Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

Англии, в прежнее время, существовал насильственный забор матросов, служащих на торговых судах; но этот варварский способ комплектования флота ныне отменен. Военный флот, по существу дела, стоит в немногих укрепленных гаванях, где сосредоточивается и все местное управление. Но для упражнения в морском деле совершаются более или менее далекие плавания, как отдельными судами, так и эскадрами. И тут, не только в военное, но и в мирное время, строгая дисциплина и безусловное повиновение начальству составляют первое и необходимое требование. Капитан корабля, находящегося в море, есть как бы самодержавный монарх. На нем лежит ответственность за жизнь команды и пассажиров, и всякое его приказание должно исполняться беспрекословно.

С дальними плаваниями связана и необходимость стоянок. Отсюда потребность колоний, которая тем больше, чем значительнее приморское и торговое значение государства. При небольших колониальных владениях управление может быть связано с морским министерством; но с их расширением является потребность отдельного ведомства, всецело посвященного этому делу. Самые способы управления могут быть весьма разнообразны. Колония может состоять из пустынного острова, заселенного дикарями, или она может заключать в себе многомиллионное население, с старой цивилизацией, как, например, ост-индские владения Англии. Она может быть заселена туземцами или эмигрантами из метрополии. Все это требует совершенно различных систем и способов управления. Колониальная политика должна прежде всего приспосабливаться к местным условиям.

Глава VIII. Финансовое управление

Государственные финансы суть натуральные и денежные средства, служащие для удовлетворения государственных потребностей. Управление финансами имеет предметом: 1) определение количества доходов и расходов, то есть составление сметы, которая в отношении к общему государственному хозяйству называется также росписью, или бюджетом; 2) взимание доходов и управлениетеми источниками, которыенаходятся в руках государства; 3) государственный кредит; 4) хранение доходов и обращение их на расходы, что составляет казначейскую часть; 5) контроль.

Финансы разделяются на общие государственные и местные. Последние, в свою очередь, обнимают финансы областные и общественные.

Управление общими государственными финансами сосредоточивается обыкновенно в Министерстве Финансов, которое в настоящее время почти везде вверяется одному лицуМинистру Финансов. В прежние времена управление нередко делилось. Так, например, у нас доходы ведались Камер-Коллегией, расходы - Статс-Контор-Коллегией, контроль - Ревизион-Коллегией. Последний, впрочем, и теперь везде вверяется отдельному учреждению: этого требует независимость проверки от исполнения. Иногда, вследствие особенных соображений, от Министерства Финансов отделяются и некоторые другие отрасли, например горное и лесное дело, у нас, вообще, государственные имущества.

Местное финансовое управление сосредоточивается в областной палате, которая, состоя под надзором областного начальника, подчиняется Министерству Финансов, или же раздробляется на отдельные отрасли, под тем же надзором и с тем же подчинением.

Переберем главные предметы ведомства.

1. Предварительное составление сметы доходов и расходов есть дело Министра Финансов. Заведующие отдельными отраслями, на которые разделяется государственное управление, представляют в назначенные сроки свои предположения о расходах, потребных на будущий год. Министр Финансов соображает их с ожидаемыми доходами и составляет общую смету, которая в неограниченных монархиях представляется на обсуждение Государственному Совету, или тому подобным учреждениям, а в конституционных государствах - народным представителям, и окончательно утверждается верховной властью.

Система ГАРАНТ246

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

Основное правило государственной сметы состоит в том, что доходы должны соображаться с расходами, то есть надобно с народа брать только то, что нужно для удовлетворения государственных потребностей. В частном хозяйстве, напротив, расходы должны соображаться с доходами. Причина та, что частный человек может тратить только то, что получает; средства же государства в значительной степени зависят от него самого: оно может брать с граждан более или менее, смотря по потребностям. Однако, с другой стороны, нельзя брать с граждан более того, что они в состоянии платить без чрезмерного отягощения. Подати, несоразмерные с средствами плательщиков, подрывают самые источники доходов государства. Тщательное соображение требований с платежными силами населения тем более необходимо, что самые потребности государства неодинаковы: есть расходы, без которых нельзя обойтись, есть расходы просто полезные, и есть, наконец,такие,которыесоставляют предмет роскоши. Удовлетворениепотребностей двухпоследних родов зависит от богатства страны. Потребность может быть удовлетворена, когда это не слишком тяжелодлянарода.Отсюдадвоякая точказрениянагосударственнуюсмету.Правительственнаяточка зрения состоит в том, что потребности государства должны быть удовлетворены; точка зрения плательщиков состоит в том, чтобы не платить более, нежели необходимо. Первая естественно стремится к расширению потребностей, вторая - к уменьшению тяжестей. На этом основано участие народных представителей в обсуждении сметы: они рассматривают ее с точки зрения плательщиков. В конституционных государствах это служит гарантией против расходов бесполезных или произвольных. Отсюда и то историческое явление, что финансовые затруднения правительств нередкослужилиповодомквведениюилиупрочениюнародногопредставительства.Там,гденетэтих гарантий, желательна, по крайней мере, гласность бюджета. Надобно, чтобы плательщики знали, на что они дают деньги. Это начало было введено у нас в царствование Александра II.

Единство финансовой системы ведет к тому, что как доходы, так и расходы составляют одно целое. Поэтому, вообще, за некоторыми исключениями, нет определенных доходов, которые бы шли на известные расходы, но все доходы сливаются в общую сумму, из которой производятся расходы по разным частям. Точно так же и остатки возвращаются в общую кассу. Это называется единством кассы. Оно служит признаком совершенствования финансовой системы. При таком только порядке возможно равномерное и пораздельное распределение сумм, так, чтобы в одной отрасли не было избытка, когда в другой есть недостаток, случаи, нередко встречавшиеся в прежней практике, когда известные подати и доходы имели свое предназначенное употребление, а остатки образовали так называемые экономические суммы, состоявшие в распоряжении отдельных ведомств. Последнее имело, однако, ту выгоду, что содействовало сбережениям. При единстве кассы каждое ведомство склонно тратить все, что ему ассигнуется, ибо остатки все равно от него уходят. Но сбережения по сметам играют в государственном хозяйстве весьма второстепенную роль; они указывают только на излишек ассигновок. В прежнее время скопление экономий нередко подавало повод к совершенно непроизводительным и произвольным расходам. Только в корпоративных учреждениях, имеющих свою собственность, уместно и сохранение своих сумм; этим обеспечивается самостоятельное их положение. Впрочем, и в общем государственном управлении, когда есть доходы, связанные с известными действиями, они могут быть обращены на возмещение расходов по этим действиям. Таковы, например, шоссейные, мостовые, почтовые и телеграфные сборы. Помещение их в ту или другую рубрику сметы есть чисто дело удобства.

Так установляется единство сметы. Но рядом с этим существует и начало специализации сметы. Суммы ассигнуются именно на известные расходы, которые считаются нужными; запрещается употреблять их на другие. Это начало весьма важно во всяком правильном хозяйстве, но в особенности там, где смета обсуждается народным представительством. Оно дает деньги именно на известные расходы, а не на другие, а потому здесь существенное значение имеет вопрос: какой простор предоставляется правительству при употреблении ассигнованных ему кредитов? Имеет ли оно право переводить суммы из одной рубрики или статьи в другую, так чтобы недостатки одной части восполнялись сбережениями в другой, или нет? Предоставление известного простора, вообще, желательно; этого требует практика. Но ограничение может быть больше или меньше. Отсюда

Система ГАРАНТ247

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

различные способы голосования сметы при обсуждении ее в представительных собраниях: по статьям, по главам, по отделам, наконец по министерствам. Когда смета утверждается по статьям, переводы сумм совершенно невозможны, ибо на каждую статью расхода определяется именно известная сумма, из которой нельзя выйти. Но когда бюджет, хотя рассматривается по статьям, но утверждается по главам или отделам, обнимающим целую отрасль управления, или часть ее, тогда в этих пределах допускается перевод сумм. Чем шире отделы, тем более предоставляется усмотрению правительства. При введении той или другой системы имеется ввиду, с одной стороны, сдержать произвол в известных границах, а с другой стороны, не затруднять оборотов и не заставлять при малейшей передержке прибегать к дополнительным кредитам, когда есть остатки, которые могут покрыть дефицит.

Смета составляется обыкновенно ежегодно, ибо потребности государства изменчивы и ранее как за год предвидеть их нельзя. Однако бывают статьи доходов и расходов, которые утверждаются на более продолжительные сроки. В Англии большая половина податей имеет значение постоянное. Они установлены законом и вносятся в ежегодную смету только для ведома, что не мешает, однако, в случае нужды делать в них изменения. Есть и постоянные расходы. Такова, например, сумма, назначаемая на расходы монарха, так называемая liste civile; обыкновенноона устанавливается на все продолжение царствования. В Англии к постоянным расходам принадлежит также штатное жалованье высших судей, послов, и некоторые другие статьи. К числу расходов, устанавливаемых на несколько лет, относится иногда и военный бюджет. Но все это составляет исключение. Общее правило состоит в том, что законным основанием доходов и расходов служит ежегодно устанавливаемый бюджет.

В нормальном порядке смета утверждается и вступает в силу перед началом года, на который простирается ее действие. Но иногда обсуждение затягивается, или встречаются обстоятельства, препятствующие своевременному ее утверждению. В таких случаях, нередких в парламентской практике, конституционное правительство испрашивает у палаты разрешение взимать подати и производить расходы на прежнем основании в течение нескольких месяцев. При парламентском правлении, когда министерство пользуется доверием представительного собрания, это не встречает препятствия. Но иначе ставится вопрос, когда между правительством и палатой возгорается борьба, и общее соглашение относительно сметы вовсе не может состояться. Подобные примеры представляет конституционная история новейшего времени. Острое столкновение произошло в Пруссии при министерстве Бисмарка в начале шестидесятых годов. Конституция постановляла, что подати продолжают взиматься на прежнем основании до утверждения новой сметы; но производство расходов правительству не разрешалось без согласия палаты. Тем не менее правительство присвоило себе это право. Отсюда конфликт, который продолжался несколько лет и разрешился, наконец, победами немецкого оружия. Палата уступила. В Дании королю конституция предоставляет право, в случае необходимости, издавать постановления, имеющие силу закона. Это право было приложено к смете. В течение целого ряда лет правительство, опираясь на верхнюю палату, издавало такие временные законы, которые постоянно отвергались нижней палатой, но прилагались на практике. И тут палата пошла наконец на уступки. Здесь, по крайней мере, для такого ненормального положения находилось основание в законе. Но некоторые немецкие публицисты идут далее: они утверждают, что во всяком случае, если бюджет не состоится, правительство имеет право продолжать взимание доходов и производство расходов, ибо в противном случае государственная жизнь должна остановиться, чего нельзя допустить. Народные представители, по этому воззрению, обязаны дать средства, необходимые для государства, и если они своей обязанности не исполняют, то правительство должно исполнить свою. С такой теорией нельзя согласиться. Она ведет к тому, что правительство может вовсе обойтись без бюджета или заставить палату принять тот, который ему угоден, а это совершенно несовместно с конституционным порядком. Право согласия на подати и расходы составляет самую существенную принадлежность народного представительства, которой оно не может быть лишено без нарушения самых оснований представительного устройства. Конституционный король - не самодержавный монарх, которого воля есть закон. Если палата обязана

Система ГАРАНТ248

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

давать средства для государства, то и король, с своей стороны, обязан управлять так, чтобы могло состояться соглашение, и не предъявлять требований, противоречащих убеждениям представителей народа. Но с обеих сторон обязанности остаются нравственные, ибо верховная власть принуждению не подлежит. Единственным правильным исходом в этих случаях служит парламентское правление. Вне этого есть только раздоры и смуты. Конечно, могут встретиться случаи, когда революционная палата отказывает правительству в нужных средствах. Тогда остается прибегнуть к чрезвычайным мерам. Но это все-таки не закон, а беззаконие. Революционные меры сверху столь же мало могут иметь места в правильном порядке, как и революционные постановления снизу.

Общая смета редко покрывает все действительные расходы. В течение года всегда являются непредвиденные издержки. Отсюда необходимость особенных кредитов - дополнительных и чрезвычайных. Дополнительные кредиты суть те, которые устанавливаются в случае недостатка сумм, по утвержденным уже статьям росписи чрезвычайные те, которые касаются статей расхода, вовсе не вошедших в роспись, например в случае войны. Так как расходы бывают настоятельные, а палатыневсегдав сборе,товконституционныхгосударствахнередкоправительствупредоставляется право делать сверхсметные расходы, с тем чтобы впоследствии представлять их на утверждение палат. Такой простор, очевидно, легко подает повод к злоупотреблениям, как и было, например, во Франции, во времена второй Империи. Потребность ввести правильность в финансовое управление повела, наконец, к прекращению права на сверхсметные кредиты без согласия законодательного собрания. Вместо того, было постановлено, что непредвиденные издержки могут покрываться переводом сумм. Вообще, сверхсметные кредиты составляют величайшее зло во всякой финансовой системе. Они колеблют все предположения и устраняют возможность каких-либо правильных вычислений. Поэтому, как в конституционных государствах, так и в самодержавных, желательно ограничить их пределами крайней необходимости.

Действие бюджета может совпадать с гражданским годом или для него могут быть назначены другие сроки, например с 1 апреля по 31 марта следующего года. Но даже по исполненным статьям обыкновенно остаютсянезаконченныерасчеты. Для этогодаются несколькольготных месяцев, после чего бюджет считается заключенным, и все неисполненные статьи, а равно и остатки переносятся в смету другого года.

2. Управление доходами распадается на столько отраслей, сколько существует источников доходов. Они могут быть подведены под следующие рубрики: 1) государственные имущества; 2) регалии; 3) подати и повинности; 4) пошлины и сборы.

Государственные имущества, вообще, разделяются на общественные, казенные и камеральные, или удельные. Это разделение существует не везде. Во французском праве, как мы уже видели, различается имущество общественное и государственное, domaine public и domaine de 1'Etat; в прежнее время от обоих отличалось имущество, присвоенное короне, dotation de la couronne. Общественным имуществом, как объяснено выше, называется то, которое находится в общем пользовании, например дороги, реки. Оно, по преимуществу, имеет государственный характер, ибо составляет принадлежность общества как единого целого. Напротив, казенное имущество есть то, которое принадлежит казне в качестве частного юридического лица. И здесь можно различать имущества, служащие для известного употребления, например дома, а также движимые имущества разного рода, которые приписываются к известным учреждениям, и имущества, приносящие доход. Последние собственно составляют предмет финансового управления.

Наконец, камеральное имущество есть государственное имущество, обращенное на расходы главы государства и его дома. От него отличается частное имущество тех же лиц.

В средние века государственное имущество и частное имущество князя вовсе не отличались, или, лучше сказать, было одно только частное имущество князя. Из него производились все общественные расходы. Но так как часто этого было недостаточно, то князья принуждены были прибегать к податям, а налагать подати они не могли без согласия чинов, которые, давая пособия, иногда сохранял за собой право заведовать производимыми из них расходами. Отсюда в некоторых

Система ГАРАНТ249

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

государствах образовалась двоякого рода казна: камеральная, находившаяся в распоряжении князя, и податная, состоявшая под контролем и даже в управлении чинов.

Когда княжеская власть получила государственное значение, этот характер отразился и на имуществе князя. В больших государствах оно везде превратилось в государственное. В Франции устанавливалось даже правило, что личная собственность короля всегда присоединяется к государственным имуществам. Из этого государственного их характера вытекло начало неотчуждаемости государственных имуществ, которое нередко ставилось под гарантию чинов, но, несмотря на это, постоянно нарушалось. В средних и мелких государствах, напротив, особенно в Германии, сохранился в большей или меньшей степени частный характер княжеской собственности. Она или объявлялась частным имуществом княжеского дома или образовала нечто среднее между частным княжеским имуществом и государственным. У нас удельные имения, назначенные на содержание Императорского Дома, выделены из общего состава государственных имуществ и составляют предмет отдельного управления, связанного с управлением Императорского Двора.

Казенноедоходноеимущество состоит главным образом изнедвижимой собственности. Сюда принадлежат: 1) земли, в том числе никем не занятые, которые, по государственному праву нового времени, считаются государственной собственностью; 2) леса; 3) рудники и копи; 4) рыбные ловли; 5) фабрики и заводы.

Управление казенными имуществами может быть связано с Министерством Финансов или составляет, в целом или отчасти, предмет ведомства особого управления. У нас, например, земли и леса состоят в ведении Министерства Государственных Имуществ, ныне связанного с Министерством Земледелия, а горное дело осталось в ведении Министерства Финансов. Управление может быть двоякое: хозяйственное или оброчное. Выбор того или другого определяется самым предметом и существующими условиями. Общее экономическое правило состоит в том, что промышленные предприятия лучше ведутся частными лицами, нежели казной. Бюрократический характер казенного управления и неизбежный при нем формализм плохо совмещаются с требующимися в хозяйстве предприимчивостью и изворотливостью. Только особенные соображения могут заставить казну сохранить управление в своих руках и тем прибавить лишнюю обузу к многосложному государственному управлению. Поэтому земли и рыбные ловли обыкновенно отдаются на оброк. Управление состоит здесь в собирании сведений об оброчных статьях, в заключении условий, в надзоре за исполнением, наконец, в получении денег. Все это может производиться в областях одним лицом или коллегией, под надзором областного начальника и под верховным руководством министра. Относительно рудников, отдача их в аренду возможна только на весьма продолжительные сроки и выгодна только тогда, когда есть значительные компании, представляющие надлежащие ручательства. Иначе поневоле устанавливается хозяйственное управление, требующее многочисленного штата чиновников с техническими сведениями. В еще большей степени это относится к лесам. Здесь обыкновенно продаются на сруб отдельные участки, достигшие зрелости; но затем остается охранение и разведение лесов, а также составление общего плана лесного хозяйства, что вовсе не входит в расчеты арендатора, который имеет ввиду свои временные выгоды, тогда как лесное хозяйство основано на соображении выгод постоянных, иногда в отдаленном будущем. Поэтому и здесь необходим штат чиновников с техническим образованием и устройство специального управления, как в центре, так и на местах.

Что касается до фабрик и заводов, то экономическая выгода предписывает государству полное отчуждение их в частные руки, разве особенные обстоятельства требуют сохранения их в ведомстве казны. К последнему разряду относятся: 1) заводы, на которых выделываются предметы, необходимые для охранения государства, например оружейные, пороховые; 2) фабрики образцовые, при которых имеется ввиду не денежная выгода, а поощрение искусства или промышленности. Каждая такая фабрика требует, разумеется, более или менее сложного управления, с неизбежным чиноначалием и формализмом. Они подчиняются тем ведомствам, в пользу которых они работают. Место хозяйского глаза заступает здесь бюрократический контроль.

Система ГАРАНТ250

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

Управлениерегалиямиточно так жеможет илинаходиться в хозяйственном управлении казны или отдаваться в частные руки в виде откупа. Регалиями, вообще, называются известные отрасли промышленности или торговли, присвоенные исключительно казне. Подобные монополии имеют своим источником либо общественное значение известной отрасли, либо чисто финансовые соображения. К первой категории относятся монетная и почтовая регалии, ко второй регалии - соляная, винная, табачная и т. п. Первые, по существу своему, исключают откупную систему, ибо общественная потребность не должна подчиняться частной выгоде. Вторые же, с точки зрения казенного интереса, могут с выгодой отдаваться в частные руки под контролем государства. Если откупщик естественно имеет прежде всего ввиду свои собственные барыши, то с другой стороны, хозяйственное управление казны сопряжено с громадными неудобствами: оно требует значительного штата чиновников, пользующихся достаточными законными выгодами, чтобы не прибегать к незаконным; необходим и сложный контроль, который в казенном управлении неизбежно превращается в бумажный формализм. Предметы управления суть: 1) добывание предмета, которое может быть частное или казенное; 2) хранение и развозка; 3) продажа. Так как все это составляет одногосударственноепредприятие,тоиз этогообразуетсясложнаябюрократическаямашина,вполне подчиняющаяся центру. Участие выборных властей, по самому существу дела, устраняется. Они могут призываться разве в виде повинности, с круговой ответственностью за сборы, как было в древней России; но это служит признаком первобытного финансового хозяйства.

Втеснойсвязисрегалияминаходятсякосвенныеподати,падающиенапредметыпотребления. Один и тот же предмет может или быть казенной монополией или подлежать акцизу. В последнем случае вся хозяйственная и торговая часть предоставляется частной промышленности, что всегда составляет весьма крупную выгоду. За казной остается только надзор и взимание подати, задача сама по себе весьма сложная, но далеко не столь затруднительная, как хозяйственное ведение дела. Обложению могут подлежать и иностранные товары; для этого учреждаются пограничные таможни.

Косвенные подати, равно как и регалии, имеют ту невыгоду, что они не падают равномерно на всех. Кто не пьет вина и не курит табаку, тот не оплачивает связанных с продажей сборов. Если же податью облагаются предметы общей необходимости, то она падает одинаково на имущих и неимущих, к вящему отягощению последних. Отсюда общее правило, что обложению должны подлежать только предметы роскоши. Последнего рода налоги имеют за себя то громадное преимущество, чтоониоплачиваютсянепринудительно,асвободно.Всякий может своепотребление соразмерять с своими средствами. Через это значительно облегчается бремя принудительных податей, обстоятельство, которое государство всегда должно иметь ввиду в своем хозяйстве. Если к этому присоединяется то, что известные предметы потребления в излишестве могут быть вредны и порождают гибельные пороки, то ясно, что они являются не только вполне законными, но и совершенно целесообразными предметами обложения. С финансовой точки зрения, вышина налога находит границу лишь в том, что увеличение вклада уменьшает потребление, следовательно, вместо выгоды, казна может получить убыток. Но к этому присоединяются разнообразные экономические и нравственные соображения, которые определяют величину подати в тех или других случаях.

То, что не покрывается косвенными налогами, собирается принудительно в виде прямых податей. Общее правило то, что они должны падать на доход, а не на капитал. Последнее есть не более как замаскированная конфискация. Требуя уплаты подати, государство не присваивает себе имущества граждан, а взимает с них часть дохода на удовлетворение государственных нужд. Выше было уже объяснено, что основное требование справедливости при таком обложении состоит в пропорциональности. Всякий прогрессивный налог есть нарушение этого начала и водворение произвола.Приэтомнемогутбытьпринимаемыврасчетикосвенныеподати,падающиенапредметы роскоши, ибо они уплачиваются добровольно, наравне со всякими расходами, из средств, которые остаются за уплатой государственных податей. Такого рода приравнение не имеет ни основания, ни мерила.Всилуэтогоначаласледовалобыпьяницосвобождатьотпрямыхналогов,атрезвыхоблагать вдвойне. Но принявши за основание пропорциональность, надобно ее определить. Доходы весьма изменчивы и часто неуловимы. Как же поступает государство для того, чтобы их узнать?

Система ГАРАНТ251

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

Система может быть двоякая: можно стараться определить доход действительный или доход предполагаемый. На первом начале основан так называемый подоходный налог. При поверхностном взгляде, он кажется самым рациональным и справедливым; но при ближайшем рассмотрении он оказывается самым недостаточным и притеснительным. Государство не имеет средств определить точным образом доходы частных лиц, поэтому оно принуждено полагаться на их собственные показания. Но такая система есть подать на честность, а вместе прямое побуждение к утайкам, то есть развитие безнравственности. Если же, ввиду этого, государство предоставляет себе ближайший контроль показаний, то оно должно входить во все мелочи хозяйства, что составляет такое инквизиционное вторжение в частную жизнь, которое не может быть терпимо в свободном гражданском быте. Поэтому те государства, которые прибегают к подоходному налогу в этом смысле, ограничиваются всегда очень малыми размерами. Мелкие доходы даже совершенно освобождаются от налога, вопреки требованиям справедливости, в виде милостыни, а крупные облагаются сильнее, потому что с них легче что -нибудь взять. Во всяком случае, подоходный налог служит только дополнением к другим. Основным правилом прямого обложения остается определение предполагаемого дохода, по общим внешним, по возможности простым и ясным признакам, указывающим или на доходность облагаемого имущества или на обстановку жизни, обнаруживающую известный достаток. На этом основаны подати поземельные, с фабрик, с домов, с квартир, с акционерных доходов и т. п.

И при этих условиях обложение составляет часто весьма сложную операцию, при которой должны быть приняты в расчет, с одной стороны, требования справедливости и интересы казны, с другой стороны, права и интересы плательщиков. Общее правило то, что государство берет на себя руководство этим делом, ибо это его собственный интерес; но так как определение признаков доходности зависит от местных условий и требует ближайшего знакомства с практикой, то призываютсякучастиювыборныеисведущиелюдиизместныхжителей,причемоблагаемым лицам, считающим определение неправильным, предоставляется право жалобы в судебноадминистративном порядке. Но иногда государство, избавляя себя от многосложной работы, прямо берет за основание местное обложение, повышая его только в известной пропорции, если находит его слишкомнизким.Такаясистемаведетктому,чтокаждаяместностьстараетсяоценитьсебякакможно ниже, чтобы избежать лишнего против других бремени. Такое явление встречается и в Англии и в наших городах.

Исходом из этого затруднения служит различение обложения и раскладки. Государство, на оснований общих соображений, определяет валовую сумму, которую должна уплачивать известная местность; раскладка же этой суммы на отдельные лица и имущества предоставляется местным жителям, которым ближе известны обстоятельства каждого и которые заинтересованы в том, чтобы один не был обложен меньше других. Разумеется, и тут, в случае неправильной раскладки, может быть принесена жалоба в установленные учреждения. Раскладка может, впрочем, производиться разными способами. Иногда известная местная единица, например община, облагается раз навсегда или периодически определяемой суммой, которую ей предоставляется раскладывать на членов. Так, например, у нас в основание подушной подати полагались ревизские сказки, определявшие число душ, но затем миру предоставлялось раскладывать исчисленную таким образом сумму на своих членов по наличным тяглам, то есть по рабочим силам, наделенным определенными участками земли. Иногда же для всего государства определяется известная сумма, которая раскладывается по областям; затем, внутри областей, местные представители раскладывают ее на общины, а общины - на отдельных членов. Так это делается во Франции с поземельным и другими прямыми налогами, причем законом определены и самые основания исчисления. Здесь имеется ввиду соразмерить государственные доходы с требующимися расходами, ибо прямые подати одни способны быть произвольно повышаемы.

Что касается до самого сбора податей, то и здесь могут быть разные системы. Община может ответствовать за своих членов, или каждый ответствует за себя своим имуществом. В первом случае сбор всегда производится выборным лицом; только недоимки взыскиваются правительственными

Система ГАРАНТ252

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

агентами. Во втором случае сборщиком может быть выборное лицо, как в Америке и в Англии, или правительственный агент. Последнему может поручаться сбор самых общинных податей, как делается во Франции, или же община может иметь своих отдельных сборщиков, как в Бельгии. Эти различные системы обозначают различные степени самоуправления.

Особенные затруднения встречаются относительно сбора областных и окружных налогов. Они взыскиваются или общинным сборщиком или государственным. С этим можно примириться, пока подати поступают исправно; но что делать в случае недоимок? Область или округ могут быть обеспеченывполучениисбора,толькоеслиониимеютправосамипроизводитьвзыскание;иначеони рискуют остаться без денег. Таково именно положение многих земских учреждений. Как общинные сборщики, так и полиция, обязанная взыскивать недоимки, главным образом заинтересованы в взыскании казенных податей и недоимок; земские остаются внакладе. Для устранения этого зла в новейшее время постановлено, что известная часть получаемых податей идет на пользу земства; но эта часть так недостаточна, что многие земства не знают, как обернуться.

От податей отличаются пошлины и сборы. Пошлины взимаются при совершении официальных или частных актов, имеющих официальное значение. Таковы пошлины судебные, канцелярские, гербовые, крепостные, также пошлины при переходе наследства. Сборы взимаются за пользование общественным имуществом или услугами правительства, например, сборы дорожные, мостовые, почтовые и телеграфные. Те и другие могут служить возмещением издержек или источником дохода. Против первого ничего нельзя возразить. Возвращение части или даже совокупности расходов на известное учреждение теми лицами, которые им пользуются, вполне согласно с требованиями справедливости. Ничего нельзя сказать и против получения некоторого дохода с учреждения, установленного для общественной пользы, например с почты или телеграфа; этим облегчается податное бремя. Но совершенно в ином свете представляются пошлины, имеющие характер настоящих податей. Они не только распределяются неравномерно, но и лишены основания. Крепостные пошлины, взимаемые при переходе имущества, увеличивают цену покупки, следовательно падают на капитал и затрудняют оборот. Еще менее могут быть оправданы пошлины, которые взыскиваются при заключении обязательств. Во имя чего должник, занимающий деньги, обязан платить пошлину казне? Это не подать с дохода, даже не с капитала, а новый ложащийся на него долг. Что касается до подати с наследств, то это не что иное как присвоение себе государством части имущества, принадлежащего частным лицам, то есть конфискация. В руках радикального правительства подобный налог легко может обратиться в орудие всеобщего ограбления.

Пошлины и сборы не требуют отдельного управления. Они находятся в ведомстве тех мест и лиц, которые или совершают действия и заведуют имуществом.

3. Одну из важнейших отраслей финансового управления составляет государственный кредит. Обыкновенные государственные доходы не всегда бывают достаточны; в случае чрезвычайных издержек, а также и при обыкновенном дефиците, приходится прибегать к долгам. Они делаются двояким образом: путем прямого займа и выпуском временных облигаций или кредитных билетов в уплату государственных расходов. Первое называется утвержденным долгом (dette consolidee), второе - текущим долгом (dette flottante).

Утвержденный долг может быть срочный или бессрочный, в виде вечного дохода. В последнем случае погашение долга может совершаться или периодическими тиражами или покупкой государственных бумаг на бирже по сходной цене. С этой целью нередко устанавливается особый капитал погашения. Но государство может предоставить себе право возвращать долг по своему усмотрению. На этом основаны конверсии, которые состоят в замене возвращаемого долга другим, приносящим меньшие проценты. Утвержденные долги обыкновенно вписываются в общую книгу, которая ведется в Министерстве Финансов. В настоящее время во всех европейских государствах они достигают громадных цифр.

Что касается до выпуска временных облигаций и кредитных билетов, то он производится или казначейством или банковскими учреждениями, которые в таком случае соединяют с этим разные банковские операции, как-то: учет векселей, ссуды под залог бумаг и т. п. Отсюда учреждение

Система ГАРАНТ253

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

государственных банков, которые служат, с одной стороны, для удовлетворения государственных нужд, с другой стороны - для регулирования денежного обращения и для торгового кредита. Обыкновенно учреждается один центральный банк с потребным количеством отделений в областях. Эти учреждения могут или состоять в управлении Министерства Финансов или находиться в руках частной привилегированной компании, с которой государство ведет свое дело. Последнего рода устройство существует в Англии, во Франции, в Германии. Выгоды его состоят, во-первых, в независимости банка от правительства, что составляет лучшую гарантию против злоупотребления государственным кредитом: подобные сдержки в финансовом управлении в высшей степени важны для предупреждения пагубного для промышленности бумажно-денежного хозяйства. Во-вторых, здесь то преимущество, что банковские операции, связанные с выпуском билетов, составляют промышленное предприятие, которое несравненно лучше производится частными торговыми лицами, нежели правительственными агентами. При этом государство может выговорить себе выгоды, даже превосходящие то, что оно могло бы получить при собственном ведении дела. В Германии ему присваивается верховное управление и известная доля в барышах. Но передача такой монополии в частные руки возможна только там, где существуют весьма крупные и солидные капиталы, способные служить опорой государственного кредита и регуляторами обращения. Это предполагает весьма высокое промышленное развитие страны*(9)

4. Казначейская часть заключает в себе: 1) прием и хранение сумм; 2) обороты сумм; 3) расписание расходов; 4) производство расходов; 5) ведение счетов.

Казначейская часть может быть устроена различным образом. Теоретически правильная система ведет к следующим началам.

Все государственные суммы принадлежат к одной кассе, которая находится в управлении Министерства Финансов. Остальные ведомства не получают денег в свои руки, но предписывают выдачу из государственного казначейства сумм, предоставленных в их распоряжение. Исключение составляют места и лица, которые делают хозяйственные заготовления и с этою целью получают известные суммы авансом. Единство кассы не распространяется, впрочем, на те учреждения и корпорации, которые составляют самостоятельные юридические лица, а потому имеют свои собственныесуммы. Но иэтичастныесуммы обыкновенно вносятся вгосударственноеказначейство, которое через это становится должником означенных учреждений. Последние во Франции носят название корреспондентов казначейства (correspondants du tresor).

Общее государственное казначейство разделяется на центральную и местные кассы, ибо большая часть доходов получаются и многие расходы производятся на местах. Центральная касса состоит при Министерстве Финансов; местные кассы могут находиться или в руках одного лица - казначея, как у нас, или у двух - приемщикаи расходчика, как во Франции. Первый получает ихранит доходы, второй получает деньги на расход по ежемесячному расписанию и производит уплаты. Такое разделение значительно облегчает контроль. Казначей, или приемщик, имея в руках значительные суммы,обыкновеннопредставляетзалоги.ВоФранции,наприемщикавозлагаетсяиответственность за сбор податей, почему сборщики ему подчинены. За сборы, поступившие после срока, он платит казне проценты, а за сборы, поступившие до срока, он получает проценты. Чтобы деньги не лежали попусту,ему дается право производить некоторые строго определенные банковские операции, но еще лучше, когда существуют банки, в которые вкладываются все казенные деньги и с которыми ведутся текущие счета. Так, в Англии нет центральной кассы. Все доходы государства вносятся в Английский Банк и оттуда производятся все расходы.

Составляяоднукассу,всеказначействасостоятдругсдругомвсвязи.МинистерствоФинансов должно распорядиться так, чтобы во всех местностях всегда было достаточное количество денег на уплату нужных расходов. Это делается посредством оборота или передвижения сумм (mouvement de fonds).Этаоперациянаправляетсяизцентраповсемугосударству.Онапроизводитсяили пересылкой денег или переводными ассигновками (mandats) казначеев друг на друга и на государственное казначейство, а также последнего на отдельных казначеев. Цель всей этой операции - дать суммам такую подвижность, чтобы в каждую минуту можно было на каждую точку территории перевести

Система ГАРАНТ254

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

нужное количество денег. Оборот значительно облегчается, когда суммы, принадлежащие местностям, находятся в связи с общими суммами государства, так что ими можно располагать для текущих расходов.

Из этого ясно, что передвижение сумм находится в тесной связи с кредитными операциями. Если расходы надобно произвести прежде поступления доходов, то казначейство выдает на себя срочные обязательства (bons du tresor). То же делается и для облегчения оборотов, чтобы не пересылать денег. Иногда сами приемщики делают авансы из собственных капиталов ввиду долженствующих поступить доходов. Наконец, и заимствования из сумм отдельных учреждений заменяются временными обязательствами казначейства. Все это вместе образует текущий долг государства, который достигает иногда весьма значительных размеров. При бумажно-денежном хозяйстве эти операции значительно упрощаются, но зато теряется самое основание твердой и правильной финансовой системы.

Для того чтобы согласовать передвижение сумм с текущими потребностями, необходимо предварительное расписание расходов. Ежемесячно каждое ведомство обязано составить расписание всех нужных уплат на будущий месяц; все эти расписания соображаются Министром Финансов, который на этом основании делает общее расписание расходов, обыкновенно утверждаемое верховной властью. Здесь определяется, какому ведомству, на какую сумму и в каком месте открывается кредит. На этом основании казначеи производят уплаты.

Самое производство расходов заключает в себе три операции: ликвидацию, предписание и уплату. Ликвидация есть установление счета и признание долга со стороны казны. Предписание есть самый акт, которым предписывается выдача денег. И то и другое совершается административными ведомствами, которые производят расходы, то есть министрами и их уполномоченными. Самая же уплата производится казначеями, которые под собственной ответственностью проверяют, действительно ли министерству открыт кредит на такую сумму и на этот именно расход, и есть ли при ассигновке законные документы, свидетельствующие, что казна должна эту сумму. Правило, необходимое для того, чтоб эта проверка имела действительное значение, состоит в том, что должности предписывающих уплату (les ordonnateurs) и производящих уплату, или подлежащих отчету (les comptables), друг от друга совершенно независимы и несовместимы.

Иногда между предписывающим и производящим уплату ставится третье лицо, на которое возлагается проверка правильности расхода, причем, однако, ответственность не снимается и с производящего уплату. Таким посредствующим членом может быть или особенный контролер или высшее административное лицо. В Англии, где все уплаты производятся Английским Банком, который, как частное учреждение, не подлежит государственной отчетности и ответственности, предварительный контроль всех выдач возлагается на Генерального Контролера (Controller and Auditor General), пользующегося бессменностью и соединяющего в себе, вместе с тем, все обязанности счетной палаты. Все уплаты производятся из Банка не иначе как по его удостоверении, что требуемый расход согласен с законом.

Из всего этого очевидно, что казначейская часть требует самого строгого и точного ведения счетов. Это составляет бухгалтерию, которая ведется по предписанным правилам, так чтобы одна книга могла проверяться другими. Общее правило состоит в том, что ведется общий счет прихода и расхода, и крометого, частныесчеты поотдельнымстатьям,с одной сторонынакредит,иливыдачи, с другой стороны - на дебет, или получения. Итоги должны совпадать. В этом заключается двойная бухгалтерия, лежащая в основании всякого сколько-нибудь сложного хозяйства.

5. Такая многосложная организация требует строгой проверки правильности действий. В этом состоит контроль. Он разделяется на предварительный и последующий. О первом сказано выше. Второй производится на основании ежегодно представляемых отчетов. Они составляют операцию, общую для всего государственного хозяйства. Для успешного его действия требуются некоторые условия. Сюда относятся: 1) правильное расписание кредитов; 2) разделение лиц предписывающих и производящих уплату; 3) единообразный порядок счетоводства и отчетности.

Система ГАРАНТ255

/

828