Глава !. Финансовая деятельность государства

ций финансово-бюджетные управления. Местные финансы включа­

ют денежные средства местного бюджета, государственные и муни­

ципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного само­ управления, другие финансовые средства. Каждый орган местного самоуправления имеет право на собственный бюджет и право на по­ лучение в процессе бюджетного регулирования денежных средств из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления (представительные и .исполни­

тельные)1:

•устанавливают местные налоги и сборы, предоставляют льго­ ты по их уплате в соответствии с федеральными законами;

•обращаются за финансовой помощью к федеральным орга­

нам и органам субъектов Российской Федерации, которые

перечисляют средства из фондов финансовой поддержки

в бюджеты муниципальных образований;

•составляют проект местного бюджета, рассматривают и

утверждают его, исполняют и отчитываются о его исполне­

нии;

•осуществляют взаимодействие местных финансовых органов

с финансово-кредитными организациями;

•осуществляют эмиссию муниципальных облигаций и жи­ лищных сертификатов;

•предоставляют необходимую информацию налоговым ор­

ганам;

•получают в банках и других кредитных организациях крат­

косрочные и долгосрочные кредиты;

•осуществляют муниципальные займы путем выпуска муни­

ципальных облигаций.

§6. Финансовая система Российской Федерации

Общая характеристика категории «финансовая система>>, Финансовая

деятельность соотносится с финансовой системой как процессуаль­

ная сторона правового явления - с материальной. Финансовая си-

См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N2 131-ФЗ «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации>> 11 СЗ РФ. 2003.

Ng 40. Ст. 3822.

27

Раздел L Финансовая деятельность и финансовое право

стема государства - это статика финансовой деятельности государ­

ства, в известной степени ее <<фотография». По финансовой системе, имевшей место в эпоху Александра Il, историки могут понять, как осуmествлялась финансовая деятельность Российского государства во второй половине XIX в., какая финансовая политика проводилась

во времена русского самодержавия.

Философы так определяют систему: это нечто целое, в рамках ко­

торого гармонично и взаимосвязанно расположились части этого це­

лого. Система может состоять минимум из двух частей (элементов),

это ее предел. Система начинается тогда, когда она объединяет ча­

сти (элементы), которые при взаимодействии образуют определен­ ную целостность и в таком качестве дают соответствующий эффект.

Например, институт налогов и институт бюджета не могут суmество­

вать изолированно, друг без друга и только при взаимодействиИдают

ожидаемый государством результат.

Под элементом (частью) финансовой системы следует понимать

финансово-правовой институт, имеющий материальное (предмет­

ное) содержание. Каждый такой институт характеризуется право­

выми, экономическими свойствами, а некоторые из институтов (на­

пример, бюджетная система) и политическими свойствами. Представляется, что каждый из институтов финансовой системы

выполняет определенную функцию: либо фонда денежных средств (таковы бюджеты всех уровней, финансы предприятий), лИбо мето­ да, способствующего нормальной работе финансовой системы госу­ дарства, в частности, мобилизации денежных средств в соответству­ ющие фонды государства или, напротив, законному и рационально­ му расходованию денежных средств из этих бюджетов в интересах общества и государства.

Каждый из институтов финансовой системы, в свою очередь, мо­ жет рассматриваться как система. Так, налоrовая система складыва­

ется из таких элементов, как:

1)налоговая платежеспособность граждан;

2)система налогов и сборов с граждан и т.д.

Иначе говоря, неотъемлемым качеством системы является то,

что она может рассматриваться как совокупность других систем, как

<<система систем>>.

Представляется, что сейчас с учетом припятых за последние

10-15 лет законодательных актов в состав финансовой системы Рос-

28

Глава I. Финансовая деятельность государства

сийской Федерации входит широкий перечень финансово-правовых институтов. Бегло охарактеризуем каждый из них.

Денежная система представляет собой форму денежного обраЩе­ ния в данной стране и включает в себя такие элементы, как:

1)официальная денежная единица Российской Федерации

(рубль; рубль равен 100 копейкам);

2)виды денежных знаков (банкнота и монета);

3)порядок эмиссии денежных знаков (выпуск, изъятие и т.д.);

4)организация денежного обрашения в стране.

Организация денежного обращения в Российской Федерации

является важной составной частью денежной системы и относится к наиболее существенным признакам финансовой деятельности го­ сударства. Денежная система в большинстве стран является центра­ лизованной, и для этого создаются центральные (национальные щш

государственные) банки. В Российской Федерации главный регули­

рующий орган в области денежного обращенияЦБ РФ. В россий­ ских учебниках финансового права при характеристике финансовой системы данный институт недооценивается. Между тем ст. 75 Кон­

ституции РФ уделяет ему особое внимание.

Бюджетная система представляет собой центральный финансово­

правовой институт финансовой системы Российской Федерации. Современное государство немыслимо без бюджетов: центральных

и муниципальных, а также фондов, получивших название <<внебюд­

жетные>>. Именно бюджет как фонд денежных средств представляет

собой основной канал распределения и перераспределения валового

национального продукта.

Бюджетный кодекс РФ включает в бюджетную систему следующие

звенья:

1)федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюд­ жетных фондов Российской Федерации;

2)бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных

государственных внебюджетных фондов;

3)местные бюджеты.

Важную роль в бюджетной системе призваны играть государ­

ственные внебюджетные фонды, предназначенные для реализации конституционных прав граждан на пенеионное обеспечение, со­

циальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь.

К числу таких фондов относятся Пенеионный фонд РФ, Фонд обя­

зательного медицинского страхования и др.

29

Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

Налоговая система представляет собой совокупность взаимосвя­

занных частей (элементов) в сфере налогообложения, к которым от­

носятся:

1)налоговая платежеспособность граждан;

2)система установленных законом налогов и сборов;

3)налоговая администрация;

4)применяемые государством методы налогообложения1•

Под налоговой платежеспособностью понимается возможность

граждан, обязанных платить налоги, покрывать эти денежные обя­ зательства перед государством без вреда для своего хозяйства, благо­ состояния и здоровья. Данный элемент налоговой системы закре­ плен в п. 1 ст. 3 НК РФ, где указывается: <<При установлении налогов

учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате

налога>>.

Система налогов и сборов, закрепленная гл. 2 НК РФ, представ­

ляет собой обособленный и вместе с тем ключевой элемент налого­

вой системы Российского государства. Недаром И.Х. Озеров сводил

налоговую систему к <<совокупности налогов, сложившихся в данном

тосударстве>>2• Система действующих налогов и сборов обусловлена

федеративным устройством государства и подразделяет все налоги и сборы на три вида: федеральные, региональные и местные.

К налоговой администрации относятся органы управления на­ логами, которые наделены властными полномочиями в сфере на­ логообложения и согласно ст. 30 НК РФ призваны осуществлять на­

логовый контроль за своевременностью и полнотой уплаты налогов.

В настоящее время налоговая администрация включает в себя нало­ говые органы, Федеральную службу по экономическим и налоговым преступлениям МВД России, таможенные органы.

Система методов налогообложения охватывает две, группы ме­

тодов:

1)методы построения и нормативного закрепления налогов и сборов, которые применяют законодательные органы;

См.: Бельский К. С. Налоговая система: генезис, основные элементы, принцилы 11 Государство и право. 2006. NQ 9. С. 50.

Озеров И.Х Основы финансовой науки: курс лекций. Вып. 1. М., 1911. С. 82-83.

30

Глава L Финансовая деятельность государства

2) методы налогового администрирования, применяемые нало­

говой администрацией при взимании налогов и сборов.

Особое значение имеет налоговое администрирование, при реали­

зации которого используют следующие методы:

1)создание условий для добровольного исполнения налогопла­

тельщиками обязанности по уплате налогов;

2)налоговый контроль, предполагающий в отдельных случаях применение принудительных мер для исполнения обязанно­

сти по упла:rе налогов.

В юридической литературе называется достаточно обширный пе­

речень конституционных принципов, на которых построена налого­

вая система (обязательность уплаты налогов, обеспечение единства

налоговой политики на всей территории страны и т.д.)1, но не назы­

вается главный, выработанный европейской историей на протяже­

нии многих столетий,- принцип согласия граждан страны на взи­ мание с них данного налога, который реализуется гражданами через свой представительный орган власти.

Банковская система представляет собой совокупность различных видов банков, существующих в данной стране. В Российской Феде­ рации, в соответствии с Законом о банках и Законом о Банке Рос­

сии, банковская система представлена двумя уровнями: к первому

относится ЦБ РФ, ко второмукоммерческие банки, осуществляю­ щие банковские операции, филиалы и представительства инастран­

ныхбанков.

Центральный банк РФ выступает, с одной стороны, в роли власт­

ного органа, осуществляющего от лица государства экономическую

политику посредством только ему присущих инструментов и мето­

дов, с другой - в роли обычного субъекта коммерческой деятель­

ности.

Выступая в роли властного органа, ЦБ РФ строит отношения с

коммерческими банками по схеме <<властьподчинение>>, осущест­

вляя банковское регулирование и надзор. Он устанавливает для кре­

дитных организаций правила совершения банковских операций, ве­

дения бухгалтерского учета, лицензирует кредитные организации,

осуществляет за ними надзор. Главной целью банковского надзора

См.: Петрова Г.В. Налоговая система 11 Российская юридическая энциклопедия.

М., 1999. С. 567.

31

Раздел L Финансовая деятельность и финансовое право

является поддержание стабильности банковской системы в интере­

сах вкладчиf(ов и кредиторов.

Система государствеиного и муниципального кредита (долrа) пред­

ставляет собой систему создания государственных и муниципаль­ ных денежных фондов посредством предоставления гражданами или

юридическими лицами денежных средств государству или муници­

пальному образованию на основе договора займа. Заемщиком по

этому договору выступает государство в лице Правительства РФ или

муниципальное образование, займодавцами - граждане и юридиче­

ские лица.

Договор государственного займа регламентируется нормами гл. 14 <(Государственный и муниципальный долг» БК РФ и заклю­ чается путем приобретения гражданами и юридическими лицами на добровольной основе государственных облигаций или иных государ­ ственных ценных бумаг, удостоверяющих право займодавца на полу­ чение от заемщика денежных средств. Договор муниципального зай­

ма заключаетсЯ путем приобретения гражданином или юридическим

лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципаль­

ных облигаций.

Имущественное и личное страхование является одним из инсти­ тутов финансовой системы Российской Федерации и представля­

ет собой, в свою очередь, систему денежных фондов, которые соз­ даются в интересах физических и юридических лиц при наступле­ нии непредвиденных событий (страховых случаев) и формируются

из уплачиваемых данными физическими и юридическими лицами

страховых взносов (страховых премий). В процессе страхования соз­

даются денежные фонды страховщиков, используемые для возмеще­ ния ущерба.

Страхование бывает двух видов:

1) обязательное;

2)добровольное.

В зависимости от вида объектов страхования оно подразде-

ляется:

•наличное;

•имущественное.

Система страхования в Российской Федерации закреплена ря­ дом законодательных актов: ГК РФ (ст. 927-970), Законом РФ от 28 июня 1991 г. NQ 1499-1 <(0 медицинском страховании граждан

32

Глава I. Финансовая деятельность государства

вРоссийской Федерации>>1, Законом об организации страхового дела

вРФ и другими нормативными актами.

Финансы хозяйствующих субъектов составляют важнейший ин­ ститут финансовой системы Российской Федерации, так как непос­

редственно связаны с производством необходимой обществу продук­

ции и оказанием определенных услуг, денежная выручка от реализа­

ции которых, и прежде всего прибьшь, служит основой для создания разнообразных денежных фондов. В состав хозяйствующих субъек­

тов входят коммерческиеинекоммерческие предприятия, индиви­

дуальные предприниматели без образования юридического лица. Финансы хозяйствующих субъектов как фонды денежных средств

представляют собой один из внутренних доходных источников де­ нежных фондов государства. В процессе финансовой деятельности предприятия вступают в финансовые отношения с государством по уплате налогов и других платежей в бюджетные фонды и по уплате в гьсударственные внебюджетные фонды страховых взносов (в Пен­

еионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и т.д.).

По социально-экономической природе финансы предприятий всех форм собственности едины, что обеспечивается единством де­

нежной системы, единством форм финансовой документации и еди­ ной правовой базой2• Правовую базу финансов предприятий образу­

ют следующие основные нормативные акты: ГК РФ, НК РФ, БК РФ,

Закон о бухгалтерском учете и др.

Финансы населения представляют собой денежные средства граж­

дан, находящиеся в банковских и иных учреждениях, а также в лич­ ном распоряжении и хранении. Это очень важный фонд денежных средств, который государство обязано всегда учитывать при осущест­ влении своей финансовой политики. Однако, к сожалению, в лите­ ратуре по финансовому праву при характеристике финансовой си­ стемы Российской Федерации этот институт остается без внимания.

Изложенное позволяет сформулировать определение финан­

совой системы Российской Федерации: это совокупность основных финансово-правовых институтов страны, обслуживающих экономи-

Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. NQ 27. Ст. 920.

См.: Ермачкова Л.И. Финансово-правовое регулирование финансов предприятий

(организации)// Финансовое право. М., 2002. С. 221-222.

33

Глава 11

Предмет и система финансового права

§ 1. Финансовое право как отрасль права

Финансовое право - это самостоятельная, относительно замкнутая

часть системы российского права, которая представляет собой сово­

купность правовых норм и отличается определенным юридическим

своеобразием. Будучи частью системы права, финансовое право ха­

рактеризуется признаками, которые объединяют эту отрасль права со всеми другими. К таким признакам относятся следующие.

Финансовое право состоит из нормативных предписаний, которые

определяют поведение субъектов (физических и юридических лиц)

в специфической сфере социальной действительности- в сфере фи­

нансовой деятельности государства. Например, ст. 3 НК РФ пред­ ставляет собой предписание, устанавливающее обязанности налого­

плательщика уплачивать законно установленные налоги, представ­

лять в налоговый орган налоговые декларации и т.д. По своему

содержанию эти предписания являются финансовыми, касаются по­ рядка и размеров платежей в государственную или муниципальную

казну, регулирования доходов местных бюджетов, контрольной дея­ тельности ЦБ РФ и т.д.

35

Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

Формальная определенность. Для финансового права, как и для

других отраслей права (для этой отрасли в особенности), характерна

формальная определенность. Эта формальная определенность про­

является в четкости, однозначности и лаконичности законодатель­

ных предписаний. Например, ст. 6 БК РФ дает четкие и лаконичные определения наиболее важных бюджетных категорий: бюджета, де­ фицита бюджета, дотации и т.д. Так, бюджет определяется как <<фор­ ма образования и расходования фонда денежных средств, предна­

значенных для финансового обеспечения задач и функций государ­

ства и местного самоуправления».

Формальная определенность - важнейший признак финансо­

вого права, благодаря которому лица, осуmествляющие финансовую

деятельность, четко знают границы правомерного и неправомерного

поведения, свои права и обязанности, несут ответственность. Системность. Финансовое право представляет систему норм. Эту

систему характеризует высокая степень ее внутренней организации,

спаянности всех финансово-правовых норм в единое целое и вместе с тем их деление на подсистемные образования: подотрасли и пра­

вовые институты. Только системное, неrlротиворечивое финансовое

право способно быть эффективным и выполнить стоящие перед ним

задачи.

Внешняя форма финансового права выражена в ero законодатель­ стве. Финансовому праву, как и другим отраслям российского пра­

ва, присуmа ·специфическая форма выражения - финансовое зако­

нодательство.

Финансовое законодательство представляет собой весь комплекс

нормативных актов, издаваемых органами как законодательной, так

и исполнительной власти, содержащих нормы финансового права. Важнейшими из этих актов являются федеральные законы: БК РФ,

НК РФ, Закон о Банке России и другие законы.

Однако в систему финансового законодательства входят и подза­ конные акты. Такими актами являются Положение о предоставлении

субсидий на реформирование региональных и муниципальных фи­

нансов, утв. постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2007 г.

NQ 8591, Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного

надзора, другие акты Правительства РФ по вопросам финансовой

СЗ РФ. 2007. N2 51. Ст. 6371.

36