Глава 4

Порядок создания и деятельности политических партий

4.1.Создание политических партий: правовые механизмы и политическая практика

Регламентация порядка создания политических партий представляет собой важнейшее звено в системе их правового регулирования, исходную точку отсчета в процессе ее правовой институционализации. По тому, насколько жесткие правовые требования предъявляются государством к созданию политических партий, можно судить о наличии либо отсутствии права на объединение и свободу выражения политических взглядов.

Всовокупности материальных и процедурных норм, определяющих порядок создания партий, базовыми являются те их них, которые определяют:

– основания, достаточные для признания государством создания партии;

– предъявляемые к партии требования, при наличии которых партия может претендовать на правовой статус;

– последовательность действий, в соответствии с которой осуществляется создание и правовая легитимация политических партий;

– ограничения на создание партий и основания отказа в их правовой легитимации.

Правовое регулирование указанных вопросов существенно разнится

взависимости от требований национального законодательства. Зарубежный опыт демонстрирует возможность принципиально различных подходов к правовой институционализации деятельности партий. В странах с многопартийной системой можно выделить три основные группы государств, различающихся по способу законодательного закрепления легального статуса партии.

Впервой группе государств, преимущественно с устойчивой двухпартийной системой, процесс образования партий вообще не требует оформления, а партия обретает свой статус автоматически после учредительного форума: от инициаторов партии не требуется представлять документы и сведенияосозданнойпартиивспециальноуполномоченныйнатогосударственный орган. Этот порядок, получивший название явочного (или уведомительного), в настоящее время принят в ряде европейских государств (Бельгия, Греция, Дания, Франция, Нидерланды), а также в странах Британского Содружества Наций (Австралия, Канада, Новая Зеландия и др.).

Общим признаком, позволяющим отнести предусмотренные национальным законодательством этих стран процедуры регистрации политических партий к одной форме, является признание ее политическим субъектом с момента учреждения.

При этом явочный порядок не исключает возможности установления норм, уточняющих правосубъектность партий в определенных сферах общественных отношений. Так, во многих указанных странах (Австралия, Швеция, Индия, Канада) наряду с отсутствием необходимости регистрации партии как таковой в государственных органах законодательство предпринимает меры по государственной регистрации партий как субъектов избирательного процесса. Регистрация может быть как добровольной, так и обязательной. В первом случае (Австралия, Индия, Канада) зарегистрированные партии пользуются законодательно установленными преференциями по сравнению с незарегистрированными (в части возмещения расходов на проведение предвыборной агитации, на доступ к средствам массовой информации), во втором же (Швеция) отсутствие регистрации автоматически лишает их права участия в выборах. В качестве условия для государственной регистрации политической партии обычно выступает наличие минимально допустимого количества членов применительно к уровню выборов (в Швеции – 1500 членов на выборах в Риксдаг и 100 членов на выборах в ластинги), определенного числа представителей партии, избранных депутатами либо выдвинутых в качестве кандидатов от партии (Канада – не менее 12 депутатов парламента либо не менее 50 кандидатов в депутаты), осуществление политической деятельности в течение определенного срока (Индия), а также оформляемая путем подачи специальной петиции поддержка партии определенным числом граждан, обладающих активным избирательным правом (ряд штатов США). Во Франции явочный порядок предполагает свободу участия партий в выборах, но не исключает установления требований к регистрации в качестве юридического лица для совершения сделок гражданско-правового характера (при этом требование о регистрации основано на положениях Закона об ассоциациях 1901 года, по которому органы, осуществляющие эту регистрацию, не вправе отказывать в ней). Однако во всех указанных случаях политическая партия – вне зависимости от наличия либо отсутствия государственной регистрации – признается субъектом, преследующим политические цели. Таким образом, факт регистрации не удостоверяет статус партии, а лишь фиксирует ее право на доступ к определенным видам деятельности (в случаях, если регистрация обязательна) либо на получение установленных законом преимуществ при их осуществлении (если регистрация носит факультативный характер).

Согласно принятому во второй группе государств разрешительному порядку создания политической партии необходимо предварительно испросить согласия на создание политической партии в уполномоченном на

то государственном органе. Отсутствие предварительного согласия, как правило, влечет за собой юридическую ничтожность учредительных документов партии. Столь недемократический – как по форме, так и по содержанию – порядок создания политической партии, как правило, присущ авторитарным политическим режимам (СССР до 1990 года, Никарагуа и др.). Вместе с тем он может использоваться и в качестве временной меры, обусловленной обстоятельствами исключительного характера, вынуждающими государство фактически ограничивать свободу создания политических партий. Нередко разрешительный порядок создания партий дополняется нормами, ограничивающими количество партий в партийной системе (в Верхней Вольте в 1978–1980 годах, Сенегале в 1978–1981 годах).

Втретьей группе государств, к числу которых относится и Россия, признание правового статуса политической партии осуществляется в явочнорегистрационном порядке. Суть его в том, что создание политической партии не требует предварительного разрешения от органов государственной власти. Вместе с тем для обретения созданной политической партией правового статуса она должна пройти процедуру государственной регистрации. С момента регистрации партия становится полноценным участником политических отношений и обладателем целого комплекса субъективных прав и обязанностей; ее политический вес получает нормативное измерение, отражающее спектр потенциальных возможностей, средств

иметодов, с помощью которых она добивается поставленных целей.

Вусловиях либерализации политического режима и перехода от авторитарных форм политической организации к системе, основанной на принципе открытой состязательности различных политических сил, такой порядок является наиболее оптимальным, поскольку позволяет сохранить оптимальный баланс между принципом свободы образования политических партий и потребностью общества в обеспечении их «политической дееспособности» и подлинно представительного характера. Государство, обеспечивая политическим партиям право на участие в избирательном процессе, на государственное финансирование партийной деятельности, вправе одновременно установить дополнительные требования, которые свидетельствовали бы о наличии у политической партии поддержки в обществе и одновременно препятствовали бы обретению правового статуса партии карликовыми образованиями.

Конституционно-правовая практика зарубежных стран демонстрирует многовариантность в решении вопросов относительно характера, объема

иуровня требований, предъявляемых при регистрации политической партии:

– требования, вытекающие из правовой конструкции политических партий, – запрет на создание партии по религиозному, национальному принципу (Болгария), обязательность указания на политический характер целей уставной деятельности (Казахстан);

–требования минимально необходимой численности и численности региональных организаций (в Украине – 1000, Анголе и Эфиопии – 1500, Казахстане – 50000, Кабо-Верде – 500, в Мексике – не менее 65 000.);

–требования к территориальному масштабу деятельности (в Мексике, Украине – только общегосударственные партии).

В Российской Федерации к созданию политической партии предъявляются требования по всем вышеназванным основаниям. Так, общая численность создаваемой партии не должна быть менее 10000 членов (при этом численность региональных отделений партии более чем в половине субъектов Российской Федерации должна быть не менее 100, а в остальных – не менее 50). Партии могут иметь только общероссийский статус: создание и деятельность региональных и межрегиональных партий Законом не предусмотрены. И, наконец, Федеральный закон «О политических партиях» предусматривает, что партии становятся единственной формой общественных объединений, имеющей право самостоятельно выдвигать кандидатов на выборах в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

НовыйЗакон«Ополитическихпартиях»нетолькоустанавливаетжесткие требования к регистрации политических партий, но и вводит в правовое русло процесс их создания. Если ранее вопросы, связанные с инициированием создания политической партии, большей частью оставались вне сферы законодательства, то с принятием Закона «нулевой цикл» партстроительства (подготовка, созыв и проведение учредительного съезда) становится предметом правового регулирования.

Законом предусмотрено два способа создания партий, и в зависимости от выбора одного их них установлены различные требования к порядку и процедуре создания и регистрации партий: образование ее на учредительном съезде политической партии и создание партии путем преобразования общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения.

В первом случае инициатива создания партии исходит непосредственно от граждан. Определяя порядок проведения учредительного съезда, Федеральный закон «О политических партиях» содержит ряд правовых новелл, способствующих реализации данной задачи. Так, статьей 12 Закона предусмотрено, что в целях подготовки, созыва и проведения учредительного съезда политической партии гражданами Российской Федерации, имеющими право быть членами политической партии, образуется организационный комитет в составе не менее 10 человек. В состав оргкомитета могут входить только граждане, имеющие право быть членами политической партии.

Закон не уточняет круг субъектов, правомочных принимать участие

вобразовании организационного комитета, а также порядок формирования его персонального состава. Так, возможны варианты, при которых

всостав организационного комитета входят все граждане, изъявившие на момент его создания готовность принять участие в создании партии. Вместе с тем Закон не содержит и запрета на возможность формирования оргкомитета путем делегирования его членов из числа граждан – инициаторов создания партии. Определяя состав оргкомитета, Закон оговаривает лишь минимально необходимый состав его членов – 10 человек. Что же касается максимальной величины организационного комитета, то данный вопрос отдан исключительно на усмотрение самих инициаторов создания партии.

Освоем намерении создать партию оргкомитет обязан уведомить Минюст России. Вместе с уведомлением в указанный орган направляются:

– сведения о не менее чем 10 членах организационного комитета с указанием их данных (ФИО, гражданство, контактные телефоны);

– протокол собрания организационного комитета, в котором указываются цель его создания, срок полномочий (не более 1 года), место нахождения, порядок использования денежных средств и иного имущества организационного комитета, подробные (с указанием паспортных данных) сведения о члене организационного комитета, уполномоченном открыть счет для формирования средств оргкомитета и заключать гражданскоправовые договоры для обеспечения его деятельности.

Федеральный закон «О политических партиях» не устанавливает ка- ких-либо дополнительных условий, связанных с местом постоянного или преимущественного проживания граждан, являющихся членами организационного комитета. Если оргкомитет создан не в Москве, а в каком-либо ином субъекте Российской Федерации, обращение членов оргкомитета непосредственно в Минюст России не требуется, достаточно подать соответствующие документы в территориальный орган Минюста России, по месту нахождения оргкомитета. Минюст России либо его территориальное подразделение в день получения уведомления и прилагаемых к нему документов выдает уполномоченному лицу документ, подтверждающий их представление, после чего оргкомитет в течение месяца со дня выдачи ему этого документа обязан опубликовать в одном или нескольких общероссийских периодических печатных изданиях сведения о намерении создать политическую партию и о представлении в федеральный регистрирующий орган соответствующих документов.

В целях обеспечения беспрепятственной реализации конституционного права граждан на объединение Минюсту России вменено в обязанность обеспечить выдачу соответствующего документа непосредственно

вдень получения им уведомления о создании оргкомитета. При этом отказ

ввыдаче документа по мотивам нецелесообразности создания партии не допускается. Единственным основанием для отказа в выдаче подтверждения о получении уведомления является отсутствие либо ненадлежащее оформление необходимых документов.

Организационный комитет самостоятельно определяет порядок своей деятельности. В течение срока своих полномочий он должен выполнить свою главную задачу – провести учредительный съезд партии. В этих целях организационный комитет осуществляет организационную и информа- ционно-пропагандистскую деятельность, направленную на формирование в субъектах Российской Федерации региональных отделений создаваемой партии, в том числе проводит собрания ее сторонников для избрания делегатов на учредительный съезд.

Кроме того, организационный комитет через определенное им уполномоченное лицо открывает расчетный счет в одной из кредитных организаций Российской Федерации и сообщает об этом в федеральный регистрирующий орган. Открытие такого счета является не только правом, но и обязанностью оргкомитета.

По своему правовому статусу оргкомитет не является юридическим лицом. Вместе с тем он де-факто обладает отдельными признаками юридического лица, определенными в статье 48 Гражданского кодекса Российской Федерации. Это прежде всего наличие у него самостоятельного баланса и сметы расходов, что вытекает из наличия у него расчетного счета в одном из кредитных учреждений. Кроме того, по смыслу пункта 3 оргкомитет имеет в распоряжении не только денежные средства, но и иное обособленное имущество. Однако вещные права оргкомитета по владению, пользованию и распоряжению имуществом носят ограниченный характер. В частности, таким ограничением является обязанность оргкомитета в случае создания партии передать ей денежные средства, иное имущество и финансовый отчет об их использовании с указанием источников их поступления. Источниками средств организационного комитета являются пожертвования в виде денежных средств и иного имущества от физических и юридических лиц. Несмотря на то что оргкомитет не является политической партией, сбор средств осуществляется им с учетом требований и ограничений, установленных для пожертвований политическим партиям.

Предельный срок деятельности оргкомитета не может превышать одного года. Вместе с тем оргкомитет правомочен определить и иной, более короткий период своей деятельности (10 и даже 5–6 месяцев). Если организационным комитетом в течение установленного срока его полномочий не будет проведен учредительный съезд партии, он прекращает свою деятельность. Оставшиеся денежные средства оргкомитета передаются жертвователям пропорционально внесенным пожертвованиям, иное имущество возвращается жертвователям, а в случае невозможности возврата деньги

иимущество обращаются в доход Российской Федерации.

Смомента вступления в силу Федерального закона «О политических партиях» Минюстом России было зарегистрировано около 80 оргкомитетов по созданию политических партий. Более 40 из них провели учреди-

тельные съезды, а 9 ранее созданных организационных комитетов так и не смогли выйти на финишные рубежи и по истечении года с момента образования де-юре прекратили свою деятельность. Относительно невысокий процент выживания «партийных эмбрионов», однако, следует скорее оценить как позитивный фактор, подтверждающий действенность установленных законодательством «фильтров».

Вместе с тем практика создания новых политических партий посредством создания оргкомитета выявила значительное количество проблем, связанных с подготовительной деятельностью по созданию политической партии. Новаторам партстроительства, рискнувшим пойти непроторенной дорогой, постоянно приходилось решать вопросы, связанные не столько

спробелами Закона, сколько с дефицитом правоприменительной практики. Так, отсутствие у оргкомитета партии прав юридического лица оборачивалось трудностями при совершении сделок гражданско-правового характера. Например, из Закона до конца не ясно, кто именно отвечает по обязательствам оргкомитета – сам оргкомитет или лицо, управомоченное на заключение сделок от имени оргкомитета, каков может быть предмет договора, относящийся к обеспечению деятельности оргкомитета (в частности, можно ли считать таковым приобретение бытовой техники, автомобиля или объекта недвижимости).

Не решен вопрос и о том, какие действия должен предпринять оргкомитет или регистрирующий орган в случае, если кто-либо из членов организационного комитета, указанных в уведомлении, в том числе член оргкомитета, управомоченный на совершение гражданско-правовых сделок, отказался от своего участия в создании партии и каковы должны быть юридические последствия такого отказа. Между тем факты выхода членов из состава оргкомитетов создаваемых партий встречаются достаточно часто, что вполне понятно: создание политической партии во многом является вопросом конъюнктурным. Отдельные инициаторы создания партии со временем могут разочароваться в начатом ими проекте либо предпочесть войти в состав иной создаваемой партии. Поэтому правоприменительная практика пошла по пути признания данного обстоятельства несущественным, кроме тех случаев, когда выбывший член оргкомитета являлся ответственным за совершение гражданско-правовых сделок и

сего выбытием оргкомитет фактически разваливался (такой случай произошел в оргкомитете Российской партии зеленых).

Вэтом плане создание политической партии путем ее преобразования из общероссийской общественной организации или общественного движения представляется гораздо более технологичным, так как позволяет опираться на уже имеющиеся и функционирующие оргструктуры. В то же время выбор такого варианта требует поддержки внутри преобразуемого общественного объединения. Кроме того, зачастую преобразование

вполитическую партию связано с необходимостью отказа от коллективного членства, что опять-таки не всегда возможно.

Вслучае образования партии в результате преобразования инициатива исходит от руководящих органов этого общественного объединения, управомоченных на то их уставом. Закон не требует, чтобы преобразуемые

впартию общественные организации или движения ранее имели статус политического общественного объединения. Однако «облегченный» порядок создания партии действует исключительно в отношении общероссийских общественных объединений и не распространяется на межрегиональные, региональные и местные общественные организации и движения, а также на общественные фонды, общественные учреждения и органы общественной самодеятельности независимо от их уровня.

До недавнего времени намерение создать политическую партию, выбор времени и места проведения ее учредительного съезда зачастую оставались тайной ее организаторов, а вопрос об источниках финансирования расходов зачастую расценивался как неэтичный. В соответствии же с положениями Федерального закона «О политических партиях» эта информация становится открытой, причем не только для органов юстиции, но и для рядовых граждан. Так, сведения о месте и времени проведения съезда публикуются не позднее чем за месяц до дня созыва учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, созываемого для их преобразования в политическую партию. Это возлагает на оргкомитет учредительного съезда либо руководящие органы преобразуемого в партию общественного объединения обязанность своевременно представить соответствующие сведения в редакции общероссийских периодических печатных органов.

Обязательной стадией создания партии является проведение учредительного съезда, который считается правомочным в случае, если в его работе приняли участие делегаты, представляющие более чем половину субъектов Российской Федерации и преимущественно проживающие в этих субъектах. Таким образом, делегирование от субъекта Российской Федерации граждан, постоянно проживающих в ином субъекте Российской Федерации (например, жителя Москвы от Приморского края), не допускается. Критерием такого участия является официально подтвержденное наделение делегата соответствующими полномочиями и его личное присутствие на съезде. При этом полномочия делегата, представляющего тот или иной субъект Российской Федерации, должны быть официально признаны съездом.

Норма представительства делегатов учредительного съезда устанавливается организационным комитетом из расчета, что каждый из субъектов Российской Федерации должен быть представлен не менее чем тремя де-

легатами. Поскольку данная норма не содержит каких-либо исключений в отношении делегатов, представляющих автономные округа, участие их представителей учитывается при определении численности делегации от края или области, в состав которого входит автономный округ.

Закон, как уже говорилось, не регулирует во всех деталях процедуру проведения учредительного съезда. Вместе с тем он определяет исчерпывающий перечень условий, при выполнении которых партия считается созданной. В случае создания партии на учредительном съезде такими условиями являются принятие следующих решений: 1) о создании политической партии; 2) об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации; 3) о принятии устава партии; 4) о принятии программы партии; 5) о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов партии. Если не будет принято хотя бы одно из этих решений, партия не может считаться созданной. При этом все перечисленные выше решения правомочен принимать исключительно учредительный съезд: иные субъекты (в том числе и избранные на съезде руководящие органы) таким правом не обладают. Соответственно, съезд не вправе делегировать кому-либо свои полномочия по принятию решений от своего имени. Само собой, что перестановка слагаемых в деле создания партии недопустима: невозможно сначала избирать руководящие органы, а затем принимать устав партии.

В ходе проведения учредительных съездов возможны ситуации, когда уже после принятия устава и иных документов выявлялась необходимость их дальнейшей доработки (например, на «преобразовательном» съезде движения «Трудовая Россия»). В этих случаях съезд специальным решением может вернуться к рассмотрению устава и проголосовать его с предлагаемой поправкой.

Делегаты учредительного съезда политической партии одновременно являются ее учредителями. Таким образом, факт участия гражданина в учреждении новой партии не требует специального подтверждения на съезде: признание его полномочий как делегата съезда само по себе является достаточным основанием признания его одним из учредителей партии. Вместе с тем действующее законодательство о политических партиях, следуя за законодательством об общественных объединениях, различает правовые статусы учредителя партии и члена партии.

В связи с тем, что принятие пакета решений о создании партии возможно исключительно в рамках учредительного съезда, возникает вопрос о возможности его поэтапного проведения. В ходе партстроительства в период 90-х годов подобная практика была достаточно широко распространена. Как правило, на первом этапе учредительного съезда принимались решения о создании партии, образовании ее региональных отделений, принятии устава и избрании руководства; вопрос же о принятии партийной программы во избежание обострения противоречий внутри только создан-

ной партии отодвигался на более позднее время. Однако в связи с принятием Федерального закона «О политических партиях» правомерность поэтапного проведения учредительного съезда уже не столь очевидна. Во всяком случае подобная процедура проведения требует обеспечения необходимого кворума делегатов съезда (п.3 ст.14), предварительного и своевременного уведомления о времени и месте его проведения (п.1 ст.14), оплаты расходов на проведение всех этапов съезда исключительно из средств, собранных оргкомитетом, и т.д.

Решения учредительного съезда о создании партии, об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации, о принятии устава партии и ее программы, о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов партии принимаются простым большинством голосов делегатов учредительного съезда партии. При этом исчисление голосов должно осуществляться от общего количества зарегистрированных на съезде делегатов. Соответственно, минимально необходимый кворум для принятия решений по данным вопросам не может составлять менее 135 делегатов. Однако принимая во внимание возможность того, что ряд граждан, избранных делегатами, по каким-либо причинам могут не прибыть на съезд, целесообразно, чтобы квота делегатов от субъекта Российской Федерации и число субъектов, представленных на съезде, были больше, чем закрепленные Законом минимальные нормы представительства.

Решение об избрании руководящих органов в обязательном порядке должно приниматься тайным голосованием. Форма голосования по иным вопросам может определяться по решению съезда (например, программа и устав ЛДПР на преобразовательном съезде принимались открытым голосованием).

Принципиально важный вопрос – с какого момента партия считается созданной: с момента окончания учредительного съезда или с момента принятия им необходимых для создания партии решений. Ведь может

случиться так, что вследствие обострившихся внутренних разногласий съезд покинет значительная группа делегатов (например, схожая ситуация возникла на учредительном съезде Демократической партии России в 1990 году). В случае, если подобный уход со съезда приведет к потере кворума до того, как будут приняты все предусмотренные пунктом 2 статьи 11 решения, проводимый съезд должен быть признан нелегитимным, а принятые после утраты кворума решения – не имеющими юридической силы. В случае же, если уход со съезда произошел после принятия указанных решений (например, в знак несогласия части делегатов с избранным составом руководящих органов), партия тем не менее считается созданной.

В отличие от детально регламентированного порядка принятия решений, предусмотренных для учредительного съезда партии, преобразование общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию и иные решения принимаются съездом соответствующего общероссийского общественного объединения согласно его уставу. Таким образом, законодатель, делая в данном случае отсылку к уставу как к локальному правовому акту, допускает возможность особого порядка принятия решения о преобразовании в партию (например, в случае, когда устав преобразуемого общественного движения или общественной организации требует проведения голосования не простым, а квалифицированным большинством голосов, как, например, это было в Уставе объединения «Яблоко»).

Съезд общероссийской общественной организации или общероссийского движения считается правомочным, если в его работе приняли участие делегаты, представляющие региональные отделения, находящиеся на территории более чем половины субъектов Российской Федерации и преимущественно проживающие на территориях указанных субъектов. Норма представительства делегатов данного съезда устанавливается из расчета не менее трех делегатов от каждого из указанных региональных отделений. В случаях, когда одна региональная организация создана на территории двух и более субъектов Российской Федерации (субъекты Федерации, имеющие в своем составе автономные округа), все они засчитываются в установленную норму представительства.

Одним из позитивных практических последствий принятия Федерального закона «О политических партиях» стало ускорение объединительных тенденций внутри так называемых семей политических партий, то есть групп партий, родственных в идейно-политическом отношении, но одновременно выступающих по отношению друг к другу в качестве конкурентов. В сфере публичной политики конкуренция проявляется в латентной, а подчас и открытой борьбе между партиями за лидерство в своей семье. Принятие Закона до известной степени нейтрализовало эту тенденцию, неизменно проявляющуюся практически во всех родственных партиях с

начала 90-х годов, и создало предпосылки для полного организационного слияния ряда партий на партнерской основе либо по схеме поглощения мелких партий более крупными.

Федеральный закон «О политических партиях» не предусматривает создания партии путем объединения нескольких партий в одну. Однако, как показали первые два года его действия, отсутствие специальных норм, определяющих порядок организационного слияния партий, хотя и порождает определенные трудности в вопросах урегулирования вещных и обязательственных отношений сливающихся партий, но не мешает организациям, стремящимся к объединению, использовать различные варианты такого слияния.

Так, первым вариантом, удачно опробованным в ходе создания «Союза Правых Сил», является создание объединенной партии на базе ранее созданного и зарегистрированного общественного объединения. При этом партии, вливающиеся в объединенную партию, предварительно проводят съезды, на которых принимают решения о самоликвидации. Именно таким образом прекратили свою деятельность партии «Демократическая Россия», «Демократический выбор России», движение «Новая сила» и др.

Вторым вариантом слияния является объединение партий на базе межпартийного союза, имеющего статус общероссийского общественного объединения. Второй вариант очень похож на первый, однако его особенностью является обратная последовательность действий: сначала союз партий (общественное объединение) преобразовывается в партию, происходят выборы ее руководства, а уже затем ранее входившие в союз партии заявляют о своей самоликвидации. Именно такая схема использовалась при создании Всероссийской партии «Единство и Отечество» – Единая Россия, преобразовавшейся из Общероссийской общественной организации «Союз “Единство” и “Отечество”», но фактически созданной на базе партии «Единство», ОПОО «Отечество» и ОПОД «Вся Россия».

Третьим вариантом объединения партий является создание партии на базе одной из объединяющихся организаций. Этот вариант является наиболее проблемным, так как ставит организации в изначально неравное положение. Пока его успешно могла реализовать лишь одна партия – РКРП–РПК, созданная 28 октября 2000 года на базе Российской коммунистической рабочей партии и Революционной партии коммунистов. То что подобный альянс вообще смог состояться на таких асимметричных условиях, во многом объясняется тем, что лишь одна партия, а именно РКРП, являлась официально зарегистрированной, РПК же зарегистрирована не была.

Разновидностью третьего варианта образования является публичное провозглашение объединения политической партии и политического движения в единую общественно-политическую структуру на правах равноправных партнеров, которая, однако, формально создается на базе одной

политической партии. Именно по такому пути произошло объединение Республиканской партии Российской Федерации В.Н.Лысенко и движения «Вперед, Россия!» Б.Г.Федорова.

Четвертым вариантом является создание организационного комитета, в состав которого входит руководство и актив различных политических партий. При этом объединения, задействованные в процессе партстроительства, формально не являются учредителями партии, и потому каждое из них вправе выбирать, что предпочтительнее: самоликвидироваться ли еще до объединительного съезда либо после или сохраниться в качестве самостоятельного объединения?

Со дня своего создания еще не зарегистрированная партия уже приобретает определенные элементы правосубъектности, а именно право на осуществление организационной и информационно-пропагандистской деятельности, связанной с формированием своих региональных отделений и с получением свидетельства о государственной регистрации. Вместе с тем юридическим лицом и субъектом избирательного процесса партия становится только с момента государственной регистрации. При этом различные способы создания партий обуславливают и различия в законодательном определении сроков их создания. Если решение о создании партии принято на учредительном съезде, то партия считается созданной с момента принятия всех необходимых документов и окончания формирования руководящих и контрольно-ревизионных органов. В случае же создания партии путем преобразования общественного объединения она считается созданной со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц. До официальной регистрации политических партий ранее избранные руководящие органы политических общественных объединений продолжают осуществлять свои функции.

Подобное расхождение, на первый взгляд, вполне объяснимо: если созданная на учредительном съезде партия еще до регистрации может признаваться таковой, то общественное объединение продолжает сохранять свой прежний статус до момента официального признания факта преобразования в партию. Однако на практике данное положение, представляющее собой очевидную юридическую фикцию, создает значительные сложности, поскольку, с одной стороны, съезд прекратил полномочия прежних руководящих органов, с другой – отсутствие официально признанного факта создания партии ставит под сомнение компетентность решений, принимаемых ее руководящими органами, избранными на преобразовательном съезде. Кроме того, неясен статус лиц, подтвердивших свое участие в новой организации: являются ли они членами партии (деюре еще не созданной) или лишь участниками движения? Действующая редакция Закона не дает однозначного ответа на эти вопросы, поэтому Минюст России зачастую разрешает спорные ситуации по мере их возникновения.