5.4. Правовые гарантии и механизмы обеспечения внутрипартийной демократии |
209 |
низация аппарата осуществляется решением уполномоченного органа и обычно не требует корректировки положений устава.
Что же касается освобожденных руководящих партийных работников, то для занятия ими должности, предусмотренной уставом партии, необходимо решение либо съезда партии (конференции регионального отделения), либо коллегиального органа. Таким образом, в основе занятия должности всегда лежит политический выбор. Кроме того, если действующее законодательство не содержит оснований к тому, чтобы поступающие на работу сотрудники аппарата партии в обязательном порядке были членами партии, то для занятия освобожденной должности в руководящем органе партии членство в ней уже является непременным условием. Соответственно, прекращение членства в партии влечет за собой оставление освобожденной партийной работы, в то время как прекращение членства в партии не является основанием для увольнения штатных работников аппарата партии.
5.4.Правовые гарантии и механизмы обеспечения внутрипартийной демократии
Подобно тому, как любая власть при отсутствии должного гражданского контроля и системы сдержек и противовесов может превратиться в диктатуру, так и добровольная политическая организация изначально таит в себе опасность бюрократического перерождения. Сформулированный Р.Михельсом так называемый «железный закон олигархии» как нельзя более подходит к современным российским партиям, которые уже с самого начала своего возникновения обнаруживают все признаки бюрократизации партийной деятельности: подмену воли партии личностными карьерными устремлениями верхушки партийного кокуса, сосредоточение фактического центра принятия решений в руках узкой группы лиц, подмену инициативной работы партийного актива аппаратом партии, разрастание управленческих штатов, усложнение организационной структуры аппарата и др.
По справедливому мнению Г.В.Мальцева, «большинству российских партий, возраст которых исчисляется несколькими годами, а то и несколькими месяцами, присущи почти все симптомы вырождения, характерные для многопартийной системы Запада. Если там электорально-профес- сиональная партия появляется как результат длительной организацион- но-партийной эволюции, то в России новые партии изначально имеют совершенно неклассический вид, они профессионализируются, решают конкретные электоральные задачи в интересах партии, точнее ее лидеров, а не в интересах народа или конкретной его части»7.
7 Мальцев Г.В. Понимание права: подходы и проблемы. М., 1999. С.318.
210 |
Глава 5. Внутреннее устройство политических партий |
Разумеется, обеспечить правовыми средствами демократический характер деятельности политических партий так же нереально, как директивным порядком внедрять демократию приказом сверху в масштабах всего общества. Чтобы соответствующие механизмы политической конкуренции и политического участия в рамках партии работали эффективно и слаженно, необходимо наличие в обществе политических и социокультурных предпосылок, делающих востребованным существование партий как необходимого института политической системы. Тем не менее законодатель может – а в определенных случаях и обязан – обеспечить правовую основу полноценного развития политических партий и создать препятствия возможной деградации института политической партии, превращению его либо в не контролируемый обществом и государством «электоральный танк», либо в машину для безраздельной монополизации политической власти в обществе. Не случайно необходимость правовой институционализации политических партий посредством принятия специальных законодательных актов приобрела особую актуальность лишь в 50–70-х годах ХХ века, когда печальная истинность «железного закона олигархии» стала очевидной как для большинства политиков и юристов, так и для самих партий, вынужденных пойти на демократизацию норм внутрипартийной жизни8.
Анализ партийных уставов выявляет немало различий между политическими партиями по степени формализации внутрипартийных отношений. При том, что уставы практически всех зарегистрированных политических партий упрочивают централизованный характер принятия принципиально важных политических решений и определенную зависимость от закрепленных в уставных документах правил поведения, в реальности степень формализации внутрипартийных отношений может значительно варьироваться.
Обеспечение баланса между сохранением внутреннего единства в политической партии и свободой выражения различных точек зрения может находить в уставах политических партий различные организационные формы.
Создание фракций внутри партий имело место на начальном этапе партийного строительства в 1990–1992 годах, когда вырастающие из недр неформального движения организации должны были в полной мере учитывать все многообразие мнений и интересов. Кроме того, признание фракций было удобным способом институционализации политического веса различных группировок внутри создаваемой партии. Однако практика показала, что их существование является перманентным источником внутрипартийных противоречий и нередко провоцирует раскол партии.
8Так, в Консервативной партии Великобритании сменяемость и выборность лидеров политических партий была введена только в 80-х годах.
5.4. Правовые гарантии и механизмы обеспечения внутрипартийной демократии |
211 |
Именно к такому финалу привело обострение внутренних конфликтов в Демократической партии России в 1992 году, в Республиканской партии Российской Федерации в 1994 году, в Социал-демократической партии Российской Федерации в 1994–1995 годах и т.д.
Внастоящее время существование подобных внутрипартийных объединений по-прежнему не противоречит действующему законодательству. Так, в Республиканской партии Российской Федерации могут создаваться фракции, для образования которых необходима перерегистрация во фракции не менее одной пятой членов или создание групп сторонников не менее чем в одной пятой региональных отделений. Однако признание возможности существования внутрипартийных фракций не получило распространения, даже в уставах партий, образованных посредством слияния двух и более организаций. В отдельных партиях, однако, уставное нормотворчество идет по пути легитимизации иных, пусть и менее структурированных организационных форм внутри партии.
Так, в РКРП–РПК могут образоваться платформы, объединяющие тех «членов партии, которые разделяют цели и задачи РКРП–РПК, но отстаивают иные пути и способы их решения». Все члены и сторонники той или иной платформы действуют в рамках Устава РКРП–РПК при обязательном соблюдении всех его требований и утвержденного съездом партии Регламента платформ. В соответствии с последним три и более членов партии, отстаивающих свою точку зрения и оставшихся в меньшинстве при принятии решения, могут письменно сформулировать и подписать свою позицию, заявив о намерении образовать платформу для отстаивания своих взглядов. Если в течение трех месяцев эту позицию письменно поддержат не менее одной десятой членов партии не менее чем в десяти региональных организациях РКРП–РПК, общепартийная платформа считается созданной.
Взависимости от степени организационной жесткости партии, определяемой с помощью таких критериев, как объем и характер прав и обязанностей члена партии, порядок приема в члены партии, возможности для выражения политического инакомыслия и фракционной деятельности
ит.д., можно говорить о четырех степенях формализации внутрипартийных отношений, характерных для различных российских партий: слабом, ограниченном, жестком и тотальном. Причем последний уровень формализации в значительной мере находится за пределами правового поля, поскольку нарушает основы внутрипартийной демократии и иные нормы, гарантированные действующим законодательством.
Партии со слабым уровнем формализации внутрипартийных отно-
шений характеризуются предельной свободой, предоставляемой ее членам в вопросах идейно-политической самоидентификации и соблюдения организационной дисциплины. Уставы этих партий могут закреплять возможность создания и деятельности различных фракций, внутрипартийных
212 |
Глава 5. Внутреннее устройство политических партий |
групп и т.д. (Республиканская партия). Оборотная сторона такой организации – фрагментация внутренних политических сил в партии, «идеологический разброд» партийных фракций, постоянная угроза раскола, крайне низкая исполнительская дисциплина.
Для партий с ограниченным уровнем формализации внутрипартий-
ных отношений характерны такие признаки, как необходимость регистрации члена партии в первичной организации, материального и личного содействия партии. Уставы этих партий не предусматривают существования фракций. Вместе с тем члены таких партий вольны не участвовать в партийных мероприятиях, противоречащих их убеждениям. К организациям, наиболее последовательно воплотившим в себе эти принципы деятельности, относится партия «Союз Правых Сил», Устав которой предусматривает возможность неучастия члена партии в реализации решений, с которыми он не согласен.
Партии с жестким уровнем формализации внутрипартийных отно-
шений обладают такими характеристиками, как закрепленная в уставах обязанность непосредственного и личного участия в ее деятельности. В подобных партиях существует запрет на создание фракций; члены партий в случае избрания депутатами должны входить в состав партийной фракции. Фактически этот тип воспроизводит основные признаки так называемой уставной модели «демократического централизма». Следует отметить, что в постсоветской партийной системе этот третий, жесткий уровень формализации внутрипартийных отношений начал выделяться в особый по- литико-организационный тип сравнительно недавно – до этого в абсолютном большинстве партий формализация отношений носила ограниченный уровень, однако по мере укрепления партийной дисциплины постепенно проявлялось новое качество партийной организации, не переходящее, однако, грань внутрипартийной демократии.
Тотальный уровень является крайней (в юридическом плане – запредельной) точкой формализации внутрипартийных отношений. Обычно в таких партиях существует усложненная процедура вступления и выхода из партии. Классическим примером такого рода является партия «Русское национальное единство», члены которой имеют военизированную форму одежды и многоуровневую систему партийных званий. Нередко в таких партиях существует усложненная процедура вступления и выхода из нее с ритуальным посвящением. Отличительная особенность партий такого рода – практически неограниченная власть лидера, который в ряде случаев наделяется правом единоличного решения вопросов, в том числе об исключении из рядов партии не угодного ему члена.
В целом основной тенденцией в партийном строительстве является ужесточение требований, предъявляемых к членам партии. Вместе с тем такая тенденция имеет свои естественные и нормативные ограничители. Нормативным ограничителем являются положения публичного законода-