таково значение прусских округов (Kreise), где в общее собрание соединяются представители крупного землевладения, городов и сел. Здесь управление основано на слиянии государственных дел и земских. До новейшего времени единственным исполнительным органом был ландрат, назначаемый королем из местных землевладельцев, по представлению нескольких кандидатов Окружным Собранием должность, малооплачиваемая, почетная и независимая. Ему вверялось все местное управление; он был служителем государства, агентом правительства в округе, а вместе представителем и руководителем Окружного Собрания. Ныне, по закону 1872 года, ему придана состоящая под его председательством выборная Управа (Kreisausschuss) собственно для местных дел.

Подобное же устройство имеет и наш уезд, однако с разделением ведомства. Так же как в губернии, местные дела вверены выборной Земской Управе. По Положению 1863 г., Уездное Собрание составлялось из выборных от местных землевладельцев, городов и сел. Ныне законодательство возвратилось к сословному делению: место личных землевладельцев заступило дворянство, а остальные отнесены к другим разрядам. Сословное начало сохранилось и в уездном предводителе дворянства, который председательствует как в Земском Собрании, так и в Уездном по крестьянским делам Присутствии, составляющем высший административный орган для сельского управления. Агентом правительства является исправник, заведующий полицией; но можно сказать, что главный центр тяжести уездного управления лежит в безвозмездной и почетной должности уездного предводителя, что оправдывается историческим и фактическим положением дворянства, которое составляет, можно сказать, почти единственный образованный элемент в уезде.

При таком корпоративном устройстве уезда возникает вопрос об отношении уездного земского управления к областному. Если уезд составляет основной местный союз, то в нем

Система ГАРАНТ236

/

828