156

Если кто то покупает часы у кого то, кто на шел их на улице, может ли первоначальный владелец впоследствии возвратить их себе? Если фермер поселяется на, как ему кажется, никому не принадлежащей земле и произво дит посев урожая, может ли настоящий вла делец земли позже согнать его с участка?

Все решается просто, если покупатель ча сов или фермер знали или имели основание знать, что первоначальный владелец где то существует – когда на часах выгравировано его имя, а земля зарегистрирована и обнесена оградой. Но когда продавец часов на самом деле выступает как их владелец или земля на самом деле имеет вид не принадлежащей ни кому, ответ требует баланса между правами владения и гарантированностью сделки.

Предоставление возможности покупате лю часов отвергнуть претензии первоначаль ного их владельца на возвращение их себе делает сделки более гарантированными. Разрешение первоначальному владельцу возвратить их делает более гарантирован ным право владения. Общество разработало ряд механизмов по управлению подобными компромиссами, включая сроки давности – законы, устанавливающие четко зафиксиро ванный период для оспаривания правомер ности операции с собственностью. По исте чении этого периода операция уже не может быть поставлена под сомнение.

Сроки давности и другие механизмы во площают собой консенсус в обществе, дости гнутый для разрешения проблемы сопоставле

Ограничить сферу действия права на экспроприацию

Государство должно ясно осознать, что собствен% ность может быть экспроприирована только исхо% дя из необходимости служить целям общества –

ичто в случае ее экспроприации должны существо% вать гарантии быстрой, адекватной и эффективной компенсации. Ограничение экспроприации только для общественных целей снижает возожность пра% вительства использовать свою власть для продви% жения частных интересов. Компенсационные пра% вила дают некоторую уверенность фирмам, что в случае экспроприации активов утрата не будет полной. Эти ограничения также помогают сдержи% вать государство от излишних изъятий путем обес% печения гарантий того, что государство должно платить за то, что оно изымает.

Установление компенсационной цены может быть связано с трудностями. Требование, чтобы пра% вительство платило «справедливую рыночную це% ну», трудно претворить в жизнь, поскольку, по опре% делению, отсутствует добровольный продавец. Бы% ли изобретены различные общие формулы для определения компенсации: «справедливая» в США, «надлежащая» в Испании, «адекватная» в Малайзии

иМаврикии70. В ЮАР объем компенсации должен отражать использование, историю, рыночную стои%

мость и прежние государственные вложения в соб% ственность, а также цель экспроприации.

Хотя эта политика может быть приведена в дей% ствие с помощью закона, по крайней мере, ее базо% вые элементы должны быть отражены в инструменте, который государству будет очень тяжело изменить: в конституции страны. Таков подход большинства развитых и растущего числа развивающихся стран. Такие же гарантии являются и краеугольным камнем большинства международных соглашений, имеющих отношение к инвестициям (см. главу 9).

Определение четких границ экспроприации, внутри которых она осуществляется за компенса% цию, не является и однозначным. Тогда как ползу% чая или непрямая экспроприация может принять различные формы, нельзя ожидать от государства, что оно компенсирует фирмам каждый шаг, так или иначе влияющий на стоимость их собственности. Обычные поправки в налоговой политике и режи% ме регулирования могут поставить некоторые фир% мы в худшее положение, но не представлять собой экспроприацию, за которую должна быть выплаче% на компенсация. В законах, предписаниях и судеб% ных решениях, принимаемых во многих странах, появляются детализированные стандарты, которые проясняют, например, то, что изменения в предпи% саниях, имеющих отношение к окружающей среде

Рисунок 4.7 Рискованный бизнес

Примечание: Политический риск определяется как риск неуплаты или отказа от услуг по уплате за това! ры или услуги, займы, финансовые средства, диви! денды, связанные с торговлей, и возвращение капи! талов на родину. Основные риски включают в себя войну, гражданские волнения, национализацию, из! менение правового регулирования вывоза капитала или конвертируемости валюты и отсутствие конвер! тируемости валюты. Более высокие показатели озна! чают более высокий политический риск.

Источник: Euromoney website.

и отличающихся разнообразием влияния на боль% шое количество фирм, не означают компенсацион% ного изъятия. Подобные же стандарты устанавлива% ются в делах, входящих в ведение арбитража и рас% сматриваемых в соответствии с международными договорами по инвестициям (см. главу 9).

При разработке своей политики в этих областях государство должно иметь в виду, что оно действует не на пустом месте. Там, где ранее государственные органы не раздумывая экспроприировали собствен% ность, нынешнему правительству может потребо% ваться преодолеть влияние той репутации, в созда% нии которой оно не принимало никакого участия. После волны экспроприаций 1980%х гг. в условиях закона, обеспечивавшего минимальную компенса% цию, перуанские фирмы в начале 1990%х гг. неохот% но шли на расширение операций или вкладывание инвестиций в новые виды деятельности. В целях вос% становления доверия конституция 1993 г. требует от правительства возмещения фирмам реальной стои% мости любой изъятой собственности, а также ком% пенсации «возможных потерь». Там, где, например, земля, на которой размещается фабрика, изымается под строительство автотрассы, правительство долж% но платить не только за землю, но и возмещать вла% дельцу стоимость перемещения станков и другого оборудования в новое место расположения.

Выработка механизма наблюдения за осуществлением мер по экспроприации

Ограничения на полномочия правительства по экс% проприации вызывают доверие только в том случае,

если существуют способы обеспечения гарантий соблюдения ограничений. Обычно таковым должен быть суд, отделенный от исполнительной власти. Хотя суды во многих развивающихся странах по% степенно высвобождаются из%под контроля со сто% роны исполнительной ветви власти, история судеб% ной независимости развитых странах учит тому, что этот процесс может затянуться на десятилетия. Для этого требуются не только хорошо подготов% ленные и убежденные кадры судей, но и активная и постоянная конкуренция в политической сфере.71

Если местные суды слабы или доверие к ним низко, государство может пойти на передачу спо% ров, связанных с экспроприацией, в международ% ный трибунал. Как показано в главе 9, растущее число международных инвестиционных договоров предусматривают эту возможность. Хотя данные договоры касаются иностранных инвестиций, они имеют косвенное влияние и на местные фирмы, и не существует причин, по которым государство не может согласиться на подобные же условия для местных фирм.

Создание стимулов против злоупотребления полномочиями в деле экспроприации

На мотивы, которыми руководствуется государство при злоупотреблении своим правом на экспропри% ацию, в конечном счете оказывает влияние более широкий социальный и политический контекст. Как подчеркивается в главе 2, обуздание «загребу% щей руки» государства может быть связано с целым набором стратегий, включая усилия по повышению ответственности правительства, обеспечению про% зрачности взаимодействия между государством и бизнесом и поддержке конкуренции. Не менее важным является создание широкого общественно% го консенсуса в пользу строительства более произ% водительного общества – включая и обеспечение того, что выгодами более благоприятного инвести% ционного климата пользуются все члены общества.

Экспроприация является наиболее прямым спосо% бом, с помощью которого государство угрожает без% опасности прав собственности и тем самым умень% шает стимулы к продуктивному инвестированию, но этот способ не единственный. Политическая не% определенность и непредсказуемость также подры% вают ценность прав собственности за счет создания для фирм дополнительного риска (см. главу 2).

Государство также оказывает влияние на права собственности с помощью того, как оно регулиру% ет и облагает налогами фирмы и коммерческие операции. В этих случаях воздействие на права собственности является целенаправленным и обус% ловлено намерением сбалансировать выгоды от более гарантированных прав собственности с дру% гими социальными целями. Некоторые особые проблемы, которые государство должно решить при установлении такого баланса, являются пред% метом рассмотрения в главе 5.

способствует устранению недостатков рыночного механизма, препятствующих производительным инвестициям, и примиряeт интересы компаний с интересами общества. Разумное налогообложе ние приносит поступления, за счет которых фи нансируются государственные услуги, улучшаю щие инвестиционный климат и удовлетворяющие другие общественные потребности. Задача, стоя щая перед всеми правительствами, состоит в том, чтобы решить эти задачи, не ограничивая возмож ности и стимулы фирм к производительным инве стициям, созданию рабочих мест и, следовательно, к внесению вклада в экономический рост и сокра щение бедности.

В большинстве стран имеется огромный про стор для совершенствования систем регулирования и налогообложения без нанесения ущерба более широким общественным интересам. Слишком час то правительства практикуют подходы, которые не соответствуют намеченной социальной цели и при этом наносят вред инвестиционному климату. Ка ким образом? Посредством навязывания ненужных издержек, увеличения неопределенности и рисков, возведения неоправданных барьеров на пути разви тия конкуренции.

Можно привести множество примеров тех проблем, которые возникают в сфере регулирова ния. Нормы и правила по осуществлению социаль ных целей нередко вводятся в действие только час тично, о чем свидетельствует наличие огромных неформальных секторов в большинстве развиваю щихся стран. Тем не менее они могут создавать до полнительное бремя для законопослушных компа ний из за чрезмерных требований при создании нового бизнеса или длительных задержек, связан ных с таможенной очисткой товаров. Интерпрета ции и применение регулирующих норм бывают не предсказуемыми, а это порождает неопределен ность и риски для фирм и способствует коррупции. Регулирующие нормы могут также вести к созданию монополий и картелей среди привилегированных групп, что приводит к дополнительным издержкам для потребителей и компаний и «размывает» стиму лы предприятий, защищенных протекционистски

ми мерами, к осуществлению инноваций и повыше нию производительности.

Системы налогообложения поражены анало гичными недугами. Зачастую они дают преимущес тва привилегированным группам, что искажает конкуренцию и ведет к повышению налогового бремени для других участников рынка. Налоговое администрирование может быть обременительным еще и потому, что увеличивает для фирм издержки, связанные с соблюдением законодательства, сокра щает поступления и открывает путь коррупции.

Подобные проблемы отнюдь не новы. Однако новейшие данные выявляют их масштабы и степень воздействия на производительность и экономичес кий рост. Тем не менее, хотя глубинные проблемы не всегда имеют легкое решение, международный опыт все больше указывает на ряд практических ша гов, с помощью которых правительства могут улуч шить ситуацию в данных сферах инвестиционного климата. Настоящая глава всесторонне рассматри вает вопросы регулирования и налогообложения внутри государств и на их границах. Она показыва ет, что существуют значительные возможности для улучшения ситуации. В последующих разделах ис следуются специфические проблемы правового ре гулирования финансовой системы и инфраструкту ры (см. главу 6), рынка труда (см. главу 7), а также вопросы, связанные с выборочными интервенция ми государства (см. главу 8) и использованием меж дународных правил и стандартов (см. главу 9).

Регулирование деятельности фирм

Правительства регулируют деятельность фирм мно гими способами и по многим причинам. Они вводят ограничения на то, кому разрешается работать на рынке, ограничения в отношении районов размеще ния фирм, используемых производственных про цессов, качественных и иных характеристик выпус каемых товаров и услуг, методов маркетинга и рас пространения продукции. Едва ли можно найти хотя бы один элемент деловых и инвестиционных реше ний компаний, который бы не был в той или иной мере затронут регулированием. Хотя трудно выявить какой то единственный индикатор, который охва тывал бы все множество измерений сферы регули рования и все различия в ее интенсивности, послед ние работы показывают, что развивающиеся страны

Рисунок 5.1 Страны с низким доходом проявляют большую´ склонность

к регулированию

Примечание: Данные взяты из World Bank Doing Business Project. Источник: World Bank (2004b).

во многих аспектах более активно проявляют склон ность к регулированию, чем более богатые страны (см. рис. 5.1).

Как же тогда правительства могут добиваться прогресса? Ключ к этому лежит в поддержании ба ланса между недостатками рыночного механизма и просчетами правительства, а также в обеспече нии соответствия местным условиям. Для этого не обходимо заняться решением проблем, связнных с издержками регулирования и неформальными отношениями, уменьшением регулятивной неопре деленности и рисков, а также снижением барьеров на пути развития конкуренции.

Как поддерживать баланс между недостатками рыночного механизма и ошибками администрации и обеспечить надлежащее институциональное соответствие

Регулирование улучшает социальное благосостоя ние – равно как и инвестиционный климат – если способно эффективно и с малыми издержками компенсировать недостатки рынка. Но для этого требуется оценить и недостатки рынка и недостат ки правительства, а также степень соответствия предлагаемой стратегии в области правового регу лирования местным условиям.

Недостатки рыночного механизма. Обыч но основанием для регулирования являются недо статки рыночного механизма. Вот три их самые распространенные причины: экстерналии, инфор мационные проблемы и монополизм.

•Экстерналии возникают, когда производство или потребление продукта одними налагают

на других дополнительные издержки (нега тивные экстерналии) или приносят им выго ды (позитивные экстерналии). Загрязняющие выбросы – классический пример негативных воздействий: предприятие, сбрасывающее от ходы в реку, может увеличить издержки своих соседей, расположенных ниже по течению. Если компания не способна учесть влияние своих выбросов на других, это означает, что она будет производить больше продукции, чем было бы оптимально с социальной точки зрения. Ограничивая загрязнение, государ ство способно примирить интересы фирмы с интересами общества. Оно может добиться этого, используя методы традиционного ко мандно контрольного регулирования типа запрещения определенных видов деятельнос ти или установления стандартов допустимого уровня загрязнения; они также могут полно стью распределить права собственности или обложить налогом продукт, который вызыва ет негативные экстерналии1.

• Информационные проблемы появляются в ситуациях, когда договаривающиеся сторо ны имеют неодинаковый доступ к информа ции о конкретном товаре или услуге. Так, по требители могут не обладать достоверными сведениями о качестве или безопасности про дукта, или о квалификации поставщика услуг. Есть несколько путей решения этих проблем с помощью регулирования. Помимо запрета различных мошеннических действий прави тельства могут потребовать от фирм рас крыть определенную информацию об их продукте (например, через товарную этикет ку), потребовать, чтобы его безопасность бы ла подтверждена независимой экспертизой (как в случаях с лекарствами во многих стра нах), либо же просто запретить продажу опасных товаров.

•Монополизм возникает, когда фирма (или группа согласованно действующих фирм) обладает достаточной рыночной мощью для того, чтобы поднять цены выше конкурент ного уровня, и, таким образом, извлекать бо лее высокие прибыли за счет потребителей или в ущерб экономической эффективности. При определении рыночной силы конкурент ное давление включает не только непосред ственное – «ноздря в ноздрю» – соперничест во между компаниями, выпускающими иден тичную продукцию. Конкурентное давление может также быть результатом угрозы появле ния на рынке новых фирм или товаров, спо собных быть эффективным заменителем дан ному (например, рис в некоторых случаях может заменять бобы). Правительства реша ют проблему монополизма путем ликвидации неоправданных нормативных барьеров перед конкуренцией, путем воздействия с помощью закона о конкуренции на «несостязательное» поведение тех или иных фирм, а в крайних

случаях – посредством регулирования цен и качества производимых товаров или услуг. Некоторые страны использовали государ ственную собственность как форму регулиро вания, но обычно с весьма посредственными результатами (см. вставку 5.1).

Недостатки правительства. Регулирова ние, которое вызвано недостатками рыночного ме ханизма, может принести пользу обществу и инве стиционному климату. Однако даже когда такие сбои существуют, вмешательство имеет смысл, если ожидаемые выгоды от него превосходят вероятные издержки. Это предполагает сравнение потерь от недостатков рыночного механизма с потерями из за возможных ошибок административных орга нов. Существуют три общих источника последних:

•Проблемы информации и дееспособности. При разработке и проведении интервенций государственные органы часто сталкиваются с острыми информационными проблемами. Они никогда не будут обладать таким же ко

личеством данных о влиянии их интервен ций на издержки и стимулы, как частные фирмы. Это особенно характерно для ком мунальной сферы, но может проявляться и в других областях. Кроме того, осуществле ние некоторых видов регулирования требует надлежащего уровня технической эксперти зы, отсутствие которой может отразиться на эффективности.

•Стремление к получению ренты. Регулиро вание может быть искажено различными видами стремления к получению ренты (см. главу 2). К примеру, фирмы или иные груп пы могут добиваться введения правил, ог раждающих их от конкуренции. Чиновники могут требовать взяток в обмен на благо приятное толкование норм, быстрое приня тие решений или выборочные принуди тельные меры, а фирмы, подпадающие под регулирование, стремятся контролировать регулирующие органы посредством целого ряда стратегий.

сенные извне нормы необходимо адаптировать к местным условиям, ибо без этого зарубежные подходы могут дать слабые результаты6. С точки зрения местных обстоятельств стандарты регули рования, возможно, будут установлены на нереали стичном уровне, что осложнит проблему их соблю дения, увеличит неформальный сектор и неоправ данные издержки. Может случиться и так, что привнесенные подходы будет нелегко приспосо бить к соответствующим областям политики и нор мативной структуры, что породит дополнительные неопределенность и риск. Возможно, что зарубеж ные системы регулирования будут предусматривать более значительную свободу действий регулирую щих органов, чем это позволяют требования эф фективности местных институциональных уста новлений. Опасности последнего феномена иллю стрирует опыт Ямайки в телекоммуникационном секторе (см. вставку 5.2).

Ошибки административных органов в сочета нии со слабым институциональным соответстви

ем создают в развивающихся странах множество перекосов в сфере регулирования, что наносит ущерб инвестиционному климату.

Решение этих проблем требует применения триединого подхода. Необходимо:

•заняться издержками регулирования и проб лемами неформальных отношений;

•снизить неопределенность и риски, вызывае мые регулированием;

•устранить неоправданные барьеры на пути развития конкуренции.

Издержки регулирования и проблемы неформальных отношений

Все регулирующие правила налагают на фирмы оп ределенные издержки, вне зависимости от того, идет ли речь о приведении процесса бизнеса в соответ ствие с нормативными требованиями, выплате ли цензионных отчислений, возникновении задержек

в этой области и не выказывают признаков отказа от своих взглядов, что еще более снижает риск резкого падения стандартов. Таким образом, гонка в области экологиче ского правового регулирования – если тако вая и есть – по мере процветания стран бу дет идти «наверх», а не «на дно».

Стимулы соответствовать более высоким стандартам уже значительны

Многонациональные компании часто имеют сильные стимулы соответствовать более вы соким природоохранным нормам, чем того требуют местные законодательства. Это обусловлено как преимуществами использо вания единых технологий и стандартов в странах, где они действуют, так и стремле нием сохранить свою корпоративную репу тацию. Факты свидетельствуют, что во мно гих областях многонациональные компании склонны превосходить нормы местного регу лирования.

Озабоченность возможной гонкой «на дно» следует отличать от возможности того, что низкие природоохранные стандарты од ной страны приведут к ухудшению качества окружающей среды в других странах в ре зультате загрязняющих выбросов, которые пересекают национальные границы. В по следние десятилетия мировое сообщество неоднократно обращалось к этим пробле мам, в том числе путем принятия множества новых международных правил и стандартов (см. главу 9).

Источник: Copeland and Taylor (2004); Wheeler (2001); Becker and Henderson (2000); Dowell, Hart and Yeung (2000); Frankel (2003); Greenstone (2002); Jaffe and others (1995); Keller and Levinson (2002); Klein and Hadjimichael (2003); List and others (2003).

Рисунок 5.2 В развивающихся странах открытие нового бизнеса связано

с более значительными затратами времени и средств

Примечание: Основывается на медианном значении стоимости как % от ва лового национального дохода (ВНД) на душу населения и медианном коли честве дней, приводимых в проекте Doing Business.

Источник: World Bank (2004b).

при получении различных разрешений или о необ ходимости тратить время менеджеров на перегово ры с чиновниками. Нормальный инвестиционный климат призван не ликвидировать эти издержки, а лишь обеспечить, чтобы они были не выше того, что требуется для соблюдения общественных инте ресов (см. вставку 5.3). Цель, таким образом, состоит

Рисунок 5.3 Крупные фирмы тратят больше времени на вопросы правового регулирования

и инспектируются чаще

Примечание: Данные относятся к фирмам Бангладеш, Бразилии, Гватемалы, Индии, Индоне зии, Камбоджи, Кении, Пакистана, Танзании, Уганды.

Источник: World Bank Investment Climate Surveys and WDR Surveys of Micro and Informal firms.

всовершенствовании регулирования, а не в отказе от него вообще. И издержки очень часто бывают не оправданно большими из за стремления к получе нию ренты, неэффективного администрирования, слабой институциональной пригодности норм или комбинации всех трех этих факторов. Регулирова ние, поднимающее издержки выше уровня ожидае мых социальных выгод, обычно расценивается как чрезмерно бюрократическое.

Все больше данных свидетельствует о том, сколь значительный ущерб наносят инвестицион ному климату устаревшие или плохо продуманные нормы регулирования. Недавние исследования о воздействии регулирования, проведенные в эко номиках ОЭСР, показывают, что, что объем инвес тиций и их продуктивность ниже в тех странах, где бремя регулирования выше7. Эффект может быть значительным. Так, по оценкам, снижение в Италии бремени регулирования на транспорте до уровня США могло бы повысить темпы инвестирования

вэтот сектор на 2,6 процентных пункта8. Недавняя работа, посвященная объективному

измерению издержек «соответствия нормам» при менительно к определенным системам регулирова ния, выявляет широкий разброс этого показателя по разным странам. Так, согласно проекту Всемир ного банка, время для открытия нового бизнеса ко леблется от двух дней в Австралии и девяти дней

вТурции до 200 дней на Гаити9. Общее правило та ково, что в странах с низким доходом задержки бо лее длительные и издержки выше (см. рис. 5.2).

Когда стоимость соответствия правилам одина кова для компаний разного размера, то это возлагает непропорционально большое бремя на менее круп ные фирмы. В Танзании малые формальные фирмы за получение лицензии на операции платят в сред нем сумму, эквивалентную 0,4% объема их продаж,

вто время как для крупных предприятий эта цифра составляет только около 0,01%10. Другие нормы тоже могут быть более обременительными для малых фирм, поскольку им (относительно) дороже обхо дится нанять профессионалов, способных выпол нить для них все бюрократические процедуры. В Пе ру крупные компании по сравнению с малыми фир мами примерно в три раза чаще склонны нанимать юристов для осуществления заявочных процедур на получение необходимых лицензий и разрешений11. Другие издержки выше для крупных компаний: их менеджеры тратят больше времени на правительст венные регулятивные правила, и также более вероят но, что крупные компании – по сравнению с малы ми – подвергнутся проверкам (см. рис. 5.3).

Когда следование регулирующим положениям становится слишком обременительным, у фирм по является мотивация избегать этих трат через не формальность. Оставаясь в неформальном секторе, компании имеют возможность снизить эти издерж ки, хотя и не избежать их полностью (см. рис. 5.3). Неформальность широко распространена во мно гих развивающихся странах, где на этот сектор за частую приходится более половины ВВП12. Там, где значительная часть экономики не соблюдает регу

Высокая стоимость регистрации удерживает новые фирмы от вхождения в формальную экономику. Примеры Вьетнама и Уганды де монстрируют успешные стратегии по сниже нию этих издержек.

Вьетнам

До введения в действие в январе 2000 г. ново го Закона о предприятии требования в отно шении регистрации бизнеса и получения ли цензий были в стране крайне обременитель ными. Предпринимателям было необходимо представить подробные бизнес планы, авто биографию, письменные рекомендации, меди цинские сертификаты и другие документы на ряду с заявкой на регистрацию. В среднем процесс оформления фирмы занимал около трех месяцев, требовал посещения 10 различ ных органов и предоставления 20 разных до кументов за официальной печатью. Нередко до того, как фирмы начинали свои операции, им требовалось получить еще несколько до полнительных лицензий. Некоторые из них ед ва ли служили жизненно важным обществен

лирующих норм и правил, встает фундаменталь ный вопрос об эффективности системы регулиро вания в данной стране.

Ответ на него не состоит только в том, чтобы приложить больше усилий для принуждения к вы

полнению всех существующих правил. До тех пор пока сами эти правила не будут хорошо продуман ными, подобные меры могут лишь возложить непро порциональное бремя на бедных предпринимате лей в неформальной экономике и привести к обрат