Учебный год 2023-2024 / Totyev_K_Yu_Konkurentnoe_pravo_pdf

Это само по себе доказывает особые условия применения антимонопольного законодательства Российской Федерации, когда еще имеют место рецидивы незаконного монополизма, основанного на властной и региональной почве.

Правила антимонопольного регулирования, закрепляемые в федеральных законах, не могут противоречить Конституции РФ и должны соответствовать Закону о конкуренции на товарных рынках.

Все это позволяет говорить о том, что антимонопольное законодательство в РФ независимо от видов рынков (товарные или финансовые) необходимо строить на основе единых конституционных принципов и законодательных стандартов. Применительно к товарным рынкам они реализованы в Законе о конкуренции на товарных рынках.

Что касается банковской, страховой и других сфер финансовой деятельности предпринимателей, то для их регулирования применяется специальный Федеральный закон о конкуренции на финансовых рынках. Ему присущи следующие характеристики.

1.С принятием этого Закона связан новый этап правовой поддержки конкуренции в России. До сих пор наиболее детально регулировалась антимонопольная деятельность на товарных рынках. Теперь же специальную законодательную основу получила защита добросовестной конкуренции в сфере финансовых услуг (в том числе между банками). В соответствии с п. 1 ст. 8 и п. 2 ст. 34 Конституции РФ оба направления антимонопольной политики государства должны осуществляться на базе общих принципов. При этом задачей Закона о конкуренции на финансовых рынках является не только обеспечение добросовестной конкуренции между субъектами финансовых рынков, но и предотвращение негативных последствий излишне жесткой конкуренции для стабильности финансовой (прежде всего банковской) системы страны. Эти цели законодатель попытался реализовать в анализируемом Законе.

2.Согласно п. 3 ст. 2 Закона о конкуренции на товарных рынках, из сферы его применения исключены отношения, связанные с монополистической деятельностью и недобросовестной конкуренцией на рынках ценных бумаг и финансовых услуг (кроме случаев, когда отношения на финансовых рынках влияют на конкуренцию в сфере товарных рынков). Тем самым законодатель сформулировал ряд условий регулирования конкуренции на финансовых рынках:

101

—сфера применения Закона о конкуренции на товарных рынках ограничивается не любыми отношениями на финансовых рынках, а лишь касающимися монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

—монополистическая деятельность и недобросовестная конкуренция на финансовых рынках должны пресекаться на основе специальных законодательных актов федерального уровня;

—рынки ценных бумаг и финансовых услуг являются различными видами финансового рынка.

Как мы увидим далее, не все эти условия были реализованы в Законе о конкуренции на финансовых рынках, хотя ст. 1—1 Закона о конкуренции на товарных рынках предусматривает издание федеральных актов антимонопольного законодательства в соответствии с Законом о конкуренции на товарных рынках. Это правило не опровергается Законом о конкуренции на финансовых рынках и другими законодательными актами. Более того, в нем активно используется понятие «антимонопольное законодательство» без его специального определения. Из этого можно сделать вывод о применимости к данной категории ст. 1—1 Закона о конкуренции на товарных рынках, где определяется состав антимонопольного законодательства РФ. Поскольку по своему объему он уже состава актов, перечисленных в ст. 2 Закона о конкуренции на финансовых рынках, законодатель использует термин «антимонопольное законодательство и иные нормативные правовые акты о защите конкуренции на рынке финансовых услуг» (см., например, п. 2 ст. 22, п. 1—2 ст. 28, п. 1 ст. 32 Закона о конкуренции на финансовых рынках).

Таким образом, правомерно сделать вывод о том, что Закон о конкуренции на финансовых рынках входит в состав антимонопольного законодательства РФ и одновременно не исключает применения Закона о конкуренции на товарных рынках к конкурентным отношениям в финансовой сфере. Думается, на практике при регулировании конкуренции на финансовом рынке возникшая коллизия будет преодолеваться в пользу Закона о конкуренции на финансовых рынках как акта более позднего по времени издания.

3. Следует особо подчеркнуть, что в соответствии с п. 1 ст. 2 Закона конкурентные отношения на финансовых рынках регулируются не только законодательными, но и

102

заций на соответствующих рынках выступают их кредиторы и должники по этим обязательствам, заинтересованные в добросовестной конкуренции между финансовыми организациями.

Субъектами указанных отношений являются также аффилированные лица (в том числе группа лиц). На них распространяются все требования, адресованные финансовым организациям, что позволяет рассматривать аффилированные лица как единый хозяйствующий субъект. Признаки аффилированности изложены в части 23 ст. 4 и ст. 21 Закона о конкуренции на товарных рынках. В нем группа лиц рассматривается как разновидность аффилированных лиц.1

В настоящее время помимо упомянутых Закона о конкуренции на товарных рынках и Закона о конкуренции на финансовых рынках насчитывается несколько десятков

других федеральных законов, включающих отдельные положения антимонопольной направленности. Этот процесс идет хаотично. И поэтому не удается выявить, по какому принципу законодатель решает, что в том или ином законе следует ввести нормы антимонопольной направленности. Вопрос решается, к сожалению, произвольно, без четкой системы.

В том числе к такого рода законам относятся: ст. 17 Закона РФ от 21 февраля 1992 года «О недрах», ст. 146—6, 157—1, 157—2 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, ст. 16 Закона РФ от 14 мая 1993 года «О зерне», п. 1 ст. 5 Федерального закона от 13 декабря 1994 года «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», ст. 15, 17, 20 Федерального закона от 16 февраля 1995 года «О связи», части 2—4 ст. 16 Федерального закона от 17 июля 1999 года «О почтовой связи», часть 3 ст. 29 Федерального закона от 13 октября 1995 года «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», ст. 93 Водного кодекса РФ от 16 ноября 1995 года, ст. 32 Федерального закона от 8 июля 1999 года «О банках и банковской деятельности» и другие.

Указанные правовые нормы устанавливают различные требования к осуществлению хозяйственной и властной

Подробнее об этом см.: Правовое регулирование деятельности акционерных обществ (акционерное право) / Под ред. доцента Е. П. Губина. — М., 1998. — С. 73, 88; Тотьев К. Новое в российском законодательстве: аффилированные лица // ХП. — 1999. — № 1.

104

деятельности, соответственно, хозяйствующих субъектов и государственных органов (органов местного самоуправления).

Требования выражаются в:

1)запрете (например, недопустимость использования прав в целях ограничения конкуренции, злоупотреблений доминирующим положением на рынке, дискриминации других хозяйствующих субъектов);

2)обязанности по совершению тех или иных действий (например, обязанность хозяйствующего субъекта, доминирующего на рынке, заключить договор).

Основной недостаток указанных норм состоит в том, что они во многом повторяют предписания Закона о конкуренции на товарных рынках и носят декларативный характер.

Как известно, Закон о конкуренции на товарных рынках в ст. 1—1 исходит из широкой трактовки состава антимонопольного законодательства и включает в него не только законодательные, но и подзаконные акты, то есть указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. В качестве примера можно назвать принятые указы Президента РФ от 18 июня 1996 г. «О федеральной целевой программе стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996—2000 годы», от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства», а также постановления Правительства РФ от 9 марта 1994 г. № 191 «О Государственной программе демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации», от 26 декабря 1995 г. № 1284 «О плате за рассмотрение ходатайств, предусмотренных антимонопольным законодательством», от 25 декабря 1998 г.

№1564 «Вопросы Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства», от 12 июля 1999 г. № 793 «Об утверждении Положения о Министерстве Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства».

Проблема конкуренции имеет и международное значение. Поэтому при применении антимонопольного законодательства Российской Федерации необходимо учитывать положения соответствующих международных договоров, имея в виду п. 4 ст. 15 Конституции Россий-

105

ской Федерации (эта норма воспроизводится в п. 4 ст. 2 Закона о конкуренции на товарных рынках и в п. 2 ст. 2 Закона о конкуренции на финансовых рынках). Он гласит, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В качестве примера назовем Парижскую конвенцию по охране промышленной собственности 1883 года, участником которой является Российская Федерация как правопреемница СССР. Правительство РФ участвует также в межправительственных соглашениях о сотрудничестве в области антимонопольной политики (в частности, такие соглашения подписаны с правительствами Болгарии, Польши, КНР).

В связи с этим возрастает роль антимонопольного права государств СНГ. Так, сотрудничество государств СНГ по вопросам развития конкуренции в настоящее время опирается на положения ряда международно-правовых документов: Соглашения «О принципах сближения хозяйственного законодательства» от 9 ноября 1992 года, Договора «О создании Экономического союза» от 24 сентября 1993 года, Соглашения «О согласовании антимонопольной политики» от 12 марта 1993 года и Договора «О проведении согласованной антимонопольной политики» от 23 декабря 1993 года. Данные акты провозглашают основные принципы межгосударственного антимонопольного регулирования в странах СНГ.

Эти акты рассматриваются отдельно, поскольку они не входят в состав антимонопольного законодательства Российской Федерации. Но тем не менее они способствуют реализации его норм.

Антимонопольные органы наделены Законом о конкуренции на товарных рынках и Законом о конкуренции на финансовых рынках правом издавать ведомственные

акты.

Подзаконность, специализированность и оперативная распорядительность — типичные признаки актов антимонопольных органов. В научной юридической литературе

106

детально исследован вопрос о природе, признаках ведомственных актов, о тенденциях их развития.1 Это дает нам возможность использовать научные выводы в отношении анализируемой группы ведомственных актов.

Ведомственные акты антимонопольных органов издаются в случаях и в пределах, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

К ним относятся прежде всего Правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства (утверждены приказом ГКАП РФ от 25 июля 1996 г. № 91), издание которых прямо предусмотрено п. 3 ст. 27 Закона о конкуренции на товарных рынках. Правила регламентируют порядок и сроки рассмотрения дел по фактам нарушения антимонопольного законодательства и принятия по ним решений, обладают широкой сферой действия и являются ведомственным актом. Кроме того, федеральным антимонопольным органом изданы и другие подзаконные акты, сопровождающие реализацию антимонопольного законодательства России. Например, Положение о порядке представления антимонопольным органам ходатайств и уведомлений в соответствии с требованиями ст. 17 и 18 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (утверждено приказом МАП РФ от 13 августа 1999 г. № 276), Порядок проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках (утвержден приказом ГАК РФ от 20 декабря 1996 г. № 169 и зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 10 января 1997 г. № 1229).

Немаловажное значение в регулятивной деятельности федерального антимонопольного органа занимают подготовка и утверждение различных методических рекомендаций. Хотя они и не имеют общеобязательной юридической силы, но с успехом используются органами государственной власти (в том числе арбитражными судами) при рассмотрении фактов нарушения антимонопольного законодательства России, а также при толковании и при-

См.: Закон и ведомственные нормативные акты в СССР //

ВНИИ Советского законодательства. Труды. — Т. 46. — М., 1989;

Конституция. Закон. Подзаконный акт / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. — М., 1994.

107

менении его сложных правовых понятий. Методические рекомендации, утверждаемые приказом МАП России, содержат совокупность способов, методов, приемов для систематического, последовательного, наиболее целесообразного проведения в жизнь мер антимонопольного регулирования. Они служат «продолжением» норм антимонопольного законодательства, сопровождают их действие. В настоящее время подлежат применению Методические рекомендации по выявлению монопольных цен от 21 апреля 1994 г. № ВБ/2053 И Методические рекомендации по определению доминирующего положения хозяйствующего субъекта на товарном рынке (утверждены приказом ГКАП РФ от 3 июня 1994 г. № 67).

В ст. 12 (часть 9) Закона о конкуренции на товарных рынках федеральному антимонопольному органу предоставлено право давать разъяснения по вопросам применения антимонопольного законодательства. Подобные разъяснения носят нормативный характер, так как проходят государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации. Тем не менее обосновывать решения органов государственной власти (в том числе судебные решения) ссылками на такие разъяснения вряд ли правомерно.

Разъяснения являются актами официального толкования и издаются от имени государства. В них разъясняются вопросы применения федеральных законов, входящих в состав антимонопольного законодательства, а также указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ. Такого рода разъяснения антимонопольное ведомство издает также по вопросам применения законов и иных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей (п. 2 ст. 40 Закона о защите прав потребителей).

Проблема разъяснений, издаваемых антимонопольными органами, имеет одну особенность. Конституция РФ входит в состав антимонопольного законодательства, но толковать её федеральный антимонопольный орган не вправе. В соответствии с п. 5 ст. 125 Конституции РФ толкование Конституции РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, органов законодательной власти субъектов РФ дает только Конституционный Суд Российской Федерации.

108

В свою очередь, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ дают разъяснения по вопросам судебной практики на основе её изучения и обобщения. Примером служит Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства (Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 марта 1998 г. № 32).'

Особое место среди актов федерального антимонопольного органа в свое время занимали те из них, которые устанавливали конкретные размеры экономических величин, определенных в Законе о конкуренции на товарных рынках. Таких оперативно регулируемых оценочных категорий до недавнего времени было две:

а) предельная доля хозяйствующего субъекта на рынке, превышение которой позволяло признать его положение доминирующим;

б) предельная величина уставного капитала юридических лиц различных организационно-правовых форм, превышение которой давало основания для применения ст. 17 Закона о конкуренции на товарных рынках (в первоначальной редакции).

Конкретные размеры обеих категорий устанавливались приказами ГКАП России (приказ от 3 июня 1994 г. № 66 и приказ от 14 февраля 1994 г. № 21). В действующей редакции Закон о конкуренции на товарных рынках не предоставляет федеральному антимонопольному органу права определять какие-либо экономические величины. Все они устанавливаются (изменяются, устраняются) исключительно законодателем.

Ведомственные нормативные акты, посвященные защите конкуренции на финансовых рынках, вправе издавать также (помимо федерального антимонопольного органа) другие федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие регулирование на рынке финансовых услуг (Министерство финансов РФ, ФКЦБ), и Центральный банк Российской Федерации. К этим актам можно отнести Положение об особенностях реорганизации банков в форме слияния и присоединения (утверждено ЦБ России 30 декабря 1997 г. № 12-П), Постановление ФКЦБ России от 12 февраля 1997 г. № 8 «Об утверждении стандартов эмиссии акций и облигаций и их проспектов эмиссии при реорга-

ХП. — 1998. — № 8.

109

низации коммерческих организаций и внесении изменений в стандарты эмиссии акций при учреждении акционерных обществ».

Большое практическое значение имеет проблема эффективности норм антимонопольного законодательства. Едва ли критериями такой эффективности могут стать показатели роста числа дел, рассмотренных и выигранных антимонопольными органами, или роста количества взысканных штрафов (в 1999 году сумма штрафов, наложенных МАП России на юридических и физических лиц, составила 1 млн. 182 тыс. рублей).

В юридической литературе эффективность правовых норм обычно характеризуется соотношением между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты.1

Таким образом, эталоном оценки результативности правовых норм выступает цель их применения. Общими и специальными целями антимонопольного регулирования и законодательства, сформулированными в Конституции России (п. 1 ст. 8), Законе о конкуренции на товарных рынках (ст. 1) и Законе о конкуренции на финансовых рынках (ст. 1), провозглашены: обеспечение единства экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, а также обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных и финансовых рынков.

Следовательно, результативность антимонопольного законодательства должна проявляться не только в сфере поведения властных органов и хозяйствующих субъектов, но и выражаться в той экономической ситуации, которая складывается на соответствующем товарном или финансовом рынке. Его экономические элементы и показатели должны измеряться и учитываться в деятельности антимонопольных органов, в том числе и с помощью налаженной системы сбора и обработки статистических данных.

Поэтому проблема эффективности законодательства о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных и финансовых рынках напрямую связана с проблемой своевременного и достоверного информаци-

1См., например: Эффективность правовых норм. — М., 1980.

С.22.

110