156

ра. Многие из последних структур занимаются во просами, выходящими за пределы только диалога и включающими выявление узких мест, формиро вание консенсуса, выработку рекомендаций по по литическим мерам и мониторинг продвижения ре форм. В общем плане можно рассмотреть примеры подходов Латвии и Турции (см. вставку 3.10).

Облегчение координации

Ответственность за политику в сфере инвестици онного климата обычно распределяется между не сколькими государственными министерствами

иведомствами, и часто между различными уровня ми правительства. Укрепление координации между задействованными организациями может иметь важное значение для эффективного подхода к ре шению проблем, представляющих общий интерес,

идля повышения политической согласованности. Центральное руководство может также помочь придать импульс реформам и содействовать пре одолению сопротивления агентств, которые, воз можно, заинтересованы в сохранении статус кво.

Свой вклад в улучшение политического вза имодействия могут внести форумы для консульта ций с внешними сторонами, если эти форумы воз главляются высокопоставленными политиками. Но зачастую определенные механизмы необходи мо иметь и внутри самого правительства. Они мо гут действовать в форме кабинетных комитетов вы сокого уровня либо даже в форме специально уч режденного министерства. Так, при вступлении в ЕС ряд стран создали министерства по делам Ев ропы, призванные координировать индивидуаль ные реформаторские инициативы между ведом ствами. В Польше подобная задача была поручена Комитету по европейской интеграции60.

Дополнительные усилия по повседневному вза имодействию могут предприниматься техническим секретариатом консультативного форума или ко ординационным комитетом. Вьетнам в 2000 г. учре дил межминистерскую регламентационную группу

по вопросам выполнения закона о предприятии, имеющую задачу поддерживать текущие програм мы реформы (см. вставку 3.11).

Укрепление координации между националь ными и региональными правительствами может быть политически непростой задачей, тем не ме нее этот процесс поднимает важные вопросы. Как показывают примеры Китая и Индии, институцио нальное соперничество между региональными правительствами может стать источником улучше ния инвестиционного климата, поощряя полити ческие инновации и создавая контроль за действи ями региональных правительств, когда они носят волюнтаристский характер (см. главу 2). Опреде ленная координация может быть желательной в вопросах «перелива» эффектов через границы юрисдикций. Так, в Мексике совершенствуются процедуры взаимодействия центрального и му ниципальных правительств, направленные на то, чтобы сделать регулирующие нормы сухопутных грузоперевозок сопоставимыми и взаимодополня ющими.

Пересмотр существующих законов и политики

Большинство перекосов, наблюдаемых в инвести ционном климате, вызвано действующими закона ми и политическими решениями. Чтобы поддержи вать реформы и процесс корректировки политики, многие правительства создают институты, облада ющие полномочиями более систематического рас смотрения проводимых мероприятий и выработки необходимых рекомендаций.

Этими функциями могут быть наделены тех нические секретариаты консультативных или ко ординационных органов. К примеру, таиландский Национальный комитет по вопросам конкурентос пособности и сингапурский Комитет по конкурен тоспособносности имеют полномочия изучать ог раничения в этой области и подготавливать кон кретные рекомендации. В таиландском комитете председательствует премьер министр, а в качестве секретариата выступает Совет по национальному экономическому и социальному развитию. Коми тет провел изучение нескольких отраслей эконо мики, включая ремесленное производство, туризм, разработку программного обеспечения, и привлек внимание правительства к нескольким специфиче ским для определенных секторов и экономики в целом проблемам: организация системы «едино го окна» для международных инвесторов, инфор мация о законах и регулировании и уровень квали фикации рабочей силы61.

Иногда подобный орган имеет расширенные полномочия. Так, в Австралии деятельность Комис сии по вопросам производительности сконцентри рована на проведении по поручениям правительст ва детального анализа конкретных направлений экономической политики. Надежная репутация ка чественной и независимой экспертизы, и проведе ние эффективных консультаций с заинтересован ными сторонами позволили ей приобрести значи

ВСТАВКА 3.11 Проблемы улучшения инвестиционного климата во Вьетнаме

тельное влияние. Японский Комитет по реформе системы правового регулирования, подчиняющий ся премьер министру, отвечает за координацию выполнения обширного плана дерегулирования (экономики)62. В Мексике в 1988 г. было создано управление по экономическому дерегулированию, имеющее целью контролировать меры по совер шенствованию правил, регулирующих ведение биз неса. В числе других рекомендаций оно предложи ло отменить контроль за ценами, дерегулировать транспортную отрасль и ускорить процесс стан дартизации. В 2000 г. оно было преобразовано в не зависимую неправительственную Комиссию по улучшению системы правового регулирования (КУСР). Комиссия сохранила обширные формаль ные надзорные полномочия в области анализа фе деральных регулирующих норм и совместно с ре гиональными правительствами работает над сокра щением бюрократической волокиты. Агентства, занимающиеся вопросами конкуренции и продви жения инвестиций, тоже часто наделяются правом выступать в качестве основных проводников ре форм в сферах своей деятельности (см. главу 5).

Опыт формирования активных исполнителей реформ в странах с низким доходом остается огра ниченным; однако успехи есть и там. Так, Сенегал учредил Обзорную группу по вопросам роста и кон курентоспособности, призванную выявлять полити ческие и нормативные ограничения в области инве стиций и конкуренции, а также формулировать и осуществлять меры по исправлению ситуации.

76 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2005

Рассмотрение предложений о новых политических шагах

и мерах правового регулирования

Правительства должны также добиваться того, что бы новые предложения в области политики и пра вового регулирования не подрывали инвестицион ный климат, возлагая на фирмы неоправданное до полнительное бремя и вызывая другие перекосы. Для этих целей в странах Организации экономиче ского сотрудничества и развития (ОЭСР) обычно вводятся процедуры оценки эффекта регулятивных норм. Предложенные законы и правила подверга ются количественной оценке с точки зрения их из держек и выгод, и результаты доводятся до сведения законодателей и других политиков. Эти процедуры позволяют обеспечить соответствие внесенных предложений общим экономическим перспекти вам. Дополнительная тщательная проверка может также стать барьером перед разными видами извле чения ренты.

В США около 60% регулятивных норм были из менены после рассмотрения их Департаментом по вопросам информации и правового регулирова ния. В разных вариантах подобные мероприятий проводятся в 22 государствах ОЭСР, а также в ряде стран с верхним средним доходом Восточной Ев ропы, Латинской Америки и Азии63. В Мексике про цесс пересмотра поддерживается неправительст венной Комиссией по улучшению системы право вого регулирования (КУСР), которая за период между 2000 г. и началом 2003 г. рассмотрела почти 1500 различных правил64. В Корее комитет по пе ресмотру режима правового регулирования изучил с 1998 по 2002 г. около 3 тыс. разных норм, при этом 387 предложений он отклонил, а 1157 возвратил выдвинувшим их агентствам для повтор ного рассмотрения65. Остается под вопросом, од

ВСТАВКА 3.12 Эволюция спонсора реформ в Сенегале

нако, могут ли подобные меры работать в странах с более низким доходом.

Сильная политическая приверженность этим мероприятиям – насущная необходимость, без это го любые проекты могут развалиться в любой стра не. Государства с низким доходом могут испыты вать определенную стесненность в технической компентенции, однако привлечение к экспертизе местных университетов и других структур способ но смягчить ситуацию66. Так, в Болгарии процесс пересмотра регулирующих норм только выиграл от сотрудничества с некоммерческим «мозговым трестом»67.

Вопросы институционального устройства мо гут стоять более остро. Существует определенная противоречивость между учреждением централь ной структуры, наделенной самостоятельностью и экспертными возможностями, призванной давать объективную оценку норм правового регулирова ния, и осуществлением мероприятий, которые бы адекватно укладывались в повседневную политиче скую работу правительства и административную структуру. Упомянутые независимые центральные ведомства способны уравновесить слабость техни ческой экспертизы и проводить последовательные оценки, однако зачастую считается, что они чрез мерно вмешиваются в работу линейных минис терств. С другой стороны, делегирование ответ ственности линейным министерствам позволяет подключить их к процессу, но осуществление этого без ясных рамок может привести к разочаровывю щим результатам. В Гане, например, ни одно мини стерство реально не отвечало за пересмотр поли тики и регулирующих правил. Напротив, каждое из них составляло свой собственный перечень, выра жая отличные от других предпочтения к тому, что было всего лишь качественными оценками68.

В Болгарии процесс пересмотра до последнего времени отличался теми же слабостями – все орга ны выступали с различающимися оценками, по скольку использовали различные методы бухгал терского учета и точки отсчета, и публиковали раз личные объемы информации. На законодательство подобная практика сколь либо заметного воздей ствия не оказывала, и так продолжалось до тех пор, пока не были выработаны унифицированные кри терии и методы пересмотра69. В Литве, напротив, оценка всех законодательных проектов была пере дана под мандат президентского руководства. Оценка осуществляется инициатором закона, в консультации со всеми, кого затрагивают предла гаемыми изменения. Все законодательные проекты сопровождаются заключительными оценками, ко торые рассматриваются на межминистерском, от раслевом и кабинетном уровнях, причем каждый из них может возвратить законодательный проект его инициатору вместе со списком предлагаемых улуч шений70.

Обсуждаемые здесь механизмы и процессы мо гут помочь поддерживать темпы движения, однако их успех зависит от наличия высокого уровня по литической ответственности и доверия со стороны

заинтересованных сторон. Успеху также способ ствует укрепление компетенций администрации.

Развитие полномочий

Улучшения, проводимые в инвестиционном клима те, различаются между собой по объему ресурсов, экспертизы и информации, необходимых для их осуществления. Многие мероприятия не требуют больших бюджетных средств, а само повышение темпов экономического роста может увеличить на логовые поступления правительства. Тем не менее все администрации должны стремиться улучшить качество работы своих гражданских служб и качес тво информации, необходимой для управления процессом реформ.

Знания и опыт

Создание квалифицированной, профессиональной и ответственной гражданской службы может при нести пользу всем элементам инвестиционного климата. В некоторых областях инвестиционной политики существует также потребность привлече ния более узких специалистов, которые не всегда имеются в наличии во многих странах. В качестве примеров можно привести, в частности, сферы правового регулирования и некоторых аспектов налогового администрирования. Высокая квалифи кация и эффективность персонала и доверие к не му могут оказать большое влияние на политичес кую среду, в которой действуют компании.

Для облегчения найма и сохранения сотруд ников необходимой квалификации во многих странах учреждается все больше специальных са мостоятельных административных структур (см. главу 5). Расширяется также – даже в развиваю щихся странах – практика контрактного привле чения к выполнению ряда специфических функ ций внешних экспертов или контрактной переда чи некоторых функций вовне. Недавний опрос агентств, занимающихся вопросами правового ре гулирования в области инфраструктуры, который был проведен в развивающемся мире, показал, что три четверти из них нанимали для выполнения своих задач (внештатных) консультантов или иные внешние структуры. Как было установлено, более чем в 90% случаев передача контрактов во вне способствовала повышению компетентности этих агентств71. Когда собственные компетенции невелики, внешним структурам могут быть пере даны полностью все функции, как это видно на примере таможенной администрации в Мозамби ке (см. главу 5). Стратегии наращивания компе тенций приспосабливают также к конкретным нуждам специализированных агентств, в том чис ле путем создания сети профессионалов в области правового регулирования (см. вставку 3.13).

Обучение и информация

Необходимость расширения потенциала админи страции не ограничивается знаниями и опытам. Администрация должна улучшать процессы теку щего обучения, опираясь при этом как на зару

бежный опыт политического экспериментирова ния, так и на опыт своей страны. Децентрализа ция и институциональная конкуренция остаются источниками политических инноваций и обуче ния во многих странах, включая Китай и Индию, где эксперименты провинций и штатов в области альтернативных политических подходов – если они оказываются успешными – имеют тенденцию быстро воспроизводиться другими регионами, а в ряде случаев и центральным правительством. В Перу пилотные проекты в сфере земельной ре формы проложили путь более смелой националь ной программе. В Уганде усилия по улучшению процесса регистрации бизнеса начались после осуществления демонстрационного проекта в Эн теббе (см. главу 5).

Чтобы использовать этот опыт, выявлять тен денции и отслеживать реакцию фирм на конкрет ные политические преобразования, правительст вам необходима достоверная информации о рабо те частного сектора в их стране. Одним из ее источников могут стать проводимые консультации, однако они никак не умаляют значение более объ ективных и последовательных источников данных. Во многих развивающихся странах неадекватны или отсутствуют сведения даже о таких базовых элементах, как объем частных инвестиций. Анало гичные недостатки существуют в данных офици альных деловых реестров. Между тем сведения та кого рода, призванные служить разнообразным за дачам, в том числе сбору налогов и социальных

ВСТАВКА 3.13 Сетевые организации специалистов в области правового регулирования инфраструктуры

78 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2005

платежей, позволяют глубже понять динамику раз вития фирм. Повышение уровня стандартизации данных и качественное обновление деловых реест ров – как это делает Евростат для стран ЕС – могут помочь правительствам изучать эволюцию частно го сектора и своевременно предупреждать их о воз никающих политических проблемах. Полезными могут быть также внедрение или улучшение опро сов предприятий бизнеса, стандартного инстру мента развитых стран. Они приводят сведения об инвестициях, создании и ликвидации рабочих мест, производительности и росте продукта на де тальном уровне. Хотя такие обзоры делаются и во многих развивающихся странах, существуют зна чительные возможности для повышения их репре зентативности, улучшения стандартизации струк туры и регулярности выпуска.

В Части I высказано мнение, что улучшение поли тики и деятельности правительства, формирующих инвестиционный климат, имеет критически важное значение для ускорения экономического роста и сокращения бедности и, следовательно, должно быть высшим приоритетом руководителей страны.

Глава 1 подчеркивает, что ключевым момен том является улучшение возможностей и стимулов для того, чтобы фирмы всех типов могли прово дить продуктивные инвестиции, создавать рабо чие места и расширять свою деятельность. Это, в свою очередь, требует усилий по снижению не оправданных издержек, рисков и барьеров для конкуренции. Глава 2 концентрирует внимание на основном противоречии, с которым сталкиваются правительства при проведении своей инвестици онной политики: хотя фирмы играют ведущую роль в повышении жизненных стандартов населе ния, их политические предпочтения могут отли чаться от предпочтений общества в целом. Успеш ное разрешение этого противоречия требует от правительств умения лавировать между четырьмя источниками потенциальных политических не удач: стремление к извлечению ренты, недостаток доверия к политике, нехватка доверия в обществе

и плохая увязка политических мер с местными ус ловиями. В главе излагается опыт решения этих проблем и подчеркивается важнейшее значение прозрачности. Настоящая глава рассматривает практические стратегии использования более ком плексного подхода. В ней подчеркивается, что ключ к ускорению и расширению масштабов про водимых улучшений лежит в устранении основных препятствий, с которыми сталкиваются фирмы,

втакой форме, которая дала бы им уверенность

винвестировании и в обеспечении устойчивости процесса изменений. Она рассматривает пробле мы, связанные с установлением приоритетов, уп равлением конкретными реформами, сохранением импульса к движению и укреплением дееспособно сти правительства.

Вдругих разделах Доклада более детально ис следуются вопросы, связанные с разработкой и осу ществлением эффективных стратегий улучшения инвестиционного климата.

• Часть II изучает опыт обеспечения базовых условий благоприятной инвестиционной среды – стабильности и безопасности (см. главу 4); правового регулирования и налого обложения (см. главу 5); финансирования

иинфраструктуры (см. главу 6); рабочей си

лы и рынка труда (см. главу 7). В ней также исследуется обширный мировой опыт выяв ления возможностей для улучшения полити ки по всем направлениям.

•В Части III рассматривается возможная роль мер, не входящих в круг базовых, таких, как выборочное вмешательство (см. главу 8)

иприменение международных правил и стандартов (см. главу 9). Хотя эти меры мо гут иметь вспомогательный характер, они в то же время затрагивают специфические проблемы, заслуживающие внимательного изучения.

•Часть IV содержит заключительные выводы

ирассматривает, как международное сооб щество могло бы помочь развивающимся странам в улучшении их инвестиционного климата.

•подтверждение прав на землю и другое иму% щество;

•облегчение контроля за соблюдением дого% ворных обязательств;

•снижение уровня преступности;

•прекращение безвозмездной экспроприации собственности.

ВСТАВКА 4.2 Реформа прав собственности в Китае: даже умеренный прогресс может вызвать сильную реакцию

Подтверждение имущественных прав на землю и другую собственность

Обеспечение правовых гарантий снижает риск мо% шенничества и ошибок в операциях с собственнос% тью, позволяя, таким образом, покупателям, аренда% торам, арендодателям и другим лицам, желающим получить долю в земельной или другой собствен% ности, действовать с уверенностью, что они полу% чат то, о чем вели переговоры. Роль снижения ясно видна при сравнении цен на землю с подтвержден% ными имущественными правами и без такого под% тверждения. Стоимость сельскохозяйственных уго% дий в Бразилии, Индонезии, на Филиппинах и в Та% иланде повсеместно возрастает в размере от 43% до 81% в результате документального подтверждения права собственности8. Что касается земельных участков в городах, то документальное подтвержде% ние прав собственности увеличивает их стоимость на 14% в Маниле9, почти на 25% – в Гуаякиле (Эква% дор)10 и Лиме (Перу) и на 58% – в Давао (Филиппи% ны)11. Обеспечение гарантированных прав на при% родные ресурсы способствует и соблюдению эко% логических норм (см. вставку 4.3).

Права на землю

Гарантирование прав на землю стимулирует инвес% тиции. Фермеры в Таиланде, которые имели доку% ментально подтвержденные права на землю, инвес% тировали больше средств в свои земельные угодья, в результате чего продуктивность этих участков зем% ли была на 14–25% выше, чем у тех, кто трудился на земле такого же качества, но без документально под% твержденных прав собственности12. Во Вьетнаме сельскохозяйственные владения, имеющие доку% мент, четко подтверждающий право контроля и рас% поряжения, отводят на 7,5% больше земли под уро%

жай, требующий больше первоначальных расходов и окупаемый через несколько лет, чем хозяйства, не имеющие документального подтверждения права собственности13. В Перу почти половина скваттеров, обладающих свидетельствами на собственность

вбедных кварталах Лимы, вкладывали деньги в улуч% шение жилища, а из тех, у кого таких свидетельств не было, свои деньги в жилье вкладывали только 13%14.

Получение титульного свидетельства на иму% щество может облегчить доступ к кредиту в том случае, если в наличии имеются рынки продуктов, ссудные конторы и другие элементы инфраструк% туры. Землевладение – важный показатель кредито% способности, и зарегистрированное свидетельство позволяет кредиторам с легкостью верифициро% вать права собственности. Земля с титульным сви% детельством также более охотно принимается кре% диторами в качестве залога. Кредиторы имеют воз% можность понять, имеют ли другие лица долю во владении данной собственностью и, таким обра% зом, оценить вероятность захвата земли в том слу% чае, если заемщик откажется платить по долгам.

Фермеры с титульным свидетельством на землю

вГондурасе, Коста%Рике, Парагвае, Таиланде, Эквадо% ре и на Ямайке получают более крупные займы на лучших условиях, чем те, у кого нет свидетельства на землю. В Таиланде фермеры со свидетельством на землю берут кредиты у банков и других институци% ональных кредиторов от 50% до в 5 раз чаще, чем фермеры, владеющие подобной по качеству землей, но без свидетельства15. Преимущества распростра% няются не только на фермеров. В Перу обитатели го% родских районов в Лиме, получившие свидетельства на земельные участки, используют земельную соб% ственность в качестве залога по кредитам на покуп% ку микроавтобусов, строительство небольших фаб% рик и создание других типов малого бизнеса. Отсут% ствие свидетельства – явление, распространенное во многих странах (см. рис. 4.1), – является, таким обра% зом, еще одним препятствием, с которыми мелкие предприниматели сталкиваются при попытках обес% печить финансирование своей деятельности.

Помимо расширения объема инвестиций и по% вышения доступности кредита, подтверждение имущественных прав способствует более благо% приятному инвестиционному климату и в ряде дру% гих отношений. Собственникам с гарантированны% ми правами не нужно все время находиться дома, чтобы защитить свою собственность. В Перу те, кто обладают свидетельством на землю, трудятся за пределами своего дома в среднем на 20 часов в не% делю больше, чем те, кто живет по соседству, но не имеет свидетельства на владение землей16. Во Вьет% наме фермеры с гарантированными правами соб% ственности на землю проводят в среднем на девять недель больше, работая за пределами своей фермы, чем те, чьи права собственности не гарантированы.

Повышение правовых гарантий собственности связано с необходимостью решения важных во% просов распределения в обществе (см. вставку 4.4). Однако даже безземельные бедняки могут получить выгоду от подтверждения прав. Собственники с не