6.2.Избирательные блоки и правовое регулирование коалиционной политики

Закрепление правовых основ создания и деятельности избирательных блоков является крайне важным фактором, оказывающим воздействие на процесс партийно-политических перегруппировок в ходе избирательной кампании. Наиболее значимыми в этом отношении представляются нормы, определяющие правовую конструкцию, количественный и качественный состав избирательного блока, порядок его создания, участия в выборах и прекращения деятельности, а также основы его внутренней организации.

Всоответствии с действующим законодательством избирательный блок представляет собой создаваемые для совместного участия в выборах добровольные объединения политических партий, а также иных объединений, имеющих право входить в состав блока.

Внаучных трудах и в учебной литературе избирательные блоки подчас рассматриваются в качестве разновидности избирательного объединения6. Такая точка зрения выглядит спорной, так как избирательный блок

иизбирательное объединение существенно различаются по механизму образования и легитимации, внутренней структуре и временным рамкам существования.

Действительно, в соответствии с пунктом 7 статьи 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательный блок обладает правами избирательного объединения. Однако, будучи по своей природе коллективным субъектом избирательного процесса, создаваемым на период выборов, блок приобретает материально-правовой статус только в период выборов. Этим он существенно отличается от избирательного объединения, легитимность которого не нуждается в подтверждении, так как оно уже прошло процедуру государственной регистрации. Механизмом обретения материально-правового статуса избирательного блока служит процедура его создания избирательными объединениями и последующая регистрация в ЦИК России. И если избирательное объединение сохраняет свой статус после окончания выборов, то блок после завершения выборов и распределения мест по общефедеральному округу перестает существовать как субъект избирательного процесса, хотя отдельные элементы его статуса все же сохраняются.

Прежде всего, это право на замещение вакантного депутатского мандата по федеральному избирательному округу в случае досрочного выбытия

6См., например: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А.В.Иванченко. М.: НОРМА, 1999.

С.182.

депутата, избранного в результате распределения депутатских мандатов по федеральному списку кандидатов от избирательного блока.

Избирательный блок при его создании обязан уполномочить орган избирательного блока или одно из входящих в него избирательных объединений выступать от имени избирательного блока в течение периода избирательной кампании, а также периода полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти, органа местного самоуправления. Последнее возможно только в случае, если список кандидатов, выдвинутый блоком, будет допущен к распределению депутатских мандатов. Однако замещение образовавшихся вакантных мандатов осуществляется исходя из общей очередности кандидатов в списке. Иначе говоря, замещение депутатских мандатов, полученных по общему федеральному списку блока, происходит даже в случае полного организационного распада блока после выборов и перехода прежних партий и движений – союзников по блоку – в положение непримиримых политических противников.

В числе элементов материально-правового статуса, сохраняемого после выборов, следует также упомянуть право на сохранение полномочий члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса, представляющего избирательный блок, вплоть до окончания регистрации федеральных списков кандидатов на следующих выборах депутатов Государственной Думы.

Распространение на избирательные блоки прав и обязанностей избирательного объединения означает, что избирательные объединения, самостоятельно участвующие в выборах, и избирательные блоки равноправны в качестве коллективных субъектов избирательного процесса. Данное равенство прав выражается, в частности, в одинаковых требованиях, предъявляемых к составу и структуре списков кандидатов, в равенстве условий регистрации их кандидатов в избирательной комиссии, в одинаковом объеме прав и обязанностей в ходе проведения предвыборной агитации. На избирательные объединения и избирательные блоки в равной мере распространяются ограничения избирательного законодательства, связанные с предельными размерами избирательного фонда и источниками финансовых поступлений. Наконец, избирательные объединения и блоки на равных основаниях и в едином порядке допускаются к распределению депутатских мандатов по партийным спискам и мажоритарным избирательным округам.

Вместе с тем равенство прав избирательных объединений и блоков сочетается с особенностями правового статуса избирательных блоков, что находит свое выражение в ряде специальных требований материального и процедурного характера, закрепленных в избирательном законодательстве. К наиболее важным из них относится установление требований к количеству и организационно-правовым формам объединений, входящих

ограничения, предъявляемые к избирательным объединениям, входящим

всостав блока (запрет на вхождение в состав иного избирательного блока, а также неучастие избирательного объединения в качестве коллективного члена (участника) избирательного объединения).

Иными словами, в период 1994–2001 годов право вхождения в состав избирательного блока составляло одно из прав, вытекающих из статуса избирательного объединения. Однако принятый в 2001 году Федеральный закон «О политических партиях» закрепил право партий вступать в избирательные блоки не только с другими политическими партиями, но и с иными общероссийскими общественными организациями и общероссийскими общественными движениями в порядке, установленном избирательным законодательством. Тем самым была предусмотрена возможность участия в выборах общественных объединений, не имеющих статус избирательных объединений на выборах федерального и регионального уровня. Принятие этой нормы во многом было следствием компромисса между противниками и сторонниками лишения непартийных организаций права участия в выборах. Между тем упразднение правовой конструкции политического общественного объединения, содержащей ограничения на участие отдельных категорий общественных объединений в выборах, обусловило необходимость включения аналогичных норм в избирательное законодательство.

Вновой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» право на вхождение в состав избирательного блока на федеральных и региональных выборах помимо партий получили также общественные объединения, созданные в форме общественной организации или общественного движения, уставом которых предусматривается участие в выборах и референдуме. При этом указанные объединения либо внесенные в них изменения и дополнения должны быть зарегистрированы

всоответствии с федеральным законом не позднее чем за год (а в случае проведения досрочных выборов – не позднее чем за 6 месяцев) до дня голосования.

При этом права на вхождение в избирательные блоки не имеют объединения, зарегистрированные в качестве профессионального союза, религиозной организации, благотворительной организации, национальнокультурной автономии, общественного фонда, общественного учреждения, органа общественной самодеятельности. Кроме того, этого права лишены объединения, устав которых предусматривает членство в нем или принадлежность к нему только по профессиональному, национальному, этническому, расовому и(или) конфессиональному признаку (признакам), объединения, неполитический характер которых специально оговорен в федеральном законе, и международные общественные объединения.

Следует, однако, отметить, что перечень этих ограничений не был тождествен перечню специальных требований, ранее установленных для политических общественных объединений. В частности, он не содержал ограничений на возможность участия в выборах спортивных, научных, любительских, общественных объединений, а также объединений, устав которых допускает возможность членства (принадлежности) иностранных граждан и лиц без гражданства, а также возможность финансовой поддержки со стороны иностранных организаций и граждан. В связи с этим Государственной Думой в июне 2003 года были приняты поправки к Федеральному закону «О политических партиях», устранившие данный недостаток, а также предусматривающие с 2004 года отказ от участия общественных объединений в составе блоков.

Одной из правовых новелл, предусмотренных новым Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», стало установление предельной численности объединений, входящих в состав блока (не более трех). Мотивы, обусловившие введение указанного ограничения, коренятся в практике блокстроительства на прежних парламентских выборах. Так, при создании блока «Отечество – Вся Россия» наплыв партий и движений – потенциальных претендентов на вхождение в блок был столь значительным, что руководство ОВР было вынуждено неформальными средствами ограничить прием новых членов блока, дабы их множественность не помешала ему участвовать в избирательном процессе. Многочисленность членов блока представляет юридическую ловушку, так как наличие проблем хотя бы у одного объединения, связанных со статусом или неправильностями, допущенными при совершении избирательных действий, может оказаться достаточным для отказа блоку в регистрации8. Ограничение по числу участников логическим образом связано с нормой об обязательности участия партий в выборах: мелким партиям ничего не стоило бы «для галочки» имитировать свое участие, присоединившись к какому-либо блоку на правах сателлитов.

В отличие от избирательных объединений, обладающих материальноправовым статусом задолго до начала избирательной кампании, институционализация избирательных блоков осуществляется только в период избирательной кампании и предусматривает образование блока, его ре-

8Так, при формировании «Блока генерала Андрея Николаева, академика Святослава Федорова» на базе семи организаций первоначально предполагалось участие Социал-патриотического движения «Держава», которое одновременно являлось коллективным членом ОПОО «Отечество». Пикантность ситуации состояла еще в том, что движение «Держава» фактически раскололось еще до начала избирательной кампании. В результате блоку пришлось заново проводить учредительную конференцию – уже в составе шести участников.

гистрацию и заверение выдвинутых блоком федерального списков кандидатов. При этом регистрация избирательного блока и заверение списков кандидатов представляют собой различные процедурные действия, которые на практике могут осуществляться как в разное время, так и одномоментно, при том, что решение о регистрации блока в обязательном порядке предшествует решению о заверении выдвинутых им списков кандидатов.

Всоответствии с требованиями избирательного законодательства создание блоков осуществляется в несколько этапов. Первоначально созданию блока предшествует так называемый нулевой цикл переговоров между руководством объединений на предмет вхождения в избирательные блоки. Решение о вхождении в избирательный блок принимается на съезде (конференции) каждого из избирательных объединений (с указанием наименований тех избирательных объединений, с которыми предполагается создать избирательный блок), после чего представителями этих избирательных объединений подписывается соглашение о создании избирательного блока.

Реализация данной процедуры в ходе парламентских выборов происходила по различным сценариям. В большинстве случаев вопрос о создании блока решался одновременно с выдвижением федерального списка кандидатов. Такой сценарий был наиболее характерен для выборов 1999 года: из 11 созданных избирательных блоков 8 выдвинули федеральный список одновременно с учреждением блока. В рамках повестки съезда или конференции сначала решался вопрос о создании блока, затем тайным голосованием определялся состав федерального списка кандидатов.

Внекоторых случаях вопрос об учреждении блока изначально отделялся от вопроса о выдвижении федерального списка кандидатов: юридически оформлялось лишь создание блока, в то время как вопрос об окончательном согласовании единого списка кандидатов либо оставался открытым в течение нескольких недель, либо в силу изменения политической конъюнктуры избирательный блок так и не выдвигал свой федеральный список. На выборах 1999 года единственным блоком, не выдвинувшим собственный федеральный список кандидатов, стал блок «Голос России», принявший решение о поддержке блока «Союз Правых Сил»9.

При выдвижении федерального списка кандидатов избирательным блоком кандидатуры, предложенные политической партией, иным общероссийским общественным объединением к выдвижению в составе федерального списка кандидатов избирательного блока, должны быть

9См.: Заславский С.Е. Избирательные блоки на парламентских выборах 1999 года: правовая конструкция и состав участников // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Ч.4: Сборник статей / Под. ред. В. Ф. Воловича. Томск: Изд-во Томского государственного университета, 2000. С.236.

предварительно поддержаны на съезде (конференции) соответствующей политической партии, иного общероссийского общественного объединения, входящих в избирательный блок, тайным голосованием и с соблюдением иных требований, предъявляемых к выдвижению кандидатов. Съезд (конференция) политической партии, иного общероссийского общественного объединения утверждает также представителей, уполномоченных принять решение о выдвижении федерального списка кандидатов от избирательного блока на съезде (конференции) представителей политических партий, иных общероссийских общественных объединений, вошедших в этот избирательный блок. Решение о выдвижении федерального списка кандидатов от блока принимается на съезде (конференции) представителей политических партий, иных общероссийских общественных объединений. В зависимости от степени предварительной согласованности позиций кандидаты, включаемые в объединенный список блока, либо поименно обсуждаются на конференции (съезде) блока, либо согласуются на предварительных переговорах, а на самой конференции практически без дискуссий включались в единый бюллетень для голосования.

Исходя из того, что в блок могут входить политические партии и общественные объединения, возможны три организационные схемы создания блока: а) создание блока партией и двумя общественными объединениями; б) создание блока двумя партиями и общественным объединением; в) создание блока двумя либо тремя партиями.

Состав учредителей блока носит закрытый характер: после регистрации избирательного блока Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в его состав не могут быть включены какие-либо иные избирательные объединения. Вместе с тем создание избирательного блока с меньшим составом участников, чем это было зафиксировано в решении съезда (конференции) одного или нескольких избирательных объединений, создавших данный избирательный блок, не может служить основанием для отказа в регистрации избирательного блока. Однако в случае выбытия из блока всех политических партий блок прекращает свое существование (если блок уже зарегистрирован, его регистрация отменяется). Если из избирательного блока выходят все общественные объединения, оставшаяся партия участвует в выборах на правах организации, самостоятельно идущей на выборы.

Особенностью парламентских выборов последних лет стало фактическое начало образования межпартийных блоков и коалиций задолго до дня их назначения. Так, избирательная кампания 1999 года отмечена созданием так называемых губернаторских блоков («Вся Россия», «Голос России»), объединяющих лидеров российских регионов. Для придания блоку легитимности, необходимой для участия в выборах, формальными учредителями «губернаторских блоков» выступали политические общественные объединения, как правило малочисленные и практически не известные

Первый вариант – когда блок образовывался «сверху», фактическое ядро блока составляли видные фигуры политического истеблишмента и деловой элиты, а роль входящих в блок партий и движений сводилась в основном к тому, чтобы обеспечить легитимность, необходимую для участия в выборах. Именно таким образом формировались блоки «Единство» («Медведь») и «Голос России» в 1999 году.

Второй вариант – когда создаваемый блок фактически представлял собой предвыборный союз двух или нескольких политических деятелей, один из которых являлся лидером избирательного объединения, а остальные выступали в личном качестве. При этом в целях юридического оформления блока в его состав включалось еще одно объединение, не игравшее в деятельности блока практически никакой роли.

Сложносоставной характер избирательных блоков обусловил наличие

вкаждом из них органа, сформированного на основе представительства входящих в его состав избирательных объединений. При этом наименование, структура и порядок формирования высших координационных органов избирательных блоков существенно различались между собой.

Так, при формировании в 1999 году координационных органов ряда избирательных блоков («Сталинский блок – за СССР», «Коммунисты, трудоваяРоссия –заСоветскийСоюз»)использовалсятакназываемыйпари- тетный принцип, согласно которому в их состав в равном количестве включались представители всех блокообразующих избирательных объединений.

Внесколько модифицированном варианте принцип паритетного представительства использовался при создании Координационного совета блока «Отечество – Вся Россия», состоящего из 13 человек, 6 из которых (Г.В.Боос, А.П.Владиславлев, А.К.Исаев, А.А.Кокошин, Ю.М.Лужков, А.Н.Чилингаров) являлись представителями «Отечества», а 6 (Р.С.Аушев, В.С.Медведев, О.В.Морозов, П.И.Сумин, М.Ш.Шаймиев, В.А.Яковлев) – общественно-политического блока «Вся Россия». Тринадцатое место было специально зарезервировано для председателя Координационного Совета движения, который не входил ни в одно из блокообразующих объединений (им был избран Е.М.Примаков).

Вместе с тем при организации ряда избирательных блоков квота представительства от каждого объединения определялась с учетом его политического веса и роли в создаваемом блоке. При этом в ряде случаев избирательному объединению, являвшемуся младшим партнером по предвыборной коалиции, вообще отказывалось в праве на представительство

вкоординационном органе. Например, при формировании Координационного совета блока «Союз Правых Сил» в его состав не были включены представители от организации «Юристы за права и достойную жизнь человека».

При формировании руководящих органов ряда блоков наряду с представителями политических общественных объединений, участвующих в

их создании, включались на персональной основе известные политические и общественные деятели, руководители федеральных органов власти, главы исполнительной власти субъектов Федерации. Так, в число 24 членов Координационного совета блока «Межрегиональное движение “Единство”» помимо представителей объединений, учредивших блок, были включены шесть губернаторов, телеведущий Л.А.Якубович, публицист О.Р.Лацис и др. (большинство из них кандидатами не являлись). Особенностью структуры руководящих органов блока «Межрегиональное движение “Единство”» стало также создание наряду с Координационным советом исполнительного органа – Координационного комитета.

Довольно редко из Координационного совета для согласования идейных позиций его участников образуется программно-идеологический орган (Политсовет блока в блоке «Союз Правых Сил» в 1999 году). Подобная структура в системе руководящих органов движения обычно призвана создать внутри блока систему сдержек и противовесов.

Наряду с координационными органами большинством участвовавших в выборах блоков с целью обеспечения непосредственного управления проводимой избирательной кампанией создавались предвыборные штабы, формально находившиеся в подчинении координационных органов, но на деле обладавшие большой организационной автономией, так как имели собственную структуру, кадровый состав и руководство. Одновременно руководители избирательного штаба большинства блоков (в том числе Г.В.Боос в ОВР, А.Б.Чубайс в СПС), как правило, являлись членами их координационных органов11.

В ходе парламентских выборов состав избирательных объединений, указанных в учредительных документах блока, далеко не всегда отражает фактический состав его участников. Связано это с тремя существенными обстоятельствами.

Во-первых, в состав избирательных блоков порой фактически входят общественные объединения, по различным причинам не имеющие право на участие в выборах. Во-вторых, в целом ряде случаев фактический состав участников блока не совпадает с юридически очерченным кругом его учредителей, когда ряд объединений, формально не являвшихся учредителями блока, на деле активно участвовали в его предвыборной кампании, а их представители включались в состав федерального списка. При этом изменение их позиции в отношении блока либо даже выбытие их представителей из состава федерального списка не порождает никаких юридических последствий, ставящих под угрозу существование блока. В-третьих, многие входящие в состав блока избирательные объединения из числа

11См.: Заславский С.Е. Избирательные блоки: закон и практика // Политические партии и движения на выборах–99 / Независимый институт выборов. М., 2000.

С.68–70.

политических общественных движений и политических общественных организаций непартийного типа, в свою очередь, имеют в своем составе иные избирательные объединения, являвшиеся их коллективными членами либо участниками. Таким образом, «мозаичная» конфигурация избирательного блока нередко сочеталась с «матрешечной» структурой блокообразующих объединений.

Результаты голосования 19 декабря 1999 года показали, что из шести объединений, прошедших пятипроцентный барьер, четыре («Медведь», «Блок Жириновского», «Отечество – Вся Россия» и «Союз Правых Сил»), по своей организационной форме являются избирательными блоками. Эти данные еще более впечатляют, если сравнить их с итогами избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы в декабре 1995 года. Тогда из 18 избирательных блоков пятипроцентный барьер не смог преодолеть ни один12. На наш взгляд, причин такого изменения фактического статуса блока в избирательном процессе к 1999 году существует несколько.

На парламентских выборах 1995 года избирательные блоки создавались преимущественно на основе мелких недееспособных политических партий и движений. Не имея никаких шансов победить на выборах самостоятельно, они группировались в избирательные блоки, вследствие чего их существование в предвыборном пространстве становилось мало-маль- ски заметным. Таким образом, создание избирательных блоков позволяло аккумулировать имеющиеся крайне скудные организационные и материальные ресурсы блокообразующих избирательных объединений хотя бы для того, чтобы обеспечить сбор подписей и регистрацию федерального списка блока. Создание избирательных блоков на парламентских выборах 1999 года, в отличие от предыдущих парламентских выборов, характеризовалось принципиально иными основаниями для блокстроительства. Создание блоков-аутсайдеров избирательной кампании, состоящих из мелких партий и движений («Русское дело», «Мир. Труд. Май»), также имело место, однако уже не являлось определяющим. Во многом это было связано с ужесточением правовой конструкции избирательного объединения в новом Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому право участвовать в выборах по общефедеральному округу получили только общероссийские политические объединения, зарегистрированные не позднее чем за год до дня голосования. В результате указанных нововведений, а также проведенной в 1998 году перерегистрации обще-

12Данные протокола Центральной избирательной комиссии о распределении депутатских мандатов по федеральному избирательному округу между избирательными объединениями и избирательными блоками // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1996. No1. С.48–51.