рательные комиссии. Именно им принадлежит ведущая роль по правовой оценке юридически значимых действий политических партий по принятию решений об участии в выборах, выдвижению кандидатов, выполнению условий, необходимых для их регистрации, по организации и ведению предвыборной агитации и др.

Правам избирательных комиссий корреспондируют и соответствующие обязанности политических партий. Так, в период избирательных кампаний партии обязаны заблаговременно извещать соответствующую избирательную комиссию о проведении мероприятий, связанных с выдвижением своих кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, допускать на них представителей избирательной комиссии, а

впериод проведения агитации в обязательном порядке представлять экземпляры агитационных материалов.

Особенностью избирательных комиссий как контрольных органов является тот факт, что формируются они в том числе на основании предложений самих политических партий. Таким образом, деятельность избирательных комиссий, с одной стороны, осуществляется от лица государства, а с другой – являет пример того, как реализация публичных функций осуществляется в конечном счете с привлечением самих партий, хотя и

вопосредованной форме.

4.6.Основания и порядок приостановления и прекращения деятельности политических партий

Обретение партией официального статуса не является гарантией ее бессрочного существования. Деятельность политических партий может быть прекращена в порядке и по основаниям, предусмотренным действующим законодательством.

Существование политических партий в условиях правового государства предполагает решение вопросов о прекращении их деятельности по инициативе государства исключительно в судебном порядке. В противном случае любые, пусть даже самые благовидные предлоги для внесудебного решения были бы лазейкой для сведения счетов с политическими оппонентами, устранения политических соперников из сферы легальной борьбы за доступ к властным ресурсам. Не случайно при принятии в 2002 году Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» законодатель, допустив возможность упрощенного досудебного приостановления деятельности общественных объединений, в которой усматриваются признаки экстремизма, сделал специальное изъятие в отношении партий.

Прекращение деятельности политических партий возможно в двух формах: приостановления и ликвидации. Основания и юридические по-

следствия применения указанных форм имеют принципиально важные различия.

Приостановление деятельности политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения возможно лишь при соблюдении установленных Законом оснований и процедуры приостановления. Так, основанием для приостановления должно стать нарушение политической партией Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов. В этом случае орган юстиции выносит политической партии письменное предупреждение с указанием допущенных нарушений, устанавливает срок их устранения, составляющий не менее двух месяцев. При этом у политической партии имеется возможность обжаловать предупреждение федерального уполномоченного органа в суд. Если политической партией эти нарушения не были устранены, а предупреждение не обжаловано, ее деятельность может быть приостановлена на срок до шести месяцев решением Верховного Суда Российской Федерации, принятым на основании заявления Минюста России.

Схожий порядок предусмотрен и для приостановления деятельности регионального отделения политической партии или иного ее структурного подразделения, с той лишь разницей, что в роли органа, управомоченного выносить предупреждение и возбуждать вопрос о приостановлении их деятельности, выступает управление юстиции субъекта Российской Федерации, а решение о приостановлении принимается судом второго звена (верховным судом республики, краевым, областным судом, судом автономной области, автономного округа). Срок, отводимый региональному отделению либо иному структурному подразделению для устранения нарушений, установлен в один месяц с момента вынесения предупреждения. В тех случаях, когда местное или первичное отделение политической партии не является юридическим лицом, установленную Законом ответственность за допущенные местным или первичным отделением нарушения несет региональное отделение.

Помимо противоречия деятельности политической партии законодательству Российской Федерации основанием для приостановления является несоответствие ее деятельности положениям устава. В данном случае Закон предусматривает в качестве необходимой процедурной предпосылки для возбуждения вопроса о приостановлении наличие не менее двух предупреждений, которые не были обжалованы в суд или не были признаны судом не основанными на законе. При этом заявление федерального или территориального регистрирующего органа в суд о приостановлении деятельности партии либо ее регионального отделения или иного структурного подразделения не может быть внесено в период рассмотрения судом жалоб на указанные предупреждения.

Приостановление деятельности политической партии, регионального отделения, иного зарегистрированного структурного подразделения но-

сит исключительно временный характер: оно устанавливается на строго определенный судебным решением срок (до шести месяцев), по истечении которого либо политическая партия, региональное отделение, иное зарегистрированное структурное подразделение устраняет имевшие место нарушения и возобновляет свою деятельность, либо начинается процедура ее ликвидации. Устранение партией допущенных нарушений до истечения отведенного решением суда срока не является основанием для его досрочной отмены.

Вслучае приостановления деятельности политической партии или ее регионального отделения они утрачивают ряд своих субъективных прав.

Вчастности, приостанавливаются их права как учредителей средств массовой информации, им запрещается пользоваться государственными и муниципальными средствами массовой информации, организовывать и проводить собрания, митинги, уличные шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия, принимать участие в выборах и референдумах. Операции по банковским вкладам могут вестись лишь для осуществления расчетов, связанных с хозяйственной деятельностью партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения, возмещением причиненного их действиями убытков (ущерба), уплатой налогов и штрафов и расчетами по трудовым договорам (контрактам).

Легко заметить, что «поражение в правах» в период приостановления деятельности не является полным: партии сохраняют вещные и обязательные права, право защищать свои права и представлять законные интересы своих членов, устанавливать и поддерживать международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями. Партии вправе пропагандировать свои взгляды, цели и задачи в негосударственных средствах массовой информации и посредством распространения агитационных печатных материалов (листовок, прокламаций и т.д.). Внутренняя жизнь партии в этот период также не прекращается: могут проводиться съезды политических партий и конференции ее региональных отделений, продолжают действовать руководящие органы партии, может проводиться обновление их состава. Ведь для того, чтобы партия могла устранить допущенные нарушения, подчас необходимы решение высшего органа партии – съезда.

Вцелях обеспечения правовых гарантий многопартийности действующее законодательство оговаривает ряд обстоятельств, при наличии которых деятельность политической партии не может быть приостановлена. Так, деятельность политической партии, федеральный список которой на выборах депутатов Государственной Думы был допущен к распределению депутатских мандатов, не может быть приостановлена в связи с обнаружившимся отсутствием необходимой численности региональных отделений либо необходимого числа членов политической партии. Срок, в течение которого действует данный запрет, – четыре года со дня голосования

на указанных выборах, безотносительно к тому, продолжают ли осуществление полномочий депутаты данного созыва Государственной Думы или же их полномочия прекращены в связи с роспуском нижней палаты по основаниям, предусмотренным статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации.

Эта норма, содержащаяся в пункте 5 статьи 39 Федерального закона «О политических партиях» содержит определенную неясность в части возможности ее распространения на политические партии, входившие в состав избирательного блока, допущенного к распределению депутатских мандатов по общефедеральному округу. Следуя буквальному толкованию данной правовой нормы, на партию, входившую на выборах в состав избирательного блока, норма об иммунитете не распространяется, поскольку федеральный список был выдвинут не на ее партийном съезде, а на конференции избирательного блока. Однако в таком случае блокообразующие партии и партии, самостоятельно участвовавшие в выборах, находятся в неравном правовом положении. По всей видимости, данный вопрос требует уточнения в процессе совершенствования федерального законодательства.

Кроме того, не допускается приостановление деятельности политической партии в ходе избирательных кампаний по выборам Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы. Соответствующий иммунитет распространяется на все политические партии вне зависимости от их фактического участия в выборах и действует со дня официального решения о назначении (проведении) выборов до официального опубликования их результатов. Не допускается также приостановление деятельности регионального отделения политической партии в период выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации и высшего должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем это ограничение не распространяется на случаи, когда цели или действия политических партий направлены на осуществление экстремистской деятельности либо когда политические партии неправомерно осуществляют свою деятельность по производственному признаку, в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в армии, правоохранительных органах, вмешиваются в учебный процесс образовательных учреждений. Приостановление деятельности политической партии или ее регионального отделения по указанным основаниям допустимо и в период выборов.

Кроме того, деятельность политических партий может быть приостановлена в связи с введением чрезвычайного и военного положения – на период срока действия указа о военном или чрезвычайном положении. Новейшая политическая история знала случаи временного прекращения (приостановления) деятельности общественных объединений в админи-

См.: по устранению кризисных проявлений. В условиях военного положения может быть приостановлена деятельность партий, ведущих пропаганду и агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую оборону и безопасность Российской Федерации.

В-третьих, приостановление деятельности политических партий как временная мера и ограничение может быть предусмотрено исключительно решением Президента Российской Федерации.

Перечисленные правовые ограничители в совокупности образуют систему защитных мер от возможных злоупотреблений в связи с введением чрезвычайного и военного положения.

Вне зависимости от обстоятельств деятельность политических партий приостанавливается лишь на определенное время: окончательно утратить статус партия может только в результате ликвидации. При этом если приостановление деятельности политической партии возможно только по инициативе управомоченных на то органов государственной власти, то ликвидация может быть проведена как в добровольном, так и в принудительном порядке.

Вслучаях, когда ликвидация носит добровольный характер, решение

оликвидации принимается на съезде партии в соответствии с ее уставом. Для того чтобы решение съезда о ликвидации имело силу, в его работе должны принимать участие представители региональных отделений, образованных более чем в половине субъектов Российской Федерации. Что же касается регионального отделения и иного структурного подразделения политической партии, то их добровольная ликвидация возможна в двух случаях: если такое решение примет руководящий орган партии, управомоченный на то ее уставом, а также в случае ликвидации самой политической партии (добровольная самоликвидация регионального отделения Законом не предусмотрена).

Принятое решение о ликвидации политической партии направляется в Минюст России. Поскольку федеральное законодательство не определяет мотивы, по которым партия может принять решение о самороспуске, пределы предварительной проверки, проводимой в этих случаях Минюстом России, ограничиваются вопросами соответствия фактических обстоятельств принятия партией решения о прекращении деятельности нормам ее устава. Если в ходе проверки нарушений не выявлено, Минюст России принимает решение о государственной регистрации факта ликвидации партии. Минюст России направляет в регистрирующий орган необходимые сведения и документы, а регистрирующий орган в пятидневный срок со дня их получения вносит в Единый государственный реестр юридических лиц соответствующую запись и сообщает об этом в Минюст России.

Ликвидация в судебном порядке является правовой санкцией, применяемой в отношении партий, деятельность которых осуществляется с нарушением федерального законодательства или перестала отвечать

требованиям, предъявляемым Федеральным законом «О политических партиях».

Решение о ликвидации политической партии может быть принято в следующих случаях:

1.Невыполнение требований пунктов 4 и 5 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях»20. В случаях выявления признаков указанных правонарушений соответствующие государственные органы вправе либо предлагать в качестве меры ответственности приостановление деятельности партии, либо ставить вопрос о ее ликвидации.

2.Неустранение в установленный срок решением суда нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности политической партии. Реализация этой нормы в отношении партий, допустивших нарушения, не подпадающие под действие положений пунктов 4 и 5 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях», возможна только при условии предварительного применения к ним правовой санкции в виде приостановления деятельности.

3.Неучастие политической партии в выборах в течение пяти лет. Критерии участия партии в выборах определяются в соответствии со статьей 37 Федерального закона «О политических партиях».

4.Отсутствие региональных отделений политической партии численностью не менее ста человек более чем в половине субъектов Российской Федерации.

5.Отсутствие необходимого числа (10000) членов политической пар-

тии.

Ликвидация регионального отделения политической партии по решению суда осуществляется в случае:

1) невыполнения требований пунктов 4 и 5 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях»;

2) неустранения в установленный решением суда срок нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности регионального отделения и иного структурного подразделения партии;

3) если региональное отделение политической партии насчитывает менее 50 членов.

Поскольку ликвидация партии в судебном порядке является крайне ответственным шагом, правовые системы зарубежных государств (например, в ФРГ) нередко относят решение данного вопроса к ведению конституционных судов. В 1991–1993 годах дела о конституционности актов

20Запрет на экстремистскую деятельность, на нарушение территориального принципа деятельности партий, на создание структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в армии, в правоохранительных органах, в государственных и иных негосударственных организациях.

политических партий и общественных объединений также подлежали рассмотрению в Конституционном Суде Российской Федерации. По Конституции Российской Федерации 1993 года эта функция была изъята из предмета ведения Конституционного Суда Российской Федерации и передана в систему судов общей юрисдикции.

В соответствии со статьями 26 и 27 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение по первой инстанции дел о приостановлении деятельности или ликвидации политических партий относится к ведению Верховного Суда Российской Федерации, а дел о ликвидации регионального отделения и иного структурного подразделения политической партии – к ведению верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, автономной области и автономного округа. При этом заявление о ликвидации регионального отделения и иного структурного подразделения управомочен вносить как федеральный, так и территориальный орган юстиции.

Порядок ликвидации деятельности политических партий, осуществляющих экстремистскую деятельность, имеет свои особенности, связанные с различиями в процедуре ликвидации и субъектном составе органов, уполномоченных инициировать ее начало. В зависимости от степени общественной опасности, которой характеризуется экстремистская деятельность, ликвидация политической партии может осуществляться как при наличии ряда обязательных досудебных процедур, так и без применения последних.

Первый сценарий, применяемый по общему правилу, предусматривает вынесение партии (ее региональному отделению) предупреждения либо Генеральным прокурором Российской Федерации, либо иным уполномоченным на то прокурором, либо федеральным органом юстиции (в отношении регионального отделения партии – его территориальным подразделением). Предупреждение может быть вынесено партии в связи с наличием в ее деятельности либо в деятельности хотя бы одного из ее региональных или других структурных подразделений признаков экстремизма. В случае, когда можно принять меры по устранению допущенных нарушений (что на практике бывает далеко не всегда), в предупреждении также устанавливается срок для их устранения, составляющий не менее двух месяцев со дня его вынесения.

После вынесения предупреждения орган юстиции или прокурор вправе инициировать процесс ликвидации партии, обратившись в суд. Однако помимо самого факта вынесения предупреждения необходимо, чтобы последнее не было обжаловано в суде или признано судом незаконным либо чтобы имело место хотя бы одно из двух обстоятельств:

– партия в установленный в предупреждении срок не устранила допущенные нарушения, послужившие основанием для вынесения предупреждения;

– в течение 12 месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в ее деятельности.

Второй сценарий предусматривает возможность ликвидации политической партии в порядке, аналогичном изложенному, но без предварительного вынесения предупреждения. Это случаи, когда партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением осуществлялась экстремистская деятельность, повлекшая за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и юридических лиц, обществу и государству или создающая реальную угрозу причинения подобного вреда. Широкий перечень оснований, позволяющий начать процедуру ликвидации партии без предварительного вынесения ей предупреждения, фактически позволяет привлечь к ответственности любое объединение, совершившее активные действия экстремистского характера.

Важной особенностью порядка прекращения деятельности экстремистских партий является и возможность применения аналогичной процедуры – запрета деятельности – к партиям, не прошедшим регистрацию. Поскольку партия считается созданной с момента принятия соответствующих решений на учредительном съезде партии, она в полном объеме несет ответственность за свои политические действия и в случае совершения действий экстремистского характера может быть запрещена по решению суда.

В настоящее время практика применения Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» еще только формируется, поэтому ряд вопросов остается не до конца проясненным. В частности, не вполне ясно, как следует применять положение статьи 15, устанавливающее конституционно-правовую ответственность партии за преступления экстремистской направленности или за призывы к совершению экстремистской деятельности, совершенные членом ее руководящего органа, если партия в течение пяти дней публично не заявит о несогласии с его высказываниями или действиями. Следует ли понимать данную норму так, что федеральная партия в целом несет ответственность даже за экстремистские высказывания координатора первичной организации – и это при том, что информация о факте таких высказываний может быть и неизвестна высшему руководству партии в течение указанных пяти дней? И как в этом случае исчислять пятидневный срок применительно к совершению преступления экстремистской направленности – с момента совершения преступления или вынесения приговора? В первом случае организация вынуждена выражать свое несогласие еще до того, как наличие в действиях члена руководящего органа состава преступления будет уста-

новлено в надлежащем юрисдикционном порядке, а во втором случае она вправе хранить молчание до того, как решение суда вступит в законную силу, и лишь потом должна давать оценку его действиям. Какая же трактовка является правильной?

В ответе на поставленные вопросы следует исходить из системного понимания норм действующего законодательства. Как известно, Федеральный закон «О политических партиях» предусматривает возможность привлечения к ответственности за осуществление экстремистской деятельности как партии в целом, так и ее регионального отделения, а также иного структурного подразделения (местной либо первичной организации), если последнее наделено статусом юридического лица. В случае же, если оно таким статусом не обладает, ответственность за такие действия несет региональное отделение. В этом разделении зон ответственности и содержится ключ к решению вопросов об уровне, на котором должны делаться необходимые по закону заявления о несогласии с экстремистской деятельностью и о возложении ответственности на соответствующие партийные организации, если такое решение не было принято. Что же касается порядка исчисления пятидневного срока, отведенного для выражения несогласия с действиями экстремистского характера, то, на наш взгляд, партия при определении своей позиции должна все же ориентироваться на момент совершения действий экстремистского характера. Отсутствие официальной юридической квалификации действия или высказывания в большинстве случаев не является препятствием для выражения партией собственной политической оценки.

Несмотря на некоторую размытость формулировок статьи 15 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», эта норма является крайне важной, так как, с одной стороны, позволяет партии своевременно отмежеваться от экстремистских высказываний и поступков однопартийцев, а с другой – стимулирует ее к определению своей позиции по отношению к содеянному. В новейшей истории не раз встречались ситуации, когда правоохранительные органы привлекали к ответственности того или иного партийного функционера, дело получало громкий резонанс, но сама партия хранила по этому поводу молчание либо ее руководители отделывались уклончивыми фразами (например, скандал в связи с антисемитскими высказываниями депутата Государственной Думы от КПРФ А.И.Макашова в 1998 году).

При этом уклонение от выполнения этого требования еще не означает, что в деятельности политической партии имеются признаки экстремизма. Хотя Закон в этом случае оговаривает возможность привлечения к ответственности общественного объединения (в том числе и политической партии) за экстремистские высказывания и действия своих членов, но решение по вопросу ее ликвидации принимает суд, который при его вынесении оценивает всю совокупность обстоятельств по данному делу.

От того, как ликвидирована партия – в добровольном или в принудительном порядке, – зависит возможность осуществления ею дальнейшей политической деятельности, а также судьба ее имущества. В случаях, когда ликвидация осуществлена по решению съезда партии, имущество, оставшееся после удовлетворения кредиторов, передается на цели, предусмотренные ее уставом и программой. В случае ликвидации политической партии по решению суда ее имущество обращается в доход Российской Федерации. Эта норма является правовой санкцией, применяемой к партиям вне зависимости от того, чем обусловлена ликвидация – экстремистской деятельностью, нарушением положений федерального законодательства или несоответствием требованиям, предъявляемым к партиям в части их численности и количества региональных отделений (последнее едва ли является справедливым, так как в этом случае отсутствует неправомерность ее действий).

В случае добровольной самоликвидации или принудительной ликвидации политической партии она может быть вновь воссоздана в том же порядке, который предусмотрен для создаваемых партий.

Политическая партия может добровольно утратить свой статус и в случае реорганизации. В соответствии со статьей 57 Гражданского кодекса Российской Федерации под реорганизацией юридического лица понимается разделение, слияние, присоединение, выделение и преобразование юридического лица. Однако реорганизация политической партии возможна только путем преобразования ее в иной вид общественного объединения, не имеющего статуса политической партии. На начальном этапе реформы партийной системы реорганизация партий в общественные объединения имела место в случаях, когда партии, ранее зарегистрированные в качестве политических общественных объединений, принимали решение о реорганизации в общественные объединения (так, в марте 2003 года была реорганизована в общественное объединение Русская партия). В мае 2003 года в общественное объединение преобразовалась и Великодержавная партия. В дальнейшем к такой процедуре, скорее всего, будут прибегать партии, в течение длительного времени не принимавшие участия в выборах, либо партии с «обмелевшей» членской базой. Предпочтительность такого варианта утраты статуса партии по сравнению с ликвидацией очевидна: экс-партия, преобразовавшись в общественную организацию или движение, сохраняет статус, позволяющий ей участвовать в общественной жизни и даже входить в состав избирательного блока. Кроме того, преобразование партии в общественную организацию не препятствует ее обратному преобразованию в партию в случае, если будет восстановлена ее ресурсная база.

Обобщая, следует отметить, что, по нашему мнению, правовое регулирование добровольного и принудительного прекращения деятельности политическихпартийвдальнейшемнеизбежнопотребуетидифференциа-

цию юридических последствий такого прекращения. В этом отношении применение одной и той же процедуры (хотя и различающейся по юридическим последствиям) к партиям, ликвидируемым в связи с обнаружившимся несоответствием статуса их реальному состоянию, и к экстремистской партии не вполне корректно. По нашему мнению, в первом случае целесообразнее ввести такую санкцию, как утрата общественным объединением статуса партии с исключением ее из списка политических партий (при этом деятельность ее как общественного объединения не прекращается). В отношении же экстремистских партий имеет смысл установить особую, не предусмотренную действующим законодательством, санкцию – роспуск партии, последствием которого наряду с ликвидацией была бы также утрата ее представителями, избранными по спискам партии, депутатских мандатов (подобный порядок предусмотрен в Турции и ФРГ). Менее радикальным средством мог бы стать принудительный роспуск депутатских объединений, представляющих партию в органах государственной власти.