156

Источник: Bartelsman and others (2004) и Brown and Earl (2004).

сенные в 1980!х гг. исправления в строгое трудовое законодательство в одном штате (Андхра!Прадеш) позволили 1,8 млн городских бедняков найти рабо! ту в производственных компаниях и сфере услуг за следующее десятилетие45. В Италии и Испании зна! чительные положительные воздействия на заня! тость произвела некоторая либерализация в про! шлом десятилетии строгих законов об увольне! нии46. Подобным образом, после более чем десяти! летних споров, как Египет, так и Марокко пересмо!

Источник: Bartelsman and others (2004)

трели свои трудовые кодексы в том, что касается расторжения контракта по экономическим причи! нам. В Кении с середины 1990!х гг. работодатели больше не должны просить разрешения государ! ственных органов на увольнение работников.

Вторая стратегия предусматривает либерализа! цию срочных контрактов или временной занятос! ти; этого подхода придерживаются несколько стран Западной Европы, Латинской Америки и Центральной и Восточной Европы. Опросы, про! веденные во многих развивающихся странах, пока! зывают, что фирмы, столкнувшиеся со строгой рег! ламентацией официальных контрактов, чаще прибегают ко временному найму, чтобы повысить приспособляемость их рабочей силы. В 1991 г. Пе! ру пересмотрела свое трудовое законодательство, увеличив максимальную продолжительность вре! менных контрактов. Число работников по времен! ным контрактам резко возросло, и наибольшую пользу получили молодые и неформальные работ! ники. Польша, Россия и Словакия также недавно повысили продолжительность временных контрак! тов и расширили сферы их применения.47

Но либерализация временных контрактов при неизменности строгого правового регулирования постоянных контрактов укрепляет неравенство на рынке труда. У фирм появляются стимулы нани! мать больше работников на самые низкие должно! сти на ограниченный период и не давать им посто! янных мест после этого. Это увеличивает текучесть на рабочих местах, но необязательно общую заня!

тость или производительность, так как дополни! тельные наймы сопровождаются дополнительны! ми увольнениями по окончании сроков временных контрактов, причем внутренний человеческий ка! питал практически не развивается48.

Последствия реформ трудового законодатель! ства различаются в зависимости от первоначаль! ных условий и последовательности реформ на рынках продукции и труда (глава 3). Например, строгое законодательство по защите труда может повлиять на результат либерализации торговли, сместив большее количество рабочих мест в не! формальную экономику49. В Колумбии либерализа! ция торговли сочеталась с повышением «теневой» занятости в отраслях промышленности с наиболь! шими сокращениями тарифов, но при введении ре! форм труда эта тенденция сменилась на обратную. Подобным образом, в индийских штатах с менее строгим трудовым законодательством наблюдался больший рост формального сектора после либера! лизации торговли, чем в штатах с более строгим трудовым законодательством50.

Помощь работникам в условиях перемен

Меры по улучшению инвестиционного климата, помогающие создать современную, продуктивную экономику, облегчают перераспределение рабочей силы между фирмами и секторами в ответ на изме! нения в технологии, спросе и других условиях. Хо! тя это перераспределение рабочей силы приносит пользу на уровне всего общества, работникам мо! жет понадобиться сменить рабочее место несколь! ко раз за их карьеру. С давних пор это было особен! ностью «теневой» экономики; но это может ока! заться болезненным для работников, привыкших к более стабильной занятости в защищенных сфе! рах промышленности. Если помочь работникам справиться с этими переменами, пользу получат не только отдельные лица; это может также повысить экономическую эффективность, так как обеспечи! вает лучшее соответствие между способностями ра! ботников и требованиями новых рабочих мест. Так! же это может снизить сопротивление улучшениям инвестиционного климата. Во многих развиваю! щихся странах неадекватность или отсутствие ме! ханизмов социальной защиты означает, что безра! ботные не могут позволить себе оставаться без ста! бильного дохода и вынуждены соглашаться на пер! вую попавшуюся работу, даже если она не выгодна и непроизводительна (см. рис. 7.12).

Совершенствование политических стратегий правительства в этих областях требует трех вза! имосвязанных действий:

•оказания помощи работникам в случае широ! комасштабной реструктуризации;

•укрепления механизмов социального страхо! вания

•охвата значительной доли работников сель! ской и «теневой» экономики.

Оказание помощи работникам в случае широкомасштабной реструктуризации

Часто существует сильное давление, направленное на обеспечение компенсации для групп, которым непосредственно угрожают структурные реформы, например, для работников ранее защищенных от! раслей промышленности. Как правило, эти группы не являются бедными, но очень настойчиво выра! жают свои требования и могут представлять собой централизованную оппозицию реформам, прино! сящим пользу обществу в целом. Одновременная компенсация для них – эффективный с социаль! ной точки зрения способ дать возможность рефор! мам беспрепятственно развиваться.

Работники, столкнувшиеся с крупномасштаб! ными увольнениями, также могут испытывать осо! бые трудности. Они могут специализироваться в видах деятельности, не пользующихся особым спросом в более широких масштабах в экономике, а также бывают сконцентрированы в определенной местности, поэтому для них труднее вновь полу! чить работу поблизости от дома. Именно так об! стоит дело в большинстве переходных экономик, где многие города с одним градообразующим пред! приятием и некоторые сельские районы испытали резкое падение спроса на рабочую силу и соответ! ственно рост безработицы и частичной занятости.

Традиционный подход к решению проблем, связанных с массовыми увольнениями – поощре! ние увольнения по собственному желанию со щед! рой выплатой при увольнении51. Это может снизить сопротивление рабочих и социальное воздействие

Рисунок 7.12 Развивающиеся страны, особенно с низким доходом, обеспечивают более слабую

и менее разнообразную защиту от рисков безработицы, чем развитые страны

Примечание: Основано на функционировании следующих программ: страхование по безрабо тице, помощь при безработице, сберегательные счета страхования по безработице, гарантиро ванное пособие при увольнении и программы общественных работ.

Источник: Vodopivec (2004)

реструктурирования или сокращения. Самое труд! ное – довести выплату при увольнении до размера, который был бы приемлемым для работников, но финансово осуществимым. Установка слишком высокого уровня выплаты может привести к высо! ким краткосрочным издержкам и неблагоприятно! му отбору, при котором лучшие работники будут увольняться первыми. Также это может замедлить и даже остановить процесс реструктурирования фирмы. В Гане сокращения были приостановлены , так как государство не могло позволить себе выпла! ты по увольнении. В 1990!е гг. Пакистан назначил выплаты при увольнении работников, затронутых приватизацией промышленных предприятий в раз! мере пятимесячной зарплаты за каждый год служ! бы – значительно выше, чем международные нор! мы. Эта договоренность установила прецедент для позднейшей приватизации предприятий комму! нальной сферы, что замедлило реформы52.

Государство также может обеспечить особые программы переподготовки, чтобы помочь работ! никам найти новую работу, но когда эти програм! мы действуют в контексте низкого спроса на рабо! чую силу, трудно выявить наилучшую программу обучения и мотивировать работников к участию. Во многих случаях небольшая пропорция подходя! щих работников поступают на эти курсы, которые часто открываются слишком поздно, когда работ! ники уже уволились, как в случае с переподготов! кой, обеспеченной в Бангладеше для рабочих джу! товой промышленности53. Для большей эффектив! ности этих схем принципиально важно раннее вмешательство и эффективная целевая направлен! ность, а также усилия по приспособлению подхо! дов к местным обстоятельствам. Особенно когда спрос на рабочую силу низок, особо важную роль играет снятие помех для создания рабочих мест пу! тем улучшения инвестиционного климата.

Укрепление механизмов социального страхования в целях повышения мобильности рабочей силы

Чтобы помочь работникам справляться с рисками уменьшения доходов, связанными с потрясениями вне и внутри страны, а также с требованиями более гибкого рынка рабочей силы, можно осуществить разнообразные стратегии. Разумная макроэконо! мическая политика и государственная поддержка образования – лучшие инструменты предотвраще! ния риска. Программы социальной защиты также могут снизить влияние рисков, при этом поощряя эффективное перераспределение рабочей силы и предпринимательскую деятельность. Даже когда государство располагает лишь ограниченными ре! сурсами для финансирования этих схем, как обсто! ит дело в большинстве развивающихся стран, мож! но значительно улучшить их эффективность, ук! репляя принципы страхования и уточняя его на! значение.

Сочетание стратегий, наиболее подходящее для каждой страны, зависит от факторов, определя!

ющих экономическую нестабильность и рента! бельность альтернативных вариантов54. Однако международный опыт подчеркивает важность че! тырех наиболее широких мероприятий:

•Снижение экономической неустойчивости. Многие развивающиеся страны остаются уяз! вимыми для внешних потрясений. Когда нега! тивный совокупный удар воздействует на страну, капитал, часто являющийся наиболее мобильным фактором производства – имеет тенденцию уходить из страны, а на рабочую силу приходится основное бремя приспособ! ления, выражающееся либо в реальных сокра! щениях зарплаты, либо в безработице и со! кращении занятости. Диверсификация экс! порта может снизить уязвимость для сильных колебаний внешнего спроса, а более глубокие рынки капитала и более сильные финансовые системы смягчают воздействие. Социальная польза от снижения макроэкономической не! устойчивости в развивающихся странах мо! жет быть весьма значительна55.

•Отход от проциклической налоговой поли тики.Уязвимость работников при экономи! ческих потрясениях усугубляется тем, что правительству часто не хватает дисциплины для внедрения противоциклического финан! сирования для социальных программ. Многие правительства склонны расширять взимание налогов в благоприятные периоды и сокра! щать в плохие. Таким образом растущий де! фицит бюджета в периоды спадов толкает на то, чтобы снизить общественные расходы на социальную защиту (среди прочего) как раз тогда, когда необходимость в ней растет. Для обеспечения наличия ресурсов для под! держки необходимого процесса приспособ! ления рабочей силы необходима более жест! кая налоговая дисциплина и лучшая диверси! фикация налоговых поступлений.

•Преодоление рыночных перекосов. Помимо макроэкономической политики наиболее эф! фективная стратегия предотвращения и сни! жения риска – развитие хорошего инвести! ционного климата, в котором фирмы имеют возможности и стимулы вкладывать средства в производство и создавать рабочие места. Улучшения инвестиционного климата спо! собствуют более интенсивному созданию ра! бочих мест в формальном секторе и расши! рению налоговых ресурсов, доступных для социальных программ. Улучшение деятельно! сти финансовых рынков также расширяет для фирм возможности защиты от временных трудностей без сокращения заработной пла! ты или персонала56.

•Поддержка возможностей адаптации ра ботников. Помимо улучшения обеспечения и качества образования, правительства могут улучшить возможность и готовность рабочих переходить на более продуктивные и выгод! ные рабочие места, поддерживая услуги по

подготовке, консультированию, профориен! тации и трудоустройству. Хотя эффектив! ность этих программ неоднозначна, особен! но в странах с ограниченным администра! тивным потенциалом, если четко намечены их целевые группы, они могут дополнить ме! ры по повышению квалификации и финансо! вой поддержке.

Эти более широкие мероприятия могут сопро! вождаться программами социального страхования. Эти схемы не только повышают благосостояние безработных, но и улучшают инвестиционный кли! мат, облегчая направление рабочей силы на более производительное применение и поощряя пред! принимательскую деятельность. Это происходит по трем основным причинам. Во!первых, они сти! мулируют более рискованные, но более продуктив! ные рабочие места, отрасли промышленности и ва! рианты выбора направлений деятельности57. На! пример, недостаточный доступ к страхованию для бедных сельских семей заставляет их выбирать ви! ды деятельности, связанные с малым риском и даю! щие низкую прибыль, что снижает их потенциал дохода примерно на 25% в сельских районах Танза! нии и на 50% в выборке сельских поселений в Ин! дии58. Подобным образом, незастрахованный риск может привести к пользованию устаревшими, но менее рискованными технологиями производ! ства, например, содержанию домашнего скота в ка! честве одной изформ предупредительных накопле! ний. Во!вторых, незастрахованные потрясения, снижающие индивидуальное потребление ниже порога, необходимого для поддержания произво! дительности, могут породить «динамические ло! вушки бедности». Это происходит, когда семьи оказываются вынуждены продавать средства про! изводства, чтобы поддерживать свои микропред! приятия или другие предприяитя59. В!третьих, по! собия по безработице могут предоставить ресурсы для повышения эффективности поиска работы или для начала трудовой деятельности не по найму60.

Расширение и совершенствование программ социального страхования может предусматривать поддержку самострахования среди работников формальной экономики посредством распределе! ния выплат при увольнении и лучшим распределе! нием рисков среди работников.

Укрепление самострахования среди ра% ботников формального сектора. Обязательные выплаты при увольнении являются основной фор! мой страхования от безработицы для работников формального сектора в большинстве развиваю! щихся стран. Их обычно легко организовать, они обменивают ресурсы в случае безработицы на «страховую премию». То, выплачивается ли страхо! вая премия при увольнения самими работниками или нет, влияет на общие издержки фирм на рабо! чую силу, и соответственно, на их стимулы нани! мать работников. Даже когда издержки оплачивают работники, эти программы предоставляют лишь

ограниченное слияние риска безработицы, так как эти издержки специфичны для фирм, а размер вы! плат растет со сроком пребывания на рабочем мес! те, а не с риском безработицы61.

Законы о выплате при увольнении также часто не соблюдаются во многих странах, в связи с чем работники с большей неохотой оставляют рабочие места. Требуемые выплаты при увольнении часто увеличиваются, когда финансовых ресурсов недо! статочно из!за испытываемых фирмой трудностей; ресурсов может и вообще не оказаться, если фирма обанкротится. Несоблюдение законов особенно распространено среди небольших фирм и в отно! шении низкоквалифицированных рабочих, у кото! рых мало альтернативных способов выравнивания потребления62.

Чтобы справиться с этими затруднениями не! которые страны ввели предварительное создание фондов или привели выплаты в соответствие с международными нормами. Колумбия выбрала систему фондов по индивидуальным сберегатель! ным счетам в 1990 г, а Чили ввела компонент соци! ального страхования в свою систему в 2002 г. (см. вставку 7.8).

Оптимизация распределения рисков сре% ди работников. Опыт развитых стран подсказы! вает, что страховые выплаты при безработице яв! ляются естественным следующим шагом после объединения рисков безработицы и облегчения эффективного распределения рабочей силы63. По этой модели, большинство стран с переходной экономикой ввели программы страхования по безработице с начала 1990х годов. Эти программы были главным источником доходом для работни! ков, которых коснулось перераспределение рабо! чей силы в переходный период64. Заметное увели! чение благосостояние работников, лишившихся работы, должно быть взвешено в сравнении со стоимостью этих программ, включая их влияние на экономическую эффективность. Как издержки, так и эффект в значительной степени зависят от способности следить за критериями пригодности, чтобы свести к минимуму моральный риск и обес! печить работникам стимулы для активных поис! ков новой работы65. Эффективное исполнение трудно в развивающихся странах, в которых обычно государственные службы занятости дей! ствуют слабо или вообще отсутствуют, и при этом сильно развита неформальная экономика, предос! тавляющая много возможностей для недеклариру! емого оплачиваемого труда. Например, в Аргенти! не было обнаружено, что пособия по безработице в значительной мере достаются тем, кто нашел ра! боту в «теневой» экономике66.

Даже когда страны располагают требующимся административным потенциалом, выплаты по без! работице должны составлять лишь часть бывшей зарплаты – и должны выплачиваться недолго – что! бы получающие их безработные имели стимул ис! кать новую работу. В начале 1990!х гг. в Польше бы! ла введена страховая программа щедрых и неогра!

ниченных по времени выплат, предложенная всем ищущим работу, независимо от того, потеряли они место или нет. Неудивительно, что число подавших заявление на пособие резко возросло, отчего сис! тема стала финансово нежизнеспособной и спо! собствовала формированию большой группы дол! госрочных безработных. Позднее эта программа была реформирована с тем, чтобы давать стимул к поиску работы, и теперь безработным в течение ограниченного периода предоставляются неболь! шие фиксированные выплаты. Чешская Республика, напротив, выбрала менее щедрые краткосрочные выплаты (только шесть месяцев) и, отчасти в связи с этим на ранних этапах переходного периода без! работица там была меньше.

Охват работников сельской и «теневой» экономики

Большинство программ, рассмотренных на данный момент, не охватывают работников в сельской

и«теневой» экономике, которые во многих разви! вающихся странах составляют большинство насе! ления. Обычно они полагаются на поддержку рабо! тодателей или частные переводы, когда сталкива! ются с потерей доходов. Сельские работодатели ча! сто платят работникам стабильную зарплату, когда они работают по найму, независимо от сезонных

идругих колебаний в спросе, или предоставляют займы работникам, сталкивающимся с непредви! денными расходами67. Учитывая неформальность договора найма, работодатели обладают большой свободой действий. Бедные хозяйства также пола! гаются на собственные сбережения и частное фи! нансирование в случае кризиса. В Индонезии, на Филиппинах и в России, частное финансирова! ние составляет от 2 до 41% дохода для получателей нетто и 1!8% дохода для подателей нетто68. Иссле!

дование, проведенное в Киргизстане, обнаружило, что частные переводы обеспечивают до 12% хо! зяйств и составляют более 1/3 доходов семей, полу! чающих их69.

Эти формы частных антикризисных меропри! ятий обеспечивают лишь ограниченную помощь для бедных и неформальных работников и могут принудить людей прибегать к непродуктивным стратегиям, например, продавать средства произ! водства, забирать детей из школы и экономить на медицинских расходах70. Наиболее многообещаю! щая стратегия для улучшения их положения – улуч! шения инвестиционного климата, создающие боль! шее количество рабочих мест в формальной эко! номике и увеличивающие налоговые поступления для финансирования образования и других услуг. Но правительства также могут дополнить частное страхование на случай рисков целевой государ! ственной поддержкой. В развивающихся странах было принято три основных стратегии, которые могут также способствовать улучшению условий инвестирования: программы общественных работ, социальные фонды и условные переводы средств.

Программы общественных работ как ме% тод социальной защиты. В Южной Азии про! граммы общественных работ начались со про! грамм «пища в обмен на работу», в рамках которых работники получали плату пищей из гуманитарной помощи со стороны других стран. Программы об! щественных работ постепенно перешли к принци! пу «деньги в обмен на работу», осуществляющийся различными службами, в том числе местной адми! нистрацией и администрацией штатов и неправи! тельственными организациями (НПО). Они все ча! ще рассматриваются как программы страхования – а не помощи в чрезвычайной ситуации для работ!

ников «теневой» и местной промышленности. Это программы осуществляют трансферт доходов бед! ным домохозяйствам за счет того, что неквалифи! цированные рабочие получают краткосрочные за! дания на таких работах как строительство и ремонт дорог, ирригационной инфраструктуры, посадка лесов и сохранение почв.

Программы общественных работ часто вы! равнивают потребление и поддерживают контакт бедных людей с рынком труда71. Хорошо сплани! рованные программы создают необходимую ин! фраструктуру и таким образом сглаживают ком! промисс между общественными расходами транс! ферт доходов и на развитие. В индийском штате Махараштра благодаря Схеме гарантированной занятости, действующей в течение более трех де! сятилетий, были проведены значительные работы по ирригации, созданию инфраструктуры и сель! ских дорог. Программы общественных работ так! же помогли появиться и вырасти многим мелким частным подрядчикам.

Основная черта успешных программ обще! ственных работ – способность рекрутировать уча! стников посредством процесса самоотбора. В Ар! гентине в рамках программы Трабахар зарплата поддерживалась ниже минимальной, что привле! кало в программу именно бедных. На Филиппи! нах, напротив зарплата в программе была гораздо выше, чем зарплата на сельскохозяйственном рынке, что привлекло значительное количество достаточно обеспеченных работников. В Кении, Малави, Мали и Сенегале зарплата также превыша! ла уровень рыночной заработной платы, что ме! шало самопроизвольному отбору целевых адреса! тов программы и отнимало рабочие места у самых малообеспеченных73. Самоотбор участников мо! жет сопровождаться целевым выбором самых бед! ных районов, в связи с чем программа также обес! печит региональное развитие. В Южной Африке основанный на спросе подход к выделению фон! дов для программ общественных работ в середине 1990!х гг. поставил в привилегированное положе! ние более развитые общины с лучшими коммуни! кациями за счет сообществ, наиболее нуждающих! ся в развитии74.

Общественные фонды для создания благо% приятных возможностей (и улучшения инве% стиционного климата) в бедных районах. Об! щественные фонды, введенные в Боливии в конце 1980!х гг., стали одним из главных орудий борьбы общества с бедностью. Они финансируют мелкие проекты в бедных общинах. Первые программы были направлены на предоставление временной работы и финансирование лучшего доступа к ос! новным услугам. В последнее время программы придают большее значение оказанию услуг и обес! печению связи между общинами – которые обычно выбирают и частично финансируют проекты – и местным управлением. В настоящее время в раз! вивающихся странах на долю общественных фон! дов приходится около 10 млрд долларов в год ино!

странного и местного финансирования. Недавно проведенное исследование общественных фондов в Армении, Боливии, Гондурасе, Никарагуа, Перу

иЗамбии дает достаточно позитивную оценку их эффективности в предоставлении финансовой поддержки и помощи местному развитию75. По имеющимся данным, расход был весьма прогрес! сивным, причем бедные районы и хозяйства полу! чили больше поддержки на человека, чем более бо! гатые76. Школы и здравоохранительные центры, получившие финансирование, пользовались тем же или большим доступом к персоналу и вкладом

ибольшим участием местных общин, чем другие учреждения. Эффект для бедных семей также мо! жет быть весьма существенным. Благодаря вложе! ниям в школьную инфраструктуру возросло число учеников начальных школ, особенно в Армении, Никарагуа и Замбии.

Условные трансферты средств для сохра% нения человеческого капитала и развития здравоохранения. Условные трансферты налич! ных – еще один способ сочетать финансовую под! держку с местным развитием. Они принадлежат к трансфертным программам, которые сочетают четкую целенаправленность с накоплением капита! ла, так как финансовая поддержка зависит либо от базовых потребностей, таких как выплаты по пога! шению задолженности за коммунальные сооруже! ния (в некоторых переходных экономиках), или изменений поведения, например, продолжения обучения детей в школе или посещения местных клиник. Как правило, они направлены на проблему хронической нищеты, а не на специфические рис! ки потери работы.

Так как условные трансферты наличных сосре! доточены на формировании человеческого капита! ла, они подходят для одновременного решения проблем бедности и регионального развития. В Мексике программа «Oportunidades» (ранее «Progresa») в 1999 г. охватила 2,3 млн семей. В Бра! зилии (Bolsa Escola, PETI) и Ямайке (PATH) услов! ные трансферты наличных широко используются в для расширения детского здравоохранения и об! разования. В некоторых странах такие трансферты являются быстрым ответом на экономический кри! зис (Колумбия) или природное бедствие (землетря! сение в Турции). В других они направлены на дол! госрочные задачи развития человеческого факто! ра, зачисление ь детей в школы в Никарагуа.

Как и все программы финансовой поддержки, условные переводы транферты могут быть проб! лематичны, когда повышение спроса на услуги не удовлетворяется повышением предложения (шко! лы или клиники) или когда целевая направлен! ность недостаточно четкая. Однако исследования показывают, что они могут повысить количество зачисленных и посещающих школы детей, а также улучшить здоровье и питание детей77. Мексикан! ская программа Oportunidades повысила посещае! мость начальной школы более чем на 2% и зачис! ление в среднюю школу более чем на 8%, а часто!

ту посещений здравоохранительных учрежде! ний – примерно на 20%. Подобным образом, бра! зильская программа Bolsa Escola снизила процент детей, ушедших из школы до окончания, с 5,6% до 0,4%78. Также программы более целенаправленны, чем общие субсидии, благодаря тестированию на бедность и определению целевых географических регионов. Также в этих программах предается гласности, кто именно получает трансферты, и уровень доходов и число их получателей могут быть изменены в зависимости от меняющихся об! стоятельств.

Улучшение инвестиционного климата принципи! ально важно для улучшения жизни людей, в том числе их трудового потенциала. Инвестиционный

климат, приносящий пользу всем членам обще! ства, имеет более дальние цели, чем защита суще! ствующих рабочих мест, а именно создание новых возможностей для работников «теневой» эконо! мики, безработных, и молодежи, вступающей в ря! ды рабочей силы. Стратегии на рынке труда, про! шедшие данный тест играют принципиально важ! ную роль в создании инвестиционного климата, так как помогают людям найти соответствующие возможности.

В этой и предыдущих главах Части II перво! очередное внимание было уделено основам здоро! вого инвестиционного климата. В Части III рассма! тривается вопрос дополнительных – помимо базо! вых – мер, которые может предпринять государ! ство для улучшения инвестиционного климата в своей стране.