4.3. Правовое регулирование программно-идеологической деятельности партий

насколько правильно будут определены место и роль государственных органов в правовом регулировании этой стороны деятельности партий.

Правовое регулирование идеологической деятельности партий имеет свои особенности, без учета которых реализация намеченных целей и задач становится невозможной. Наиболее важные из них – ограниченность сферы действия государственно-властных предписаний (что обусловлено высокой степенью автономии духовно-идеологической сферы от государства), сложность правового регулирования по причинам технико-юриди- ческого характера и необходимость наличия эффективных и действенных механизмов, препятствующих необоснованному вторжению государства

ввопросы идеологической деятельности партий.

Всвязи с этим перечень предметов публично-правового регулирования программно-идеологических аспектов деятельности политических партий могут составлять нормы законодательства, закрепляющие:

– институциональные гарантии многообразия идейно-политических взглядов и невозможность установления идеологической монополии одной партии;

– общие и специальные требования к содержанию программных документов и порядку их принятия политическими партиями;

– формы и порядок распространения агитационно-пропагандистских и информационных материалов;

– законодательное определение возможных пределов идеологического и политического многообразия, правовые критерии определения экстремистской деятельности.

Реализация права на объединение и выражение своих идеологических взглядов налагает особые обязанности по отношению к государству и к обществу, поэтому оно может быть ограничено государством в той мере,

вкакой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства. Соответственно, правовая политика, осуществляемая государством, должна обеспечивать необходимый баланс между многообразием политических взглядов и определением правовых рамок политического плюрализма.

Ограничения идеологической свободы и выбора форм политической активности существовали на протяжении всей истории человечества. По мнению Д.Шумпетера, ни одно современное общество не обеспечивает абсолютной свободы и ни одно государство не сводит ее к нулю10. Вопрос, таким образом, состоит не в принципиальной возможности установления подобных ограничений, а в критериях, в соответствии с которыми законодатель их юридически очерчивает.

10См.: Schumpeter J. Capitalism, Socialism and Democracy. L.: George Allen, 1976. P.271.

В современных общественно-политических условиях государство зачастую неспособно обеспечить реализацию стратегии индоктринации – идеологического воспитания граждан и пропаганды идей, обеспечивающих добровольное принятие власти11. По нашему мнению, ограниченность возможностей государства в идеологической сфере является благом, а не пороком, поскольку существует запрет на установление какой-либо идеологии в качестве государственной или обязательной. Вместе с тем государство вправе и обязано обеспечить как гарантии беспрепятственного и свободного осуществления гражданами своих конституционных прав на свободное выражение мнений, так и создание эффективной системы ограничений, препятствующих злоупотреблению этими свободами. Границы, определяющие пределы допустимого, устанавливаются исходя из характера и степени отклонения идеологии и агитационной деятельности партии от приемлемых социальных стандартов.

Эффективность норм, в совокупности составляющих систему правового регулирования деятельности индивидуальных и коллективных субъектов программно-идеологической деятельности (в том числе политических партий), определяется правильностью выбора специальных требований, закрепляемых в законодательстве, уточнением и детализацией перечня ограничений, обеспечением их соответствия целям, определенным в части третьей статьи 55 Конституции Российской Федерации, и филигранностью формулировок, фиксирующих основания и критерии таких ограничений.

Исходным условием правовой институционализации политической партии является наличие у нее системы целей и задач, механизмов и способов их реализации. Конституционное закрепление принципа политического многообразия не исключает возможности предъявления соответствующих требований к партиям в части наличия объективно выраженной системы целей и задач деятельности, закрепленной соответствующим образом. Хотя зарубежный опыт правового регулирования деятельности политических партий, как правило, не содержит подобного требования, в силу чего ряд политических партий обходится без принятия программ12, в российских условиях наличие подобной нормы представляется оправданным.

Так, по Закону «О политических партиях» обязательным условием государственной регистрации является наличие программы партии, принятой съездом (делегирование полномочий по принятию программы иным руководящим органам при любых обстоятельствах недопустимо). Наконец, созданная партия в течение месяца обязана представить основные

11См.: Мальцев Г.В. Понимание права: подходы и проблемы. М., 1999. С.323.

12Так, собственной развернутой программы не имеют Консервативная партия Великобритании, Республиканская партия США, а официальная программа Либерально-демократической партии Японии исчерпывается краткой учредительной декларацией, принятой еще в 1955 году.

положения своей программы в «Российскую газету» для опубликования. Партия обязана опубликовать всю программу при выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Норма об обязательном наличии у партии программы направлена на стимулирование правовыми средствами идеологической идентификации партий, обозначения ими своего места в идейно-политическом спектре общества. Таким образом, исключается характерная для начала 90-х годов ситуация, когда политическая партия, созданная, зарегистрированная, а зачастую и имевшая опыт участия в парламентских выборах, по полгода и более не имела собственной программы, ограничиваясь в лучшем случае краткими программными тезисами либо предвыборным манифестом. Теперь, прежде чем завоевывать потенциальные голоса избирателей, партиям сначала придется определить для самих себя, в чем, собственно, заключается их оценка современного состояния общества, каковы основные цели и приоритеты их политики в различных сферах общественной жизни, формы и методы их реализации.

Федеральный закон «О политических партиях» детально не регламентирует требования по наименованию, структуре и объему политической программы, определяя лишь, что в ней должны быть отражены основные принципы деятельности политической партии, ее цели и задачи, а также методы их реализации. Однако и принципы деятельности партии, и ее цели и задачи, а также методы их реализации должны соответствовать положениям Конституции и требованиям иных законодательных актов.

Анализ установленных в законодательстве ограничений, затрагивающих программно-идеологическую сферу, позволяет выявить следующий перечень специальных требований, предъявляемых к партиям:

–закрепляемые в уставе и программе цели и направления деятельности должны соотноситься с понятием и правовым статусом партии;

–программа партии не должна содержать положений, направленных на нарушение прав и свобод человека и гражданина;

–программа партии не может содержать указаний о защите профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов как цели партии;

–программа не должна содержать положений, свидетельствующих о наличии в целях и деятельности партии признаков экстремизма.

Программа политической партии представляется исключительно для сведения: содержащиеся в ней ошибки, неточности не могут служить основанием для отказа в государственной регистрации. Единственное исключение – наличие в программе партии положений, определяющих в качестве целей или действий партий насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных и военизированных

формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни. Также запрещается требовать от политической партии внесения каких-либо изменений в ее программу.

Помимо норм, определяющих требования к содержанию программы партии, законодательством установлены специальные требования в части порядка ведения партией агитационной и пропагандистской деятельности, в том числе при производстве, размещении и распространении агитацион- но-пропагандистских материалов и информации о политической партии,

еедействиях, идеологии, программах и текущих решениях. Агитация может осуществляться в трех основных формах.

Первая форма – ведение предвыборной агитации через средства

массовой информации. Осуществляя эту функцию, партия может проводить агитацию как через собственные учрежденные ею средства массовой информации, так и посредством размещения агитационных материалов через учрежденные ею общероссийские и региональные СМИ. В политической практике партии, как правило, никогда не ограничиваются публикацией материалов в собственных изданиях, размещая свои материалы в иных СМИ, тем более что российской истории не известны случаи, когда партия являлась бы учредителем электронных СМИ.

Что же касается печатных СМИ, то значительная часть партий (в том числе «Яблоко», ЛДПР, «Трудовая Россия») располагает собственными СМИ, учредителями которых они являются. Иногда партии учреждают печатные СМИ одновременно с иными юридическими лицами (так, газету «Правда России» наряду с Коммунистической партией учредили еще два юридических лица). Однако ряд политических партий (например, «Единая Россия») сознательно отказываются от концепции партийной газеты, делая ставку на сотрудничество с широким кругом центральных и региональных СМИ, через которые доводят до избирателей свою позицию.

Вторая форма – распространение печатных (плакаты, листовки, брошюры), аудиовизуальных (кассеты, компакт-диски) и иных материалов (значки с символикой партии и т.д.). Подобный вид агитационно-пропа- гандистской деятельности является наиболее традиционным в российской политической практике и используется как в периоды активного ведения избирательных кампаний, так и во время политического межсезонья. Любая, даже откровенно карликовая партия полагает необходимым при своем создании выпустить хотя бы карманный календарь с партийной эмблемой и девизом.

Третья форма – проведение массовых мероприятий (демонстрации, митинги, уличные шествия, пикетирование), в ходе которых обеспечивается публичное позиционирование партии по актуальным вопросам общественно-политической жизни. Порядок их проведения должен регулироваться специальным законом, который, однако, в настоящее время так и не принят. Вместе с тем ряд положений, касающихся особенностей

организации и проведения массовых акций в период выборов, а также недопустимости использования массовых акций в экстремистских целях, содержится в избирательном законодательстве, Федеральном законе «О противодействии экстремистской деятельности» и в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 года.

Характерной особенностью сложившейся системы правового регулирования агитационно-пропагандистской деятельности является двойственный характер правовой базы, различающийся в зависимости от того, когда осуществляется указанная деятельность – в рамках избирательной кампании или в иной период. В первом случае действия субъектов агита- ционно-пропагандистской деятельности подпадают под специальные нормы и ограничения, установленные избирательным законодательством, во втором действуют общие требования, предусмотренные законодательством о средствах массовой информации и рекламе. Это обстоятельство позволяет партиям осуществлять массированную политическую рекламу накануне назначения даты выборов, при отсутствии каких-либо ограничений по порядку изготовления и размещения рекламных материалов, по интенсивности ведения рекламной кампании, по источникам, порядку и объему ее финансирования.

Отсутствие норм, определяющих общий порядок изготовления и размещения политической рекламы, является очевидным правовым пробелом, требующим устранения. Необходимость разработки и принятия соответствующих нормативных правовых актов, определяющих правовую дефиницию политической рекламы, четкие правовые критерии ее выделения, особенности изготовления и размещения партиями и иными политическими субъектами тем более очевидна, что положения Федерального закона «О рекламе» не распространяются на политическую рекламу. Предлагаемое же отдельными субъектами права законодательной инициативы автоматическое распространение на политическую рекламу норм избирательного законодательства также не является решением проблемы, поскольку экстраполяция правовых ограничений, возможных и оправданных в рамках избирательной кампании, на рекламу в период между выборами может войти в противоречие с положениями статьи 55 Конституции Российской Федерации.

Помимо осуществления агитации партии вправе осуществлять информирование – доведение до сведения граждан, организаций, органов государственной власти информации о своей деятельности. Согласно Закону Российской Федерации «О средствах массовой информации», общественные объединения (в том числе и политические партии) предоставляют сведения о своей деятельности средствам массовой информации по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах. Соот-

ветствующие органы партии аккредитуют заявленных журналистов при условии соблюдения редакциями правил аккредитации. В качестве пользователей информации партии имеют доступ к государственным информационным ресурсам, что делает возможным их контроль за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления.

Следует отметить, что еще до принятия Федерального закона «О политических партиях» значительная часть политических партий обзавелась собственными информационными сайтами в Интернете. Однако объем и содержание размещаемой информации определяются ими самостоятельно: в одних случаях сайт представляет собой только красочно оформленную картинку с наименованием партии, изображением ее партийной символики и перечнем кратких партийных слоганов, в других содержится подробная информация о составе руководящих и контрольных органов, размещаются политические и уставные документы политической партии, освещается хроника внутрипартийной жизни. К сожалению, указанный Закон не требует от политических партий обязательного создания сайта и не оговаривает обязательный перечень документов, размещаемых на нем (к ним, на наш взгляд, следует отнести устав и программу партии). Между тем закрепление нормы о необходимости открытия специального сайта явилось бы важным условием общедоступности информации о деятельности партии, ее учредительных и программных документах.

В вопросах правового регулирования деятельности политических партий законодатель вынужден учитывать и особенности программно-идео- логической деятельности в современной России. В их числе явное несоответствие между концептуальным содержанием партийных программ и реально проводимой политикой. Фактически в условиях неструктурированного политического спектра политический облик российских партий имеет два качественных измерения: концептуальное, фиксирующее содержание идейного субстрата партийных программ, и тактико-полити- ческое, выражающееся в позиционировании своего отношения к текущим вопросам общественно-политической жизни, в ориентации партии на различные группировки политической элиты, в особенностях используемых ею методов и средств воздействия. Если первое представляет собой самоидентификацию партии в политическом спектре общества, то второе во многом является продуктом ее практической деятельности, осуществляемой в рамках политического процесса. Основатель отечественной компартии в связи с этим призывал «изучать не столько то, что партии о себе говорят, а то, что они делают, как поступают при решении разных политических вопросов, как ведут себя в делах, затрагивающих жизненные интересы разных классов общества…»13. Если абстрагироваться от

13Ленин В. И. Полное собрание сочинений: В 55 т. 5-е изд. Т.21. М.: Политиздат, 1968. С.216.

присущего автору вышеприведенной цитаты гипертрофированного классового подхода и его неоднозначной роли в политической истории страны, нельзя не признать основательности этого суждения.

Вместе с тем концептуальная самоидентификация партий (определение ее приоритетов, целей и задач деятельности, путей их реализации) также является процессом, отношением, выражающимся в предметной, объективно выраженной форме. Если сфера внутреннего политического сознания индивида во многом находится за рамками правового анализа (невозможно давать правовую оценку внутреннему убеждению и даже умыслу, если они внешне не выражены), то принятие от имени партии или его органа программного документа (или даже обсуждение их проектов) уже представляет собой правоотношение, регулируемое внутренними нормами корпоративного права, а в определенных моментах – и публично-право- выми нормами.

Практическое значение вывода о двумерном характере политического облика партии позволяет более корректно оценивать деятельность партии на двух уровнях, первый из которых образует правовая оценка заявлений программных документов, а второй – правовая оценка действий партии по принятию текущих документов и заявлений, проведению агитационных и пропагандистских мероприятий. При этом в рамках действующей нормативно-правовой базы два вышеназванных уровня различаются по времени и пределам возможной оценки со стороны государственных органов. На первом уровне пределы проверки заданы лишь принятием программного документа управомоченным органом юстиции к сведению (на этапе регистрации) и оценкой на предмет наличия в нем признаков экстремизма. На втором уровне предметом правовой оценки может являться весь спектр юридически значимых общественных отношений, связанных с публичным позиционированием партии.

Относительная автономность и одновременно тесная взаимосвязь идеологической самоидентификации и идеологически мотивированных практических действий политических партий наиболее рельефно прослеживаются при выработке правовых основ противодействия политическому экстремизму, определении признаков экстремистской деятельности, отграничении экстремизма от иных правонарушений. Необходимость установления юридической ответственности за осуществление деятельности экстремистского характера определена целым комплексом положений Конституции Российской Федерации:

–часть 5 статьи 13 (о запрете создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание незаконных вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни);

–часть 3 статьи 17 (о недопустимости нарушения прав и свобод иных лиц при осуществлении прав и свобод человека и гражданина);

–часть 2 статьи 29 (запрет на пропаганду или агитацию, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства);

–часть 3 статьи 55 (о возможности ограничения федеральным законом прав и свобод человека только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства).

Международные правовые стандарты, устанавливающие возможность

идопустимость ограничений прав граждан на объединение в связи с осуществлением ими экстремистской деятельности, содержатся в ряде международных договоров, в том числе в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст.10 и 11), Международном пакте о гражданских и политических правах (ч.2 ст.20), Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации.

В новейшей России первая попытка закрепить недопустимость пропаганды фашизма и иных форм политического экстремизма была предпринята еще в 1995 году. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации» поручал Российской академии наук представить научное разъяснение понятия «фашизм» и связанных с ним понятий и терминов для подготовки предложений по внесению изменений

идополнений в действующее законодательство. Одновременно Государ- ственно-правовому управлению Президента Российской Федерации совместно с МВД и Минюстом России до 1 мая 1995 года поручалось подготовить и представить Президенту Российской Федерации проекты законов о внесении в действующее законодательство изменений и дополнений, направленных на установление ответственности за проявления фашизма

ииных форм политического экстремизма.

Несмотря на жесткость сроков и конкретный характер формулировок, задачи, поставленные в президентском указе, были реализованы лишь отчасти. Предложенное Российской академией наук развернутое определение фашизма явно не годилось для законодательной дефиниции. Аналогичные трудности возникли и в ходе попыток сформулировать определение экстремистской деятельности, что привело к затягиванию работы над проектами соответствующих законов. Лишь в 1999 году соответствующий законопроект был разработан и внесен в качестве законодательной инициативы Правительства Российской Федерации. Однако он имел ряд существенных недостатков, одним из которых являлась размытость базо-

вых понятий «экстремизм» и «экстремистская деятельность». Этот законопроект так и не был принят Государственной Думой.

К 2001 году вопрос о разработке отдельного законодательного акта вновь приобрел актуальность. Это было связанно не только с активизацией деятельности экстремистских группировок, но и с тем, что к этому времени в полной мере выявилась ограниченность правовых средств предупреждения и пресечения экстремистской деятельности, предусмотренных действующим законодательством. В результате был разработан проект федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», направленный на создание правовой основы для пресечения проявлений политического и религиозного экстремизма, а также пакет поправок к действующему законодательству, обеспечивающий реализацию его рамочных положений.

Предмет регулирования закона довольно обширен: от вопросов профилактики экстремистской деятельности до ответственности за размещение материалов экстремистского характера в Интернете. Определенная эклектичность его норм во многом является вынужденной мерой, призванной заполнить имеющиеся правовые пробелы. Например, включение в текст статьи 16 (о недопущении осуществления экстремистской деятельности при проведении массовых акций) явно продиктовано отсутствием закона о порядке проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования.

Характерно, что разработчики не стали следовать путем своих предшественников, пытавшихся без особого успеха трансформировать в правовые дефиниции доктринальные определения экстремизма и экстремистской деятельности. Содержащееся в законе определение основано на закреплении перечня противоправных действий, которые он оценивает как экстремистские. К последним относятся деятельность объединений и лиц, являющихся их членами, по планированию, организации, подготовке

исовершению действий, направленных на:

–насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации;

–подрыв безопасности Российской Федерации;

–захват или присвоение властных полномочий;

–создание незаконных вооруженных формирований;

–осуществление террористической деятельности;

–возбуждение расовой, национальной или религиозной розни, а также социальной розни, связанной с насилием или призывами к насилию;

–унижение национального достоинства;

–осуществление массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма по мотивам идеологической, политической, расовой, национальной или религиозной ненависти либо вражды, а равно по мотивам ненависти либо вражды в отношении какой-либо социальной группы;

– пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности.

Закон признает экстремистской деятельностью подготовку либо публичные призывы к совершению таких действий, а также финансирование экстремистской деятельности либо иное содействие ее осуществлению, в том числе путем предоставления финансовых средств, недвижимости, учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной, факсимильной и иных видов связи, информационных услуг, иных мате- риально-технических средств.

К экстремистской деятельности закон относит и пропаганду, публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения.

В то же время Федеральный закон «О политических партиях», как и Федеральный закон «Об общественных объединениях», оговаривает, что включение в уставы и программы партии положений о защите социальной справедливости, равно как и деятельность политических партий, направленная на защиту социальной справедливости, не может рассматриваться как разжигание социальной розни. Кроме того, экстремистскими признаются лишь действия, направленные на разжигание социальной розни, соединенные с насилием или призывами к насилию, что, на наш взгляд, оправдано (ведь программно-идеологическая деятельность политических партий неизбежно связана с их позиционированием по насущным социальным вопросам и острота формулировок партийных программ нередко задается самой жизнью).

Несмотря на кажущуюся громоздкость понятия экстремистской деятельности, оно предельно конкретно и удобно для правоприменителя. Прежде всего указанный перечень носит исчерпывающий характер и не подлежит расширительному толкованию. Нельзя не отметить, что все слагаемые экстремистской деятельности представляют собой составы преступлений и административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена соответствующими статьями Особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации и Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации. Таким образом, действующее законодательство и накопленная правоприменительная практика уже выработали четкие критерии оценки указанных действий как противоправных.

Помимо запрета на создание и деятельность экстремистских партий законодательством установлен ряд ограничений, связанных с недопустимостью создания партии на определенном программно-идеологическом основании. Так, не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности. Характерно, что в отличие от Федерального закона «Об обще-

ственных объединениях», запрещавшего лишь создание политических общественных объединений, предусматривающих ограничения по членству в связи с профессиональной, расовой национальной или религиозной принадлежностью, Федеральный закон «О политических партиях» под признаками профессиональной, расовой или религиозной принадлежности подразумевает указание в уставе или программе политической партии целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов, а также отражение указанных целей в наименовании политической партии. Эта правовая новелла затронула непосредственно ряд политических общественных объединений, отразивших в своих названиях приверженность групповым интересам, но допускавших возможность членства либо принадлежности к ним представителей иной национальности, конфессии, профессиональной группы (Русская партия, Российская христианско-демократическая партия, Всероссийский исламский конгресс, Православная партия и др.). Таким образом законодатель попытался юридически закрепить статусно-функциональные различия между партиями, с одной стороны, и профсоюзами, национально-культурными и религиозными объединениями – с другой.

Учитывая, что в настоящее время в мире действует около 60 христиан- ско-демократических партий (даже создан Интернационал христианской демократии), наличие подобной нормы в какой-то степени идет вразрез с европейской политической традицией, где христианская демократия давно трансформировалась из религиозного в светское идеологическое течение. Вместе с тем становление христианско-демократических партий в странах Западной Европы осуществлялось в основном там, где христиане составляли большинство населения, – в Германии, Италии, Нидерландах и др. В России же, как в многонациональной стране, наличие партий, образуемых по религиозному признаку, таит потенциальную угрозу разобщения граждан.

Вместе с тем в Законе отсутствует положение о недопустимости создания партий по половому признаку. В данном случае законодатель руководствовался необходимостью сохранения в политическом спектре женских организаций, ряд которых имеют устоявшуюся базу электоральной поддержки (Движение женщин России, «Женщины России»). Закон «О политических партиях» не препятствует их перерегистрации в политические партии (естественно, при соблюдении иных необходимых условий, установленных пунктом 4 статьи 8 Федерального закона «О политических партиях», в соответствии с которым членом женской партии может быть и мужчина14). Аналогичным образом не запрещается и создание полити-

14Реализация мужчинами права на вхождение в женские политические объединения, при всей экзотичности, время от времени встречается и на практике. Так, в Государственной Думе первого созыва во фракции «Женщины России» одно время состоял депутат А.Гуськов (прим. авт.).