- •Содержание
- •Авторский коллектив
- •Предисловие
- •Указатель сокращений
- •ОБЩАЯ ЧАСТЬ
- •§ 1. Чистые истоки финансового права
- •§ 2. Понятие финансов
- •§ 4. Финансово-правовые акты
- •§ 5. Государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность
- •§ 6. Финансовая система Российской Федерации
- •§ 2. Предмет финансового права
- •§ 3. Метод финансового права
- •§ 4. Система финансового права
- •§ 1. Нормы финансового права
- •§ 2. Финансовые правоотношения
- •§ 3. Субъекты финансового права
- •§ 4. Источники финансового права
- •§ 1. Предмет науки финансового права
- •§ 2. Методология науки финансового права
- •§ 3. Система науки финансового права
- •§ 4. Отраслевая библиография
- •§ 1. Понятие финансового контроля, его принципы
- •§ 3. Государственный и муниципальный контроль
- •§ 4. Правовые основы аудита
- •ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
- •§ 3. Источники бюджетного права
- •§ 4. Бюджетные права (полномочия) государственных и муниципальных образований
- •§ 2. Принципы бюджетной системы Российской Федерации
- •§ 4. Правовое закрепление расходов бюджетов между звеньями бюджетной системы
- •§ 2. Стадия составления проекта бюджета
- •§ 3. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета
- •§ 4. Стадия исполнения бюджета
- •§ 5. Стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета и бюджетной отчетности
- •§ 1. Понятие внебюджетного фонда
- •§ 2. Система государственных внебюджетных фондов
- •§ 2. Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования
- •§ 3. Фонд социального страхования Российской Федерации
- •§ 1. Понятие налогов и сборов. Функции налогов
- •§ 2. Понятие и предмет налогового права. Принципы, функции, источники
- •§ 6. Налоговый контроль
- •§ 1. Налог на добавленную стоимость
- •§ 2. Акцизы
- •§ 3. Налог на доходы физических лиц
- •§ 4. Налог на прибыль организаций
- •§ 5. Налог на добычу полезных ископаемых
- •§ 6. Водный налог
- •§ 8. Государственная пошлина
- •§ 1 . Налог на имущество организаций
- •§ 2. Налог на игорный бизнес
- •§ 3. Транспортный налог
- •§ 1. Земельный налог
- •§ 2. Упрощенная система налогообложения
- •§ 1. Понятие и виды государственного (муниципального) долга
- •§ 3. Классификация государственных (муниципальных) долгов
- •§ 5. Управление государственным (муниципальным) долгом
- •§ 7. Государственный кредит
- •§ 3. Государственное регулирование страховой деятельности
- •§ 2. Расходные обязательства
- •§ 3. Формы бюджетных расходов
- •§ 5. Сметно-бюджетное финансирование
- •§ 1. Денежная система Российской Федерации
- •§ 3. Правила ведения кассовых операций
- •§ 4. Понятие расчетов и расчетных отношений
- •§ 5. Формы безналичных расчетов
- •§ 1. Банковская система Российской Федерации
- •§ 2. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации (Банка России)
- •§ З. Банковское регулирование и надзор
- •§ 3. Принципы инвестиционного права и инвестиционной деятельности (как института финансового права)
- •§ 4. Инвестиционные правоотношения
- •§ 2. Понятие и виды ценных бумаг, эмиссионные ценные бумаги
- •§ 3. Субъектный состав участников рынка ценных бумаг
Глава V. Правовоерегулирование финансового контроля в Российской Федерации
ющих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципаль ных гарантий условий вьщеления, получения, целевого использова
ния и возврата бюджетных средств.
Основными задачами данноrо вида контроля являются:
•выявление случаев хищения и недостач денежных средств и
материальных ценностей, бесхозяйственности, других нару шений финансовой дисциплины;
•разработка предложений по устранению условий и причин,
их порождающих;
•принятие мер по возмещению виновными лицами причи
ненного ущерба и др.
§ 4. Правовые основы аудита
Формирование независимого финансового контроля в нашей стране связано с принятием Временных правил аудиторской деятельности
вРоссийской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 22 декабря
1993 г. NQ 22631• В настоящее время правовую основу аудита образу ет Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. NQ 307-ФЗ <<Об аудитор~,
ской деятельностю>2, в соответствии с которым аудит - независимая
проверкабухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица
вцелях выражения мнения о достоверности такой отчетности.
Целью аудита является выражение мнения о достоверности фи
нансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц и соответ
ствии порядка ведения бухгалтерского учета законодательству Рос сийской Федерации.
Под достоверностью понимается степень точности данных фи
нансовой (бухгалтерской) отчетности, которая позволяет пользова
телю этой отчетности на основании ее данных делать правильные выводы о результатах хозяйственной деятельности, финансовом и имущественном положении аудируемых лиц и принимать базирую
шиеся на этих выводах обоснованные решения.
РГ. J993. 29 дек. (документ утратил силу).
СЗ РФ. 2009. Ng 1. Ст. 15.
119
Раздел /. Финансовая деятельность и финансовое право
Аудиторские организации (аудиторы) могут оказывать сопут ствующие аудиту услуги, в том числе постановку и ведение бухгал
терского учета, налоговое консультирование, правовое консультиро
вание и др.
Аудиторская деятельность осуществляется наряду с финансо
вым контролем, проводимым в соответствии с законодательством
Российской Федерации специально уполномоченным на то госу
дарственным органом. Аудиторы, прошедшие аттестацию и жела
ющие работать самостоятельно, а также аудиторские фирмы начи
нают свою деятельность после государственной регистрации в ка честве субъекта предпринимательской деятельности, получения
лицензии и включения в государственный реестр аудиторов и ауди
торских фирм. Аудит делится:
1)
2)
на обязательный;
инициативный.
Обязательная аудиторская проверка проводится в случаях, прямо установленных законодательными актами Российской Федерации, инициативная - по решению хозяйствующего субъекта.
Обязательный аудит - ежегоднаЯ обязательная аудиторская про верка ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской)
отчетности организации или индивидуального предпринимателя.
Обязательный аудит осуществляется в случаях, если:
1) организация имеет организационно-правовую форму откры того акционерного общества;
2) организация является кредитной организацией, страховой
организацией или обществом взаимного страхования, товар ной или фондовой биржей, инвестиционным фондом, госу
дарственным внебюдЖетным фондом, фондом, источником
образования средств которого являются добровольные от
числения физических и юридических лиц; 3) объем выручки организации или индивидуального предпри
нимателя от реализации продукции (выполнения работ, ока зания услуг) за один год превышает 50 млн руб. или сумма ак тивов баланса по состоянию на конец года, предшествовав шего отчетному, превышает 200 млн руб.;
4) в иных случаях, установленных федеральным законом. Аудиторская проверка завершается составлением официального
документа - аудиторского заключения, которое предназначено для
120
Глава V. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации
пользователей финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых
лиц, содержащего выраженное в установленной форме мнение ау
диторской организации, индивидуального аудитора о достоверности
финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемого лица.
Составление заведомо ложного аудиторского заключения влечет
ответственность в виде аннулирования лицензии на осуществление
аудиторской деятельности, а для лица, подписавшего такое заключе
ние, - также аннулирование квалификационного аттестата аудитора
и привлечение его к уголовной ответственности в соответствии с за
конодательством Российской Федерации.
§ 5. Формы финансового контроля. Ревизия - основная форма
финансового контроля
Финансовый контроль осуществляется в различных формах, под ко торыми понимаются способы выражения его содержания, внутрен няя организация, которые модифицируются с изменением содер жания. Одновременно форма активно воздействует на содержание,
ускоряя или тормозя его развитие в зависимости от того, насколько
она соответствует изменившемуся содержанию.
Таким образом, форма финансового контроля представляет собой
способ конкретного выражения и организации контрольных дей
ствий, направленных на выполнение функций финансового конт
роля.
Принято различать следующие формы финансового контроля:
•
•
•
•
•
наблюдение; обследование;
проверка;
анализ;
ревизия и др.
Наблюдение направлено на ознакомление с состоянием финан
совой деятельности проверяемого субъекта.
Возможно проведение обследования отдельных сторон финансо вой деятельности с использованием таких приемов, как анкетирова
ние и опрос.
121
Раздел I Финансовая деятельность и финансовое право
Проверка проводится на месте, в ходе ее используются балансо
вые, отчетные и расходные документы в целях выявления наруше
ний финансовой дисциплины и устранения их последствий.
Анализ также направлен на выявление нарушений финансовой
дисциплины с помощью различных аналитических приемов.
Основной формой финансового контроля является ревизия, ко
торая проводится в целяхустановленИя законности финансовой дис
циплины на конкретном объекте. Законодательство закрепляет обя
зательный и регулярный характер ревизии. Она проводится на месте
и основывается на проверке первичных документов, учетных реги
стров, бухгалтерской и статистической отчетности, фактического на личия денежных средств'.
В настоящее время единого законодательного акта, в котором ре
гулировались бы все вопросы назначения и проведения ревизии, нет. Возникающие при этом отношения регулируются различными нор
мативными правовыми актами, в том числе Федеральнымзаконом
«0 Счетной палате Российской Федерации>>, постановлениями Пра вительства РФ об утверждении положений о соответствующих феде
ральных службах и др.
Ревизия может быть определена как система контрольных дей ствий по документальной и фактической проверке обоснованности
совершенных организацией хозяйственных и финансовых операций
в ревизуемом периоде или достигнутых результатов ее финансово хозяйственной деятельности.
Специфика ревизии по сравнению с иными формами финансово
го контроля проявляется:
1) в содержании;
2)в порядке ее назначения уполномоченными государствен ными органами (например, на основании мотивированно
го постановления правоохранительного органа, вынесенного
См.: Приказ Минфина России от 4 сентября 2007 г. N2 75н «Об утверЖдении Ад
министративного регламента исполнения Федеральной службой финансово
бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при исполь зовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных
фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собствен ности»// БНА РФ. 2007. N2 47.
122
Глава V. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации
в соответствии е уголовно-процессуальным законодательст
вом, по требованию прокурора);
3) в том, что ее могут проводить только наделенные данными
полномочиями органы и субъекты (например, ревизоры);
4)
5)
втом, что ревизия проводится только комиссионно;
втом, что по ее окончании составляется акт, имеющий юри-.
дическое значение.
Ревизии могут проводить, в частности:
•Счетная палата РФ;
•Федеральная служба по финансово-бюджетному надзору;
•контрольно-ревизионные подразделения отраслевых мини
стерств и ведомств.
Как правило, ревизии проводятся на основе заранее составлен
ной программы работы ревизоров, которые наделены широкими
полномочиями: проверять на ревизуемых предприятиях первичные
документы, бухгалтерскую отчетность, планы, сметы, фактическое
наличие денег, ценных бумаг, товарно-материальных ценностей и основных фондов; проводить частичные или сплошные инвентари
зации, опечатывать склады, кассы, кладовые; привлекать специали
стов и экспертов для проведения ревизии; получать от должностных
и материально ответственных лиц письменные разъяснения по воз
никающим в ходе ревизии вопросам и др.
Ревизии подразделяются на несколько видов.
•По содержанию ревизии делятся:
1)на документальные;
2)фактические.
Документальные ревизии включают в себя проверку различных
Финансовых документов. На основе их анализа можно определить
законность и целесообразность расходования средств.
В ходе фактической ревизии проверяется наличие денег, ценных
бумаг и материальных ценностей.
•По времени осУществления ревизииделятся:
1)на плановые;
2)внеплановые.
Восновном ревизии проводятся в соответствии с планом, кото
РЫй составляется в вышестоящих органах, министерствах или ве
домствах.
123
Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право
Плановые ревизии в производственной сфере проводятся не реже одного раз в год, а в непроизводственной сфере - не реже одного
раза в два года.
Внеплановой ревизией является ревизия, не включенная в планы контрольной работы соответствующих органов.
•По обследуемому периоду деятельности ревизии делятся:
1)на фронтальные;
2)выборочные.
При фронтальной (полной) ревизии проверяется вся финансовая
деятельность субъекта за определенный период.
Выборочная (частичная) ревизия представляет собой проверку
финансовой деятельности только за какой-то короткий период вре
мени.
•По объему деятельности ревизии подразделяются:
1)на комплексные, при которых проверяется финансовая дея тельность данного субъекта в различных областях, в них при
нимают участие одновремендо ревизоры нескольких орга
нов;
2) тематические, которые сводятся к обследованию какой-либо
одной сферы финансовой деятельности.
По окончании ревизии членами комиссии составляется акт реви
зиидокумент, имеющий важное юридическое значение. Он под
писывается лицами, производившими ревизию, а также руководите
лем и главным бухгалтером проверяемого юридического лица.
В акте ревизии указываются ее цели, основные результаты про верки, выявленные факты нарушений финансовой дисциплины, на
зываются причины, повлекшие данные нарушения, а также вино
вные в данных нарушениях лица, предлагаются меры по ликвидации
названных нарушений и предусматриваются меры ответственности
виновных лиц. Если у руководителя и главного бухгалтера имеются замечания и возражения, то они приобщаются к акту ревизии.
На основе акта ревизии принимаются меры по устранению вы
явленных нарушений финансовой дисциплины, к возмещению при чиненного материального ущерба, виновные приилекаются к ответ
ственности, разрабатываются предложения по предупреждению на
рушений.
В случае необходимости в ходе ревизии составляется промежу
точный акт, а материалы ревизии направляются следственным орга нам для возбуждения уголовного дела.
124
Глава V. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации
Руководитель проверяемой организации должен принять меры
по устранению выявленных нарушений до окончания проведения
ревизии.
§б. Финансовый мониторинг
Врезультате изменения после 1991 г. социально-экономического строя и вступления России в широкие децентрализованные торгово
экономические, финансовые, банковские, страховые и иные отно
шения в рамках мирахозяйственной системы настоятельной необ ходимостью стало развертывание работы по борьбе с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, с тем чтобы
осушествляемая в этом направлении деятельность многих других го
сударств имела бы соответствующий аналог и продолжение на тер
ритории РФ.
Интернациональный характер мирового бизнеса, различия в на
логовом и банковском законодательстве разных стран, широкое
распространение наркоторговли, незаконного экспорта и импор
та (контрабанды), наконец, последствия разного уровня социально экономического разв.r;пия стран требуют согласованной в между народном масштабе, единообразной системы мер по защите фи нансовой системы каждой страны от оборота средств и доходов,
полученных преступным путем.
В настоящее время международно-правовая база этой деятель ности состоит из Конвенции Совета Европы об отмывании, выяв
лении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности
1990 г.1 (далее - Страсбургская конвенция 1990 г.; Российская Фе
дерация подписала ее в 1999 г.), Международной конвенции о борь
бе с финансированием терроризма 2000 г.2, Кишиневской конвен
ции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским,
семейным и уголовным делам 2002 г.3, ряда иных международных
документов, среди которых следует особо выделить рекомендации
СЗ РФ. 2003. NQ 3. Ст. 203.
Бюллетень международных договоров. 2003. NQ 5. С. 10-23.
Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав Правительств СНГ. NQ 2 (41). С. 82-130.
125
Раздел !. Финансовая деятельность и финансовое право
Группы по разработке финансовых мер борьбы с отмыванием денег
(ФАТФ) и Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе1 (далее - Вольфебергекие
принципы 2000 г.).
В Российской Федерации с 2001 г. действует Федеральный закон <<0 противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных
преступным путем, и финансированию терроризма>>, на основании
которого было создано федеральное ведомство по борьбе с отмыва нием денегКомитет по финансовому мониторингу при Минфи не России, позднее переименованный в Федеральную службу по фи нансовому мониторингу (ФСФМ России), именуемую обычно Рос
финмониторинг.
Под отмыванием денег понимается легализация доходов, полу
ченных преступным путем, а именно придание правомерного вида
владению, пользованию или распоряжению денежными средствами
или иным имуществом, полученными в результате совершения пре
ступления, за исключением преступлений, предусмотренных ст. 193, 194, 198, 199, 199.1, 199.2 УК РФ, ответственность по которым уста
новлена указанными статьями.
Федеральный закон исходит из признания легализацией доходов
только деятельности по использованию дохода, полученного в ре зультате преступления - деяния, получившего такую юридическую
оценку по приговору суда. Отметим, что существует и более широкое
понятие отмывания денег (легализации доходов). К этому выводу
приводит систематический анализ Страсбургской конвенции 1990 г., ст. 6 которой допускает осуществление средств борьбы даже и в том
случае, когда основное правонарушение не подпадает под уголовную
юрисдикцию участника конвенции или же по основаниям примене
ния того или иного национального законодательства лицо, виновное
в совершении основного правонарушения, не привлекалось к уго
ловной ответственности.
В двусторонних соглашениях Российской Федерации с други
ми государствами указано, что стороны сотрудничают в целях пре
дотвращения, выявления, пресечения и раскрытия незаконных фи-
------ · ----
СПС <<КонсультантПлюс>>.
126
Глава V. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации
нанеоных операций и операций, связанных с легализацией (отмы
ванием) доходов, полученных незаконным путем (например, п. 2 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Пра вительством Республики Болгарии о сотрудничестве и взаимной по маши в области борьбы с незаконными финансовыми операциями и
финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмывани ем) доходов, полученных незаконным путем, 1999 г.1 ).
Таким образом, сушествует как минимум два подхода к понима
нию борьбы с отмыванием денег:
1) криминальный, когда целью выступает противодействие ле
гализации доходов, полученных в результате доказанного или
презюмируемого преступления;
2) общеправовой, когда любыенезаконные финансовые опера ции, приведшие к обогащению лиц, их совершивших, рас
следуются в порядке, предусмотренном законодательством о
борьбе с отмыванием денег, даже если основное правонару
шение не получило оценку как преступление.
Хотя отмывание денег как вид противоправной деятельности известно уже несколько десятилетий, наиболее опасным оно стало
в последнее время в связи с волной международного терроризма, за
хлестнувшей многие страны. Легализация преступных (противоправ ных) доходов рассматривается мировым сообществом в первую оче
редь как деятельность, сопряженная с терроризмом и другими тяж
кими преступлениями. Отсюда усиление международной борьбы с этим явлением, направленной против всех возможностей формиро вания фондов денежных средств, которые могут быть использованы для финансирования терроризма и иных преступных посягательств.
Меры борьбы с легализацией доходов, полученных преступным (противоправным) путем, включают:
1)возложение на организации, осушествляющие операции с де
нежными средствами, обязанностей по осушествлению вну
треннего контроля за финансовыми операциями с их участи
ем или при их посредничестве;
2)осуществление обязательного контроля за операциями с де
нежными средствами или с другим имуществом с доведени-
Бюллетень международных договоров. 2000. NQ 4. С. 91-95.
127
Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право
ем до Росфинмониторинга информации о подконтрольных
сделках;
3)ведение деятельности по противодействию легализации (от
мыванию) доходов, полученных преступным (противоправ
ным) пугем, и финансированию терроризма.
В свою очередь, каждое направление охватывает широкую груп
пу конкретных мер, предусмотренных международно-правовыми ак•
тами и национальным законодательством РФ.
1. Законом предусмотрено, что кредитные организации, профее
сиопальные участники рынка ценных бумаг, страховые и лизинговые
компании, организации федеральной почтовой связи, ломбарды, ор
ганизации, осуществляющие скупку, куплю-продажу драгоценных
металлов и камней, ювелирных изделий, организации, содержащие тотализаторы и букмекерекие конторы, проводящие лотереи и иные игры с разыгрыванием призового фонда, а также организации, осу ществляющие управление инвестиционными фондами и негосудар
ственными пенеионными фондами, осуществляют обязательный
контроль за финансовыми операциями на сумму, равную или пре
вышающую 600 тыс. руб. (эквиваленту 600 тыс. руб. в иностранной
валюте), если эти операции относятся к одному из вИдов операций, подлежащих контролю, или же независимо от суммы одной из сто
рон операции является организация или лицо, в отношении которых
имеются достоверные сведения об их участии в экстремистской дея
тельности, либо юрИдическое лицо, находящееся в собственности или под контролем такой организации или лица, либо физическое
лицо или юрИдическое лицо, действующее от имени или по указа
нию такой организации или лица1• Для возложения обязанности по процедуре внутреннего контро
ля используется одновременно несколько методов:
1)метод родового указания организаций, осуществляющих фи
нансовые операции;
2)метод классификации подлежащих контролю финансовых
операций;
См.: Постановление Правительства РФ от 18 января 2003 г. N2 28 «Об утверж
дении Положения о постановке на учет в Федеральной службе по финансовому
мониторингу организаций, осуществляющих операции с денежными средствами
или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные ор
ганы>> 11 СЗ РФ. 2003. N2 4. Ст. 330.
128
Глава V. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации
3) метод достоверной доказательности того или иного участия
юридического и (или) физического лица в экстремистской
деятельности.
В частности, в дополнение к вышеуказанным признакам контро лируемой операции установлено, что подлежат контролю:
1)операции с денежными средствами в наличной форме (по
купка или продажа наличной иностранной валюты, приоб
ретение физическим лицом ценных бумаг, обмен банкнот одного достоинства на банкноты другого достоинства, по лучение физическими лицами денежных средств по чеку на предъявителя, выданному нерезидентом, и др.);
2)операции по банковсКим счетам (вкладам) - при размеще
нии денежных средств во вклад (на депозит) на предъявите
ля, при открытии вклада (депозита) в пользу третьих лиц с размещением в него денежных средств в наличной форме,
при переводе денежных средств за границу на счет (вклад),
открытый на анонимного владельца, и в иных аналогичных
случаях;
3) иные сделки с движимым имуществом, в том числе помеще
ние ценных бумаг, драгоценных металлов и камней, ювелир ных изделий из них и лома таких изделий в ломбард, выплата физическому лицу страхового возмещения или получение от него страховой премии, получение денежных средств в виде
платы за участие в игре в лотерею или в других основанных
на риске играх.
Что касается достоверной докаЗанности участия в экстремист
ской деятельности, то этот метод применяется путем внесения таких организаций и (или) лиц в специальный перечень, ведение которо
го возложено на Росфинмониторинг. Федеральным законом <<0 про
тиводействии легализации (отмыванию) доходов, полученных пре
ступным путем, и финансированию терроризма>> установлены сле дующие основания включения физического или юридического лица
вэтот перечень:
•наличие вступившего в законную силу решения суда о лик
видации или запрете деятельности организации в связи с ее
причастностью к экстремистской деятельности или терро
ризму;
129
Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право
•наличие вступившего в законную силу приговора суда Рос сийской Федерации о признании физического лица вино
вным в совершении террористических действий;
•наличие решения Генерального прокурара РФ или подчи
ненного ему прокурара о приостановлении деятельности
организации в связи с его обрашением в суд с заявлением о
привлечении организации к ответственности за террористИ
ческую деятельность;
• решения (приговоры) иностранных судов, признаваемые
в Российской Федерации, в отношении организаций, осу
ществляющих террористическую деятельность, включение
организаций и лиц по решению международных организа
ций, ведущих борьбу с терроризмом, в аналогичные переч
ниидр.
В отличие от общераспространенного мнения контроль за фи нансовыми операциями на предмет возможной легализации дохо дов, полученных в результате преступной деятельности, ограничен по ряду оснований и квалифицирующих признаков и в целом каса
ется довольно узкого круга сделок. Заметно и то, что применяемые
меры Уже, чем дефиниция отмывания (легализации) доходов, полу
ченных преступным путем, поскольку контроль сосредоточен в сфе
рах пользования и распоряжения соответствующими денежными
средствами и имуществом, тогда как владение ими практически не
охватывается.
Так, получение процентов по вкладам (депозитам), дивидендов,
начислений на паи и другие доходы от инвестированных денежных средств, доходы от сдачи в аренду объектов недвижимости, иные
виды обогащения юридических и (или) физических лиц по основа
нию владения денежными средствами или недвижимостью не под
лежат контролю. Но, даже не будучи всеобъемлющим, контроль за финансовыми операциями в 2009 г. привел к отзыву лицензий у 44 банков и возбуждению более 4 тыс. уголовных дел; было провере но более 5 млн подлежащих контролю операций1•
2. Осуществление обязательного контроля за операциями с де
нежными средствами преследует цель представления сведений о воз
можных или предполагаемых случаях отмывания (легализации) до-
<www.cbr.ru>; <www.kfm.ru>.
130
Глава V. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации
ходов, полученных преступным путем, в органы Росфинмониторин
га организациями, осуществляющими операции с денежными сред
ствами и иным имуществом. При этом представляемая информация
должна соответствовать правилам и требованиям, устанавливаемым применительно к кредитным организациям Банком России, а в от
ношении других организаций, поименованных в ст. 5 Федерально го закона «0 противодействии легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем, и финансированию терроризма»,
Правительством РФ.
На организации, осуществляющие финансовые операции, воз
лагаются обязанности по идентификации клиентов и выгодоприо бретателей, ведению обязательного контроля, документальной фик сации и направлению в Росфинмониторинг сведений по подлежа
щим обязательному контролю операциям с Денежными средствами и
иным имуществом, приостановлению некоторых видов финансовых
операций и осуществление иных превентивных мер.
Под идентификацией клиентов и выrодоприобретателей понимает ся сбор документов и сведений: в отношении физического лица - переанальных данных, ИНН, сведений о документе, удостоверя
ющем личность, и его содержании, месте жительства или месте
пребывания; в отношении юридического лица - наименования, ре гистрационных данных, сведений об органах управления, сведений о
величине уставного фонда и других активах организаций; аналогич
ные сведения собираются и в отношении индивидуальных предпри
нимателей.
Применительно к выгодоприобретателю идентификация пред
полагает сбор сведений, свидетельствующих о том, что клиент дейст
вует к выгоде другого лица при осуществлении банковской или иной
Финансовой операции, а также сведений, характеризующих право
вой статус выгодоприобретателя.
Вольфебергекие принцилы 2000 г. ориентируют кредитные уч
реждения идентифицировать клиентуру и по следующим кри
териям:
•цель и причины открытия счета;
•предполагаемые операции по счету;
•источник состояния (характер деятельности клиента);
•оценка капитала;
131
Раздел /. Финансовая деятельность и финансовое право
•источник фондов (происхождение и способы перевода
средств на счете);
•дополнительная релевантная информация.
Правила об идентификации организаций, осуществляющих фи
нансовые операции клиентов и выгодоприобретателей, включают
всебя также разработку правил внутреннего контроля, а кредитными организациями - программы идентификации клиентов и лиц, к вы
годе которых действует клиент. Данные идентификации существуют
ввиде специального досье и подлежат проверке в целях обновления
не реже чем один раз в год.
Обязательный контроль предполагает документальную фиксацию
и направление в Росфилмониторинг сведений о совершении под контрольных операций при наличии следующих оснований:
•запутанный или необычный характер сделки, не имеющей очевидного экономического смысла или очевидной закон ной цели;
•несоответствие сделки целям деятельности организации,
предусмотренным учредительными документами;
•выявление леоднократного совершения сделок, характер ко торых дает основания считать, что целью их осуществления
является уклонение от процедур обязательного контроля;
•иные обстоятельства, свидетельствующие о наличии в дей
ствиях клиентуры признаков легализации (отмывания) дохо
дов, полученных преступным путем.
Документальной фиксации подвергаются сведения о виде опера ции и об основаниях ее совершения; о дате совершения операции и сумме, на которую она совершена; данные об идентификации юри
дического или физического лица, ее совершившего, а также о лицах,
действовавших от имени этого юридического или физического лица; сведения, требуемые для идентификации контрагента по докумен
тируемой сделке. Указанная информация направляется в Росфил мониторинг или его региональные органы. Документы, подтверж дающие сведения, подлежащие фиксации, атакже копиидокументов,
необходимых для идентификации, подлежат хранению в организа
ции, осуществлявшей финансовую операцию в течение пяти лет.
3. Важным, все более значимым направлением противодействия
легализации доходов, полученных преступным путем, становится
в последние годы самостоятельное применение организациями, осу-
132
Глава V. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации
ществляющими финансовые операции, превентивных мер операцион
ного характера.
Кредитные и иные организации, осуществляющие финансовые операции согласно федеральному законодательству не только впра
ве, но и обязаны предпринимать меры, направленные на общую, специальную превенцию и пресечение действий по легализации преступных доходов и финансированию терроризма. Так, банкам запрещено открывать счета (вклады) на анонимных владельцев, т.е. без наличия данных, необходимых для идентификации соответству
ющего лица, и предоставлено право отказаться от заключения до
говора банковского счета с лицом, представившим недостоверные
документы, подозреваемом в террористической деятельности или
финансировании ее.
В выполнении распоряжения клиента о·совершении расчетно
платежной операции (за исключением операций по зачислению
средств на счет) может быть отказано по основаниям осуществле ния обязательного контроля или отсутствия (недостоверности) до
кументов, подлежащих фиксированию в целях противодействия ле гализации доходов, полученных преступным путем. Ранее начатая
операция может быть приостановлена на два рабочИх дня с даты,
когда получено соответствующее распоряжение клиента, с пред
ставлением информации в орган Росфинмониторинга (п. 5, 10, 11
ст. 7 Федерального закона <<0 противодействии легализации (отмы
ванию) доходов, полученных преступным путем, и финансирова
нию терроризма»).
Известно, что заключение договора расчетного или иного счета с
кредитным учреждением включает в себя обязательство клиента соб
людать требования закона и банковских правил в отношении порядка
проведения расчетов и оформления расчетных документов.
На кредитную организацию возложена также функция испол
нения различных юрисдикционных и процессуальных актов, исхо
дящих от судебных органов, органов предварительного следствия, налоговых органов,. по аресту средств на банковском счете и прио становлению операций по счету как способу принудительного ис
полнения обязательств его владельца.
Рассматриваемый же здесь круг мер по противодействию легали
зации преступных доходов существенно отличается от других форм
банковского контроля как тем, что преследует цели защиты право
порядка в совершенно иной сфере - в области борьбы с криминаль-
133
Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право
ным бизнесом, так и тем, что применение этих мер носит обязатель
ный характер для самой органдзации, осуществляющей финансовый
контроль.
Согласно ст. 13 вышеуказанного Федерального закона уклоне
ние организации от ведения противодействия легализации преступ
ных доходов или нарушение установленного порЯдка этой работы
может повлечь отзыв (аннулирование) лицензии на ведение соот ветствующей деятельности. Имеются и другие основания полагать,
что противодействие легализации преступных доходов для органи
заций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным
имуществом, не делегированная, не возложенная экстраординарным
законодательством на них публичная функция, но уставная обязан ность этого вида организаций.
В аспекте же их гражданской правосубъектности противодей
ствие легализации преступных доходов выступает лицензионным
условием, поскольку оно презюмируется при выдаче лицензий и получении других специальных разрешений. В свою очередь, Рос финмониторинг следует рассматривать как государственный ор ган, возглавляющий противодействие и руководящий этой рабо
той, практически осуществляемой финансовыми и иными органи
зациями.
Среди конкретных проблем, сопровождающих становление это го важного вида финансового контроля, упомянем лишь некоторые.
Большая часть сделок, таящих угрозу легализации преступных
доходов, естественно, связана с кредитными учреждениями, облада
ющими квалифицированным штатом сотрудников и техническими
средствами для осуществления контроля. Выполнение аналогичных
правил другими организациями: ломбардами, казино, ювелирными магазинами - на этом фоне выглЯдит проблематичным. Между тем
ответственность за ненадлежащий контроль за проводимыми сдел
ками основана на единых критериях, что чревато для некоторых ор
ганизаций потерей лицензии и, соответственно, прекращением дея
тельности.
Не совсем ясно, почему обязанность контроля в аспекте преступ ных доходов вообще сконцентрирована вокруг совершения соответ ствующих сделок. Если владение и пользование доходами и имуще
ством, полученными преступным путем, наряду с распоряжением
ими также относятся к легализации, то, предположительно, реги
страционные, налоговые, лицензионные органы, суды, рассматри-
134
Глава V. Правовоерегулирование финансового контроля в Российской Федерации
вающие гражданские дела и арбитражные споры, некоторые другие органы, обладающие релевантной информацией, подлежат включе
нию в круг органов, ведущих этот вид контроля.
Становление механизма противодействия легализации преступ
ных доходов и финансированию терроризма должно, с одной сто роны, исключать <<размывание» критериев и превращение этой дея тельности во всеобщий контроль за доходами, с другой - привести
к появлению не только в законодательстве, но и в юрисдикционной
практике действенных средств защиты и восстановления нарущен
ного права. Речь идет о не существующем пока инструменте судеб ной защиты от легализации преступных доходов в виде права Рос
финмониторинга на самостоятельное предъявление исков в защиту
интересов государства и общества независимо от возбуждения уго
ловныхдел пост. 174, 174.1 УК РФ.
Уголовная ответственность за легализацию преступных доходов,
к сожалению, построена на зависимости ее применения от нали
чия приговора по основному (так называемому предикатному) пре
ступлению. Отсутствие первого не допускает возникновения второ го. В литературе обсуждаются многие варианты <<оживления» ст. 174, 174.1 УК РФ, в том числе и полный отказ от зависимости от преди
катнога преступления и вынесения обвинительного приговора. Компетенция Росфинмониторинrа. Правовое положение централь
ного органа по этому виду финансового контроля определяется По
ложением о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утв.
постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. N2 307.
Основными функциями Росфинмониторинга являются сбор, об
работка и проверка информации об операциях (сделках) с денежны
ми средствами и иным имуществом, координация федеральных пра воохранительных и иных органов в сфере противодействия легали
зации преступных доходов, участие в разработке и осуществлении
международных программ в этой области и иные, связанные с этими
прерогативы.
Территориальными органами Росфинмониторинга являются
межрегиональные управления, которые:
•проводят проверку полученной от центрального аппарата ин
формации;
•осуществляют контрольное сопровождение материалов, пе реданных в правоохранительные органы;
135
Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право
•проводят контроль за соблюдением финансовыми организа
циями правил противодействия легализации доходов, полу
ченных преступным путем.
Положение о Росфинмониторинге подтверждает его статус как одной из федеральных служб, подотчетной Правительству РФ, глав
ной функцией которой выступает ведение финансового мониторин-. гаинформационной работы как средства противодействия лега лизации преступных доходов, с тем чтобы в случае выявления при знаков такой деятельности и лиц, причастных к ее осуществлению, уголовные дела возбуждались, оперативно-розыскные мероприятия
и следствие осуществлялись бы правоохранительными органами и
в пределах их компетенции. Важное место в деятельности Росфин
мониторинга занимает также нормотворческая, аналитическая и ме
тодическая работа по предметам его ведения.
Отметим, что накопленный за несколько лет опыт противодейст
вия легализации преступных доходов (имущества) посредством спе циализированной федеральной службы с достаточной настоятель ностью требует не столько организационной реформы этой деятель
ности, хотя здесь имеются некоторые пробелы, сколько изменения
самой концепции противодействия - уточнеl!"ия цели, расширения
юридического инструментария, совершенствования законодатель
ства и практики его применения.
Становится все более ясно, что в стране должна существовать четкая система борьбы с <<грязными деньгами>> и противодействие
их легализации только уголовно-правовыми средствами есть попыт
ка решения части проблем без внимания к сущности этого уродли
вого экономически и недопустимого юридически явления, ставшего
следствием трансформации экономической модели в стране. Одно
временно все большую актуальность приобретает задача улучшения
обмена информацией между органами Росфинмониторинга и право
охранительными органами, Счетной палатой РФ, другими органами
финансового контроля в целях совместного отс.Леживания всех пре
ступных финансовых операций и иных злоупотреблений в области
оборота денежных средств.