В то же время применение политико-правового подхода не всегда продуктивно применительно к целям и задачам конкретного научного исследования. В частности, это может выражаться в поиске надуманных «политологических аспектов исследования» в проблемном поле иных научных дисциплин (прежде всего, конституционного права); в попытке заменить политологический анализ последствий реализации и применения норм законодательства, регулирующего деятельность политических партий, схематичным изложением его основных положений, что из-за отсутствия базовой юридической подготовки исследователей-политоло- гов порой ведет к ошибкам и неточностям в толковании отдельных норм права.

Таким образом, в рамках прикладного научного исследования политических институтов целесообразно обоснованно сочетать междисциплинарный подход и специальные отраслевые методы исследования. Критерием обоснованности применения первого является совокупность целей и задач, определенных в исследовании, второго – границы проблемного поля научных дисциплин. Важно помнить, что одни и те же объекты могут исследоваться различными общественными науками под особым, специфичным углом зрения, в различных аспектах, на различных уровнях научного анализа. По выражению Д.А.Керимова, «определить этот угол зрения, аспект, уровень и цель той или иной общественной науки – это и значит найти его место в системе обществоведения, выяснить существо его предмета»16.

1.2.Предмет, метод и механизмы правового регулирования деятельности партий

При выработке законодательного решения, касающегося регулирования отношений в области партийного строительства, законодатель должен максимально точно определить содержание и границы регулируемых правом общественных отношений. Это означает, что предметом регулирования будут избраны отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение в политические партии, особенностями их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации в Российской Федерации.

Правовое регулирование деятельности политических партий является юридическим инструментом их институционализации, посредством которого оптимизируется взаимодействие индивидуальных и коллективных субъектов политического процесса, упорядочиваются общественные от-

16Керимов Д.А. Философские основания политико-правовых исследований. М., 1986. С.82.

16 Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

ношения в указанной сфере. В самом общем виде эта взаимосвязь выглядит так: государство в лице управомоченных органов устанавливает либо санкционирует своим властным предписанием определенные нормы поведения, которые отличаются формальной определенностью и обеспечиваются силой государства. Указанные нормы являются одновременно социальными институциональными регуляторами, сосуществующими в органическом единстве с социальными регуляторами, которые не имеют характера институциональных и возникают в процессе упорядочения взаимодействия индивидуальных и коллективных субъектов политики (политические обычаи, неписаные правила, традиции и др.). Зачастую процесс создания институциональных регуляторов предполагает придание требованиям, предписываемым неинституциональными регуляторами, характера правовой нормы.

Правовая институционализация партий основана на правовом регулировании деятельности, опосредуется им, но при этом не тождественна ему. Указанный важный в методологическом отношении тезис может быть обоснован тремя существенными обстоятельствами:

1.Спектр воздействия правовой институционализации партий на общественные отношения не исчерпывается вопросами правового регулирования, он охватывает также вопросы правового воздействия на политические отношения, не реализуемые непосредственно через установление конкретных прав и обязанностей политических партий и связанных с ними субъектов права. Правовые стимулы и ограничения, устанавливаемые законодателем, создают сложную систему мотиваций деятельности политических партий, их членов и руководителей, которые действуют как прямо, так и опосредованно (причем практика подчас не соответствует изначальным установкам, которыми руководствовался законодатель, формулируя норму права).

2.Правовая институционализация – это процесс юридического оформления и согласования разноплановых общественных интересов и вместе

стем один из векторов правовой политики государства, включающий помимо разработки правовых норм и принципов также и «нулевой цикл» правотворчества – выявление потребности в необходимости правового регулирования, а также его завершающий этап – воплощение правовых норм в действительность, их апробацию в практике и даже возможную коррекцию законодателем ранее принятых им правовых норм как факультативную стадию этого процесса.

3.Если институционализация представляет собой процесс правового признания партий, то правовое регулирование является не чем иным, как способом ее реализации за счет использования государством совокупности имеющихся в его распоряжении юридических средств (законов и подзаконных актов), обеспечивающих динамику и развитие указанного процесса.

Таким образом, правовую институционализацию следует рассматривать не только как «должное», но и как «сущее». Вместе с тем правовое регулирование, базирующееся на нормативном субстрате, по определению не может выражаться иначе, кроме как в форме нормативных предписаний, воплощаемых в законе либо подзаконном акте, принятом компетентным органом в надлежащем юрисдикционном порядке. Соответственно, «никакое пожелание, убеждение или мнение не могут рассматриваться как правовая норма, коль скоро они не выражены в юридическом акте»17. Регулятивные правовые механизмы по своей природе не способны к самореализации и приводятся в движение субъектами права, действующими

всобственных, государственных, общественных интересах.

Сучетом изложенного правовое регулирование создания и деятельности партий в любом случае предполагает:

– определение предмета и методов правового регулирования политических партий;

– решение вопроса о формах институционализации политических партий;

– определение субъектов, управомоченных осуществлять правовое регулирование деятельности партий;

– закрепление возможных оснований, форм и порядка легитимного вмешательства государства в деятельность политических партий.

Предметом правового регулирования политических партий являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединения, порядок создания, деятельности, ликвидации и реорганизации политических партий.

Предмет правового регулирования включает индивидуальные (граждане, должностные лица) и коллективные субъекты (политические партии, их объединения), их поведение, объекты правоотношений, в связи с которыми они вступают во взаимоотношения, социальные факторы, выступающие непосредственными причинами возникновения (вступление в партию) или прекращения соответствующих отношений (утрата членства

впартии). При этом предмет правового регулирования охватывает лишь ту сферу, на которую распространяются нормы права, и не затрагивает отношений вне рамок правового поля.

Принципиально важным моментом является вопрос о границах, определяющих пределы правового регулирования. Очевидно, что последние не могут охватывать всю совокупность общественных отношений, связанную с созданием и деятельностью политических партий: право должно оставлять определенные пустоты, сознательно сохраняемые законодателем и заполняемые неинституциональными социальными регуляторами.

17Кудрявцев В.Н. О правопонимании и законности // Государство и право. 1994. No3. С.6.

18 Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

Представляется ценным замечание Д.Истона о том, что любая политическая система нуждается в соглашениях относительно полного исключения из-под воздействия власти определенных сфер общества (так называемых культурно-чувствительных зон). Под последними Д.Истон подразумевал сферы, где потенциально возможен политический раскол общества, или сферы исключительно частных интересов18. И хотя сфера отношений, связанных с политическими партиями, относится к сфере публичных, а не частных интересов, необходимость зон, свободных от регулирующей роли права, во многом сохраняется и здесь.

Ксфере правового регулирования деятельности политических партий,

втой или иной степени воспроизводимых в национальном законодательстве различных стран, можно отнести:

1) права и обязанности политической партии; 2) функции партии, формы и методы осуществления партией полити-

ческой деятельности; 3) организационное устройство партии;

4) порядок образования и прекращения деятельности партии; 5) основания и порядок участия партии в выборах и в деятельности

государственных органов; 6) финансовую, хозяйственную и предпринимательскую деятельность

партии; 7) взаимоотношение партии и государственных органов, непартийных

общественных объединений и иных организаций; 8) международные связи партии;

9) идеологическую и агитационную деятельность партии. Приводимый перечень не претендует на универсальность, поскольку

взависимости от правовой системы конкретного государства объем и характер регулирования деятельности партий существенно различаются: от скрупулезного фиксирования малейших юридически значимых деталей до полного правового пробела, нередко заполняемого складывающимися политическими обыкновениями.

Важнейшее значение имеет и выбор законодателем тех сторон и аспектов общественных отношений, которые связаны с деятельностью политических партий. В зависимости от того, какого рода аспекты деятельности партии являются предметом правового регулирования, можно делать предварительный вывод о степени демократичности и открытости партийной системы, о правовых предпосылках идеологического и политического многообразия и даже о характере государственно-правового режима в целом.

Система правового регулирования политических партий помимо предметов правового регулирования включает и совокупность методов регули-

18Easton D. A System Analysis of Political Life. Chicago: University of Chicago, 1965. P.104.

рования, посредством которых законодатель воздействует на деятельность партий, сдерживает либо стимулирует развитие общественных отношений. Будучи производным от предмета правового регулирования, метод определяет выбор норм, различающихся в зависимости от субъекта правотворчества, сферы действия и особенностей их структурных элементов.

Основным методом регулирования политических партий является императивный метод, проявляющийся в установлении обязывающих и запрещающих норм, особенностью которых является наличие в их диспозиции определенных предписаний либо запрета. Обязывающими нормами являются принятие политической партией программы и устава, избираемость руководящих органов, наличие в партии не менее 10 тыс. членов. Запрещающими являются, в частности, нормы о недопустимости создания политических партий, осуществляющих экстремистскую деятельность, о невозможности членства в партиях иностранных граждан и т.д. Однако отдельные нормы, характер диспозиции которых не позволяет отнести их ни к обязывающим, ни к запрещающим, в сущности, также носят императивный характер. Так, отсутствие в Федеральном законе «О политических партиях» упоминания о возможности создания региональных политических партий фактически означает, что создание региональных политических партий не допускается.

Специфика применения императивного метода правового регулирования заключается в необходимости обеспечения баланса между государственным регулированием деятельности политических партий и саморегулированием. В этом плане необоснованное расширение императивного метода правового регулирования со стороны государства так же опасно, как и его устранение от осуществления регулятивной функции. Здесь необходимо соотнести метод с предметом правового регулирования, а также выбрать правовую норму. В частности, использование императивных норм применительно к деятельности политических партий наиболее продуктивно в тех случаях, где эта деятельность смыкается со сферой публичных правоотношений (вопросы создания и регистрации, участия в выборах и деятельности государственных органов). В то же время неправомерное применение императивного метода, как показывает практика, подчас может вести к огосударствлению политических партий, установлению идеологического монизма и политической монополии.

Всвязис этим значительные перспективыимеетметод дозволения,позволяющий сочетать предписание политическим партиям определенного варианта поведения с предоставлением им возможности самостоятельно регулировать те или иные отношения. Именно такой метод используется российским законодателем в отношении вопросов внутренней организации политической партии. В частности, партии вправе (в пределах требований, установленных законодательством) решать вопрос о своем наименовании, структуре, численности и сроках полномочий руководящих органов,

20 Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

о создании наряду с региональными отделениями иных структурных подразделений (местных и первичных отделений) и т.д. Устанавливаемые законодательством рамочные ограничители могут иметь в своей основе аналогию права, причем как явную (предельно допустимый пятилетний срок неучастия партии в выборах увязан с максимально допустимым сроком полномочий выборного органа), так и неявную, но отчетливо просматриваемую (например, в отношении предельного срока полномочий высшего руководства политических партий – срок полномочий Президента и депутатов Государственной Думы).

Характерным приемом, обеспечивающим эффективное применение дозволения как метода регулирования, является использование диспозитивных норм, предписывающих возможность выбора одного из нескольких вариантов (о наделении местных парторганизаций статусом юридического лица, о создании в сложноустроенном субъекте Российской Федерации одного либо нескольких региональных отделений и т.д.). В ряде случаев дозволение реализуется за счет использования управомочивающих и бланкетных норм. Примером использования первых является наделение политической партии правом самостоятельно определять основания отзыва кандидатов из выдвинутого ею федерального списка, примером вторых – требование об обязательности наличия руководящего органа политической партии, в то время как конкретизация его структуры обеспечивается уставом партии.

Вцелом эффективность дозволения как метода правового регулирования предполагает и последовательное разграничение между закрепленными в федеральном законодательстве нормами общего действия, нормами ограниченного действия (пределы действия которых определяются пространственными, временными и ситуационными факторами) и локальными нормами, содержащимися в уставах и иных внутренних документах политических партий.

Известный в гражданском праве метод автономии и равноправия сторон применим, в основном, к деятельности партии как хозяйствующего субъекта. Вместе с тем в ряде случаев законодатель использует его в регулировании публично-правовых отношений (например, в вопросах объединения в оргкомитет для создания политических партий) политическими партиями и общественными объединениями (объединение в избирательные блоки, заключение соглашений с зарубежными партиями, создание союзов политических партий и др.).

Всвязи с принятием Федерального закона «О политических партиях» получил свое воплощение и поощрительный метод правового регулирования деятельности партий, направленный на их стимулирование к политической активности в допустимых законом формах. Правовыми стимулами, посредством которых обеспечивается реализация данного метода, являются в зависимости от структуры правовой нормы правовая льгота и

поощрение. Первая выражается в предоставлении политическим партиям особых прав либо в освобождении их от обязанностей, вторая – в юридическом одобрении социально активного и правомерного поведения путем оказания партии мер государственной поддержки (например, государственного финансирования политических партий). Развитие системы правовых преференций является перспективным направлением правового регулирования политических партий.

Правовая льгота может быть предусмотрена как в отношении всех партий по сравнению с иными общественными объединениями (в этом случае основанием для ее получения является сам статус партии), так и в отношении партий, отвечающих определенным критериям (например, партий, имеющих фракции в Государственной Думе, в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации и др.).

В отличие от правовых льгот поощрение как правовой стимул направлено на создание более благоприятных условий для партий, деятельность которых выходит за пределы общих требований, предъявляемых к ним законом. Так, в числе правовых норм, направленных на побуждение партий к участию в федеральных выборах, Федеральный закон «О политических партиях» предусматривает возможность государственного финансирования партий, добившихся определенного уровня поддержки избирателей (напомним, для подтверждения статуса партии достаточно лишь факта ее участия в выборах). Однако в целом возможность использования поощрения, на наш взгляд, имеет крайне ограниченный характер, что связано со спецификой деятельности партий, действующих в условиях политической состязательности.

Рекомендательный метод правового регулирования предполагает издание норм, в которых указывается наиболее предпочтительный вариант поведения, или принятие модельных нормативных актов. Этот метод используется, например, при утверждении подзаконным актом (приказом Минюста России) примерных форм документов, принимаемых на съезде партии. В целом, однако, этот метод не получил широкого распространения в регулировании деятельности политических партий (в основном он имеет место в вопросах документационного обеспечения). Обусловлено это тем, что партии являются выразителями идеологического и политического многообразия интересов, и постулирование со стороны государства каких-либо рекомендаций означало бы нарушение данного принципа.

Следует подчеркнуть, что правовое регулирование политических партий не может быть сведено к выбору одного или двух из описанных выше методов: в зависимости от предметной сферы правового регулирования, а также воли законодателя, обусловленной обстоятельствами социальноэкономического и политического характера, варьируется арсенал средств и приемов, посредством которых оно осуществляется. Однако преобла-

24 Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

ния приостановления деятельности политических партий предусмотрены федеральными конституционными законами «О военном положении» и «О чрезвычайном положении». Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» установлен порядок реализации общественным объединением права на участие в инициировании референдума. Федеральными конституционными законами «О судебной системе Российской Федерации» и «О Конституционном Суде Российской Федерации» установлен запрет на членство судей в политических партиях.

Третьей формой правовой институционализации политических партий является закрепление соответствующих норм в федеральных законах, прежде всего в федеральных законах «О политических партиях» и «Об общественных объединениях», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации». Именно перечисленные законодательные акты являются основными в процессе институционализации российских партий как по охвату важнейших предметов правового регулирования, так и по полноте содержащихся в них предписаний.

В качестве вспомогательной формы правовой институционализации можно расценивать и корпус подзаконных актов, касающихся вопросов, связанных с процедурой регистрации политических партий, порядка ведения ее финансовой отчетности.

Как специфическую форму институционализации политической партии можно рассматривать правовые позиции, содержащиеся в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, которые оказывают значительное влияние на развитие партийной системы страны, своевременно указывают федеральному законодателю пределы конституционного поля, в рамках которых он свободен осуществлять законодательное регулирование деятельности партий.

Нормы, посвященные определению места и роли политических партий, содержатся в конституциях и уставах, а также в законах субъектов Российской Федерации, нормативных актах муниципальных образований. Хотя Федеральный закон «О политических партиях» не относит региональные и местные нормативные акты к числу источников правового регулирования деятельности партий, их содержание оказывает значительное воздействие на место и роль партий в общественной жизни регионов. Это воздействие особенно заметно в детализации различных аспектов участия политических партий в региональных и местных выборах, а также вопросов деятельности депутатских объединений в представительных органах государственной власти и местного самоуправления.

Определенное значение имеют и правовые прецеденты – решения государственных органов, которые принимаются за правило при дальней-

шем рассмотрении дел. Хотя в российской правовой системе прецедент традиционно не рассматривается как самостоятельная форма (источник) права, его отдельные элементы имеют определенное значение при последующем рассмотрении аналогичных дел. Помимо правовых позиций, выраженных в решениях Конституционного Суда, к ним относятся решения судебных органов общей юрисдикции, прежде всего Верховного Суда Российской Федерации. Примером создания правового прецедента при рассмотрении конкретного правового спора является решение Московского городского суда о ликвидации политического движения «Спас» (ноябрь 1999 года). Правовой прецедент может быть не только судебным, но и административным (например, решения Министерства юстиции Российской Федерации об отказе в регистрации). Вместе с тем практика рассмотрения споров, связанных с отказом в регистрации, выявила крайнюю ограниченность использования имеющегося прецедента даже в качестве аргумента одной из сторон: другая сторона вправе сослаться на то, что прежняя позиция была ошибочной, а занимаемая в настоящем споре – истинная.

И, наконец, последними по уровню законодательного регулирования, но далеко не последними по важности являются локальные правовые нормы самой политической партии – положения ее устава, а также принятые на его основе и в соответствии с ним иные локальные акты: положения о руководящих органах партии, об уплате членских взносов, об аппарате партии, должностные инструкции ее работников и др.

Увеличение числа правовых норм, регулирующих деятельность политических партий, усиление системной взаимосвязи между ними делают актуальным и решение общетеоретического вопроса о месте и роли партийного законодательства в структуре отраслей права. Тем более что ряд исследователей уже сегодня активно оперируют понятием «партийное право», зачастую заявляя о том, что формируется новая отрасль права – партийное право (последнее, правда, имеет место в основном в полемическом ключе). В связи с этим несколько слов о позиции автора по данному вопросу.

Как известно, в основе деления системы права на отрасли, институты и правовые нормы лежит общность предмета и метода правового регулирования, а в основе деления на отрасли законодательства – только общность предмета правового регулирования. Данная позиция является общепринятой и по большому счету никем не оспаривается. Отсутствие единого метода правового регулирования вопросов, определяющих порядок создания и деятельности политических партий, а также неоднородность правоотношений, связанных с созданием партии, ее участием в выборах, парламентской и финансово-хозяйственной деятельностью, на наш взгляд, не дают достаточных оснований для утверждений о формировании партийного права как отрасли и даже как подотрасли конституционного права. Признавая высокую степень согласованности и системной взаимо-