26 Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

связи правовых норм, в своей совокупности образующих правовую базу регулирования политических партий, необходимо признать, что такая согласованность обеспечивается главным образом за счет общности предмета правового регулирования и субъективной воли законодателя.

Вместе с тем наличие дифференцированной системы правовых норм, отличающихся высокой степенью субординации, и скоординированности ее компонентов позволяет рассматривать законодательство о партиях как особую подотрасль законодательства об общественных объединениях – комплексной отрасли законодательства, сложившейся на основе сочетания норм административного, гражданского и конституционного законодательства – при безусловном доминировании последних. Такой подход, возможно, также покажется небесспорным, однако, на наш взгляд, он в максимальной степени отвечает логике современного научного знания.

1.3.Предпосылки и факторы правовой институционализации политических партий

В процессе институционализации политической партии проявляются как индивидуальные особенности конкретных партий, так и закономерности частного и общего плана, обусловленные внешними факторами. Чтобы данные закономерности институционализации были выявлены, партии необходимо анализировать не только с точки зрения их статуса и функционирования на момент исследования, но также и в историко-генетическом аспекте их возникновения, функционирования и поэтапной эволюции к современным формам партийной организации.

Изучение исторических обстоятельств создания и развития политических партий позволяет выявить генетические причины современных процессов, происходящих внутри партий и на межпартийном уровне. Как заметил М.Дюверже, «нельзя серьезно анализировать французскую или нидерландскую многопартийную и американскую двухпартийную системы, не обращаясь к происхождению партий в каждой из этих стран, – именно здесь мы найдем объяснение тому факту, что в одних странах они множились, а в другой – сокращались»21. При этом оценка таких изменений может быть продуктивна в научном отношении лишь тогда, когда она осуществляется в широком институциональном контексте, включающем анализ взаимосвязи институционализации партий с трансформацией различных институтов политической системы.

Относительно выделения стадий институционализации российских политических партий существует несколько точек зрения. По мнению

21Дюверже М. Политические партии / Пер. с фр. Л.А.Зиминой. М.: Акад. про-

ект, 2000. С.21–22.

ряда исследователей российской многопартийности (В.Н.Березовского, А.П.Бутенко, И.М.Бунина, Б.И.Макаренко и др.22), вопрос о стадиях организационного развития политических партий может быть увязан с важнейшими общественно-политическими событиями, кардинально изменившими их статус и функциональное назначение. В этой логике развитие политической системы и соответственное структурирование политических сил определялось прежде всего политическими «шоками», крахом «пар- тии-государства» – КПСС, распадом Союза ССР, противостоянием исполнительной и законодательной власти, голосованиями-плебисцитами (выборами 1991 года, майским референдумом 1993 года) и борьбой институтов (союзных и российских структур, Президента и Верховного Совета и т.д.).

Другие исследователи (например, В.А.Лепехин) использовали в качестве основания для выделения стадий развития партии прежде всего качественные изменения ее внутренней структуры и функций. Согласно этой точке зрения, партогенез – процесс становления партий – это «процесс поэтапного восхождения политической организации ко все большей степени сложности и организованности, ее движения от ступени к ступени, от качества к качеству, это процесс приобретения сущностных признаков политической партии»23. Так, В.А.Лепехин выделяет в развитии партий четыре генетических этапа: этап формирования протопартийных структур, этап формирования ядер будущих партий, этап становления, завершения формирования партий («объективация партизации») и как завершение – этап функционирования и развития партии. Соответственно, на первом этапе идет формирование ресурса, необходимого для первичной формализации протопартийной структуры, на втором выделяется полити- ко-организационное ядро партии, на третьем происходит становление партии в качестве организации, работающей прежде всего на воспроизводство и приумножение собственного потенциала, и, наконец, на четвертом этапе осуществляется собственно «производство» политической продукции. По-

22См., например: Березовский В.Н. Российская многопартийность в конце ХХ в.: процесс возникновения: Автореф. дисс. … канд. ист. наук. М., 1993.; Бутенко А.П. Советская многопартийность: проблема формирования. М., 1991; Бунин И., Макаренко Б. Политические партии: испытание выборами // Формирование партийно-политической системы в России / Под ред. М.Макфола, С.Маркова, А.Рябова. М., 1998. (Науч. докл. / Моск. центр Карнеги; Вып.22). С.47–79.

23Лепехин В.А. Некоторые аспекты современного российского партогенеза // Вестник Московского государственного университета. Серия12. 1992. No3.

С.24–25.

24См.: Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные произведе-

ния. М., 1990.

28 Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

добный подход во многом основан на взглядах М.Вебера на природу и сущность политической партии в ее эволюционном развитии24.

Применительно к исследованию процессов политической институционализации партий второй подход представляется более оправданным. Однако его абсолютизация легко может привести к недоучету макросистемных факторов и игнорированию того социально-политического фона, на котором происходит становление партийной организации. Система институциональных и социокультурных факторов имеет сложный и многоуровневый характер, позволяющий вычленить как социально-культур-

ные, так и институциональные факторы.

Институциональные факторы выделены в особую группу в работах ряда отечественных исследователей российских партий, в том числе в работах Г.В.Голосова25. В самом общем плане значение институциональных факторов состоит в том, что развитие политических партий определяется их зависимостью от более крупных образований, по отношению к которым они выступают в качестве системообразующих элементов. «Институциональная инфраструктура» во многом определяет устойчивость партий и политических движений, задает объективные параметры их развития, обозначая пределы организационного роста и возможности политического маневрирования.

Наиболее важное влияние на характер развития многопартийности оказывают такие внешние – по отношению к партиям – институциональные факторы, как форма правления (то есть система организации высших органов государственной власти), форма государственно-терри- ториального устройства, политический режим и избирательная система.

В зависимости от того, какая форма правления – конституционномонархическая, президентская или парламентская – положена в основу структуры высших органов государственной власти, определяется и степень влияния партий на общую направленность политического процесса. Тезис о детерминирующем воздействии формы правления на роль и место политических партий в жизни общества встречается в трудах М.Я.Острогорского, Б.Н.Чичерина, М.Вебера, Р.Михельса26 и др. В более ранний период развития политической и правовой науки эта мысль прослеживается в трудах Дж.Локка, Ш.Л.Монтескье, Дж.Ст.Милля. В современной политической и правовой науке такое представление фактически является общепринятым. По мнению М.Дюверже, в целом развитие партий

25См.: Голосов Г.В. Партийные системы России и стран Восточной Европы: генезис, структуры, динамика. М.: Весь Мир, 1999. С.64.

26См.: Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. М.: РОССПЭН, 1997; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866.; Вебер М. Указ.

соч.; Michels R. Political Parties: A Sociological Study of the Oligarchical Tendencies of Modern Democracy. N.Y.: Free Press, 1962.

оказывается связанным с развитием демократии, то есть с расширением народного волеизъявления и прав парламентов. «Чем больше возрастают функции и независимость политических ассамблей, тем настоятельнее их члены ощущают потребность в объединении по признаку родства, чтобы слаженно действовать. Чем более расширяется право голоса и множится число голосующих, тем более необходимым становится организовывать избирателей с помощью комитетов, способных познакомить с кандидатами и привлечь голоса в их пользу»27. Если в условиях парламентской республики или конституционной монархии, где правительство как орган исполнительной власти, как правило, подконтрольно парламенту, партийные фракции и коалиции, по сути, определяют кадровый состав и экономический курс власти исполнительной, то в президентской республике, предполагающей жесткую модель разделения властей и относительную независимость исполнительной власти от власти представительной, партии играют менее существенную роль и, как следствие, имеют более аморфную организационную структуру.

Анализируя проблемы становления многопартийности в современной России, многие исследователи не без основания считают одной из главных причин, негативно сказывающихся на состоянии и перспективах развития партийной системы, президентскую форму правления. Этот тезис аргументируется следующими обстоятельствами.

1.В условиях президентской формы правления Федеральное Собрание, прежде всего Государственная Дума как палата, структурируемая по партийно-политическому признаку, не обладает реальными рычагами влияния на формирование персонального состава и направление деятельности федеральной исполнительной власти. Таким образом, политическая партия может провести своих кандидатов в Государственную Думу, но не может определять политику Правительства. На основании этого делается вывод, что «партии полностью лишены возможности отвечать перед избирателями за результаты своей деятельности»28.

2.Президентская форма правления объективно не способствует упрочению статуса и роли политических партий, поскольку сводит их к положению своеобразных клубов избирателей, функции которых ограничиваются той или иной степенью выражения поддержки на выборах. В период же между избирательными кампаниями партии пребывают в состоянии «политического анабиоза»29.

27Дюверже М. Указ. соч. С.21.

28Черняховский С.Ф. Выступление на круглом столе «Экспертиза» «Перспективы развития партийно-политической системы в России». М., 2001. С.101.

29См., например: Чайко И.В. Политический процесс: вопросы теории и опыт России: Автореф. дисс. … канд. полит. наук. М.: МГУ, 2000.

30Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

3.В условиях фактического отсутствия у парламента возможности контролировать состав и деятельность Правительства Российской Федерации основными каналами рекрутирования в состав управленческой элиты являются наиболее влиятельные лоббистские группы, в то время как деятельность в рамках политических партий выглядит малопрестижной и зачастую бесперспективной в карьерном отношении.

Следует, однако, отметить, что эти выводы, ставшие почти хрестоматийными, не столь однозначны и универсальны, как это может показаться на первый взгляд. Признавая, что парламентская форма правления создает большие возможности для активного участия партий в жизни страны в плане полномочий по формированию состава правительства и осуществления контроля за его деятельностью, одновременно необходимо сделать ряд существенных оговорок.

Во-первых, форма правления является пусть и важнейшим, но все же лишь одним из факторов институционализации политических партий. В условиях, когда парламентская форма правления сочетается с отсутствием конкурентных механизмов политического представительства, само по себе наличие парламентской формы правления не создает никаких стимулов к развитию партий.

Во-вторых, как показывает конституционно-правовая практика посттоталитарных стран, переход к президентской форме правления далеко не всегда сопровождается падением роли партий. Напротив, политическая история современной России свидетельствует о возможности иного варианта развития событий, когда роспуск Президентом Съезда народных депутатов Российской Федерации (акт, который привел к ожесточенной конфронтации с парламентом, вплоть до вооруженного противостояния) обусловил проведение первых многопартийных выборов по пропорциональной системе и, как следствие, усиление роли партий в об- щественно-политической жизни страны. В данном случае имела место синхронизация стремлений Президента России обрести по итогам выборов политически структурированный парламент и заинтересованности большинства политических партий в создании правовых механизмов пропорционального представительства.

В-третьих, наличие выборного главы государства расширяет возможности партий выдвигать своих кандидатов на эту должность, причем кандидаты, выдвигаемые партиями, часто являются единственными реальными претендентами. Так, в США кандидатом в президенты может стать лишь тот, кто прошел первичные выборы от своей партии; участие в президентских выборах третьих кандидатов является редчайшим исключением. Это дает возможность представителям партии в случае победы кандидата на президентских выборах обеспечить ее представительство в структурах исполнительной власти, формируемых не парламентом, а решением главы государства (в США – по согласованию с Сенатом).

Разумеется, в данном случае речь идет лишь о президентской форме правления в условиях демократии, а не о странах, где она является формальным прикрытием режима личной власти.

Действительно, партии, представленные в парламенте, имеют меньший объем конституционных полномочий, позволяющих им воздействовать на кадровый состав и политический курс, проводимый органами исполнительной власти. Однако констатировать лишь на этом основании уменьшение роли партий в политической системе не вполне корректно, как некорректно и ставить знак тождества между возможностями партий и полномочиями ее представителей в парламенте.

В-четвертых, парламентская форма правления сама по себе не порождает массовость политических партий. Напротив, в условиях неразвитости партийной системы, малочисленности партий депутатский корпус зачастую объективно не заинтересован в укрупнении и усилении позиций последних. Так, в нашей стране принятие Федерального закона «О политических партиях» под различными предлогами затягивалось – сначала Верховным Советом, а впоследствии и Государственной Думой, депутатский корпус которой, состоящий в большинстве своем из партийных выдвиженцев, казалось бы, должен был быть заинтересован в его принятии. Закон (необходимость принятия которого отмечалась еще в Послании Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина в 1994 году) был принят лишь после того, как соответствующий законопроект был внесен от имени Президента Российской Федерации В.В.Путина, а его принятие обеспечивалось политическим ресурсом главы государства.

Что же касается популярного в экспертном сообществе противопоставления партийных систем стран Восточной Европы и Балтии (с парламентской формой правления) и стран СНГ (с президентской формой правления), то здесь, на наш взгляд, следует исходить не только из особенностей форм правления, но и из того стартового состояния, в котором пребывало то или иное государство в начале своего пути от авторитаризма к демократии. В отличие от СССР в большинстве стран бывшего социалистического лагеря официально сохранялись некоммунистические партии, хотя и низведенные до уровня сателлитов местных компартий. Процесс становления многопартийности в странах Балтии во многом был сопряжен с носившей массовый характер борьбой за независимость, что существенно повышало степень политического участия граждан и стимулировало организационный рост политических объединений. В этом плане процесс институционализации политических партий имел дополнительные резервы, чего в России не наблюдалось.

Помимо формы правления огромное влияние на развитие института политических партий и характер их правового регулирования оказывает форма государственного устройства. Более конкретно эта взаимосвязь выражается в следующих правовых формах.

32Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

1.Структура государственно-территориального устройства в конечном счете предопределяет структуру территориальной организации политических партий, выстраиваемую в соответствии с национально-государ- ственным и административно-территориальным делением.

2.В зависимости от того, каким является указанный тип государственного устройства – простым либо сложным, варьируются формы и механизмы правового регулирования деятельности политических партий. Конституционно установленный порядок разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления предусматривает разграничение их компетенции в вопросах нормативно-правового регулирования политических партий, участия в процедурах регистрации и прекращения их деятельности.

3.Наличие в субъектах Федерации собственных органов государственной власти, как правило, предполагает большую самостоятельность региональных структур политических партий в формировании выборных органов.

Практика показывает, что форма территориального устройства государства не имеет такой жесткой взаимосвязи с формируемым в нем типом партийной системы (однопартийная, двухпартийная, с преобладающей партией и др.), как, скажем, форма правления. Однако в рамках федеративного государственного устройства существуют более широкие возможности для участия политических партий в избирательном процессе как на федеральном, так и на региональном уровне. Многоуровневый

характер организации и проведения выборов в федеративном госу-

дарстве создает возможности для институционального выражения политического и идеологического разнообразия, для двуединой политической идентификации, соотносимой с федеральным и региональными уровнями организации публичной власти.

Кроме того, сложный характер государственного устройства зачастую обуславливает большую, чем в унитарном государстве, децентрализацию организационного строения политических партий (хотя данная тенденция и не является универсальной). В большинстве федеративных государств наряду с общефедеральными существуют и региональные партии, действующие в пределах одного или нескольких субъектов Федерации. Исключением являются только Мексика и Российская Федерация (с 2001 года). Как правило, ограничение возможности создания политических партий увязывается с необходимостью обеспечения единого политического пространства страны.

Организационное и политико-идеологическое развитие политических партий в значительной степени определяется взаимозависимостью

существующей в обществе партийной системы и характером существующей избирательной системы. Эта взаимозависимость была подмечена

еще М.Дюверже, сформулировавшим общую взаимосвязь способа голосования и системы партий в трех формулах: 1) режим пропорционального представительства ведет к многопартийной системе с жесткими, независимыми и стабильными партиями (за исключением случаев всякого рода кратковременных, но бурных движений); 2) мажоритарное голосование в два тура ведет к многопартийной системе, партии которой характеризуются «мягкой» структурой, склонностью к альянсам и относительной стабильностью (во всех случаях); 3) мажоритарное голосование в один тур ведет к дуалистической системе с чередованием у власти больших независимых партий30.

В свою очередь, согласно точке зрения М.Дюверже, двухпартийность способствует принятию мажоритарной системы с голосованием в один тур; наличие партии со структурой ордена заставляет ее избегать; естественная тенденция к союзам противостоит системе пропорционального представительства. «В конечном счете система партий и избирательная система – две реальности, неразрывно связанные друг с другом, подчас их трудно разделить даже с целью анализа: большая или меньшая адекватность политического представительства, например, зависит от избирательной системы и системы партий, рассматриваемых в качестве элементов одного и того же комплекса, и нередко эти элементы невозможно изолировать друг от друга»31.

Взаимозависимость между типом избирательной системы и количеством партий, действующих в рамках партийной системы, на сегодняшний день является если не общепризнанной, то доминирующей точкой зрения. В связи с этим показательно мнение и такого авторитетного исследователя партийных систем, как Дж.Сартори, допускавшего возможность политической инженерии, то есть выбора избирательных систем, которые способствовали бы достижению каких-то целей творцов избирательного законодательства32.

Вместе с тем, по нашему мнению, применимость теорем Дюверже к партийным системам, процесс организационного становления которых не завершен, пока что не находит полного подтверждения. По крайней мере в российских условиях, когда на региональных выборах в большинстве субъектов Федерации применялась мажоритарная система, вместо тенденций к возникновению двухпартийной модели обычно имело место вытеснение практически всех политических партий на периферию политического пространства, а большинство мандатов в региональных легис-

30См.: Дюверже М. Указ. соч. С.263.

31Там же. С.257.

32Sartori G. Political Development and Political Engineering // Public Policy No.17 / J.D.Montgomery, A.O.Hirschmann, eds. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1969. P.261–298.

34 Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

латурах получали так называемые независимые кандидаты. В этих случаях отсутствие видимого эффекта Дюверже объяснялось, во-первых, институциональной неоформленностью местных политических группировок, а во-вторых, отсутствием четких правовых требований к избирательным объединениям, что стимулировало дисперсный характер распределения голосов избирателей, создание множества мелких партий и блоков под одного либо нескольких кандидатов.

В связи с этим заслуживает внимания точка зрения Р.Мозера, считающего, что для стран с низкой партийной институционализацией пропорциональная система с порогами может обеспечить большее ограничение числа партий, чем мажоритарная система. По его мнению, пропорциональная система повышает статус политических партий, обеспечивая их монополией на процедуры выдвижения кандидатов, чего нет при мажоритарных выборах33.

На формирование многопартийности влияет и политический режим,

врамках которого функционируют партии. Под политическим режимом

вданном случае понимается система приемов, методов, форм и способов осуществления политической власти в обществе. Понятие «режим» объясняет, «как, каким образом политическая система в целом (а не представляющие ее отдельные лидеры и институты) решает стоящую перед ней фундаментальную задачу обеспечения общественной стабильности»34.

Проблемам взаимовлияния политического режима и партийной системы в современной правовой и политической науке посвящены сотни публикаций. Можно с достаточной степенью уверенности утверждать о наличии детерминирующей причинной связи между характером политического режима и многопартийностью в обществе. Если тоталитарный режим предполагает установление жесткой однопартийной системы (либо сосуществование партии гегемона и партий-сателлитов) с монополией одной партии на политическое господство и выражение своей позиции, то авторитарный режим в принципе не исключает существования многопартийности, пусть даже в деформированной и эфемерной форме. По общепринятому мнению ведущих зарубежных исследователей в области политических партий (М.Дюверже, К.Лоусон, Дж.Сартори), если однопартийная система однозначно свидетельствует о недемократическом характере общества, то двухпартийность либо многопартийность не имеет прямой корреляции с типом политического режима.

33Moser R.G. Electoral Systems and the Number of Parties in Postcommunist States // World Politics. Vol.51. No.3. April 1999. P.359–384.

34Цыганков А.П. Политический режим в поставгустовской России // Кентавр. 1993. No4. С.4.

Вместе с тем, анализируя влияние современного политического режима на структурирование политических партий, следует учитывать как переходный характер политического режима в современной России, природа которого неоднозначно оценивается научным и политическим сообществом, так и конкретно-исторические особенности развития страны. Так, С.Хантингтон, оценивая итоги демократизации поставторитарных стран, делает вывод, что по мере усвоения формальных демократических институтов все с большим числом разнородных обществ «сама демократия становится все более дифференцированной»35. Усиливающееся разнообразие разновидностей политических режимов стимулирует появление различных концепций наподобие концепции «делегируемой демократии» (О'Доннел) и «управляемой демократии», в основе которых лежит признание сочетаемости демократических оснований легитимации политической власти с высокой степенью персонификации принятия политических решений. В таких условиях нередко доминирующую роль играют неформальные субъекты политики, в то время как влияние легитимных структур политических партий остается незначительным36. Следует также учитывать региональный фактор: в 89 субъектах Российской Федерации складываются собственные политические режимы порой прямо противоположного характера – от авторитарных до демократических. В связи с этим можно согласиться с Г.И.Вайнштейном, усматривающим в поставторитарных переменах современной России не движение разных стран к более или менее унифицированному состоянию их политических устройств по образцу классических западных демократий, а возникновение множества несхожих форм общественного устройства, которые могут быть объединены лишь внешними, в известной степени формальными процедурными атрибутами демократии37.

Наряду с институциональными факторами на процесс организационнополитического становления института политических партий значительное влияние оказывают факторы социально-культурного плана. Последние во многом определяют, в какой мере этот политический институт адекватен сложившемуся укладу общественной жизни и насколько его становление вызвано внутренними закономерностями социального развития. В своей совокупности они также служат своеобразным «фильтрационным клапаном», препятствующим развитию организаций, казалось бы, обла-

35Huntington S. Democracy For the Long Haul // Journal of Democracy. Vol.7. 1996. No.2. Р.10.

36См.: Щербак А.Н. Закон о партиях – элемент «управляемой демократии» или стимул к развитию партийной системы в России? // http://www.ifes.ru/library/ practice/media/rfelec_gor/page54.html.

37См.: Вайнштейн Г.И. Российский транзит: уточнение координат // Россия в условиях трансформаций. М.: ФРПЦ, 2000. Вып.1. С.49.

36 Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

дающих всеми необходимыми ресурсами, но слабо вписывающихся в сложившийся политический ландшафт. И напротив, ранее неприметные политические группировки могут приобретать значимость и влияние не в силу собственных достоинств, а вследствие глубинных тектонических сдвигов в политической системе.

Представляется, что функционирование эффективной многопартийности предполагает наличие множественности социальных субъектов, существование и взаимодействие устойчивых либо активно формирующихся социальных групп с объективно обусловленным и осознанным социальным интересом и с реальной возможностью его реализации путем воздействия на политические структуры посредством участия в общественных объединениях.

Кроме социальной организации общества на институционализацию партий оказывает влияние политическая культура, то есть связанный с политикой комплекс элементов общей культуры социума (политических идей, ценностей, установок, стереотипов, традиций, правил поведения), которые непосредственно воздействуют на политический процесс, формируя стиль политического поведения, а также «систематическую структуру ценностей и доводов»38, обеспечивающих единство и взаимосвязанность функционирования институтов и организаций.

Социокультурная среда общества во многом предопределяет характер и степень участия населения в политическом процессе, готовность общества воспринять саму идею многопартийности. Поэтому политическая институционализация партий в условиях посттоталитарного общества возможна лишь в том случае, если она сопровождается коренной трансформацией его нравственно-культурных ценностей и дифференциацией социальной структуры.

Поскольку проблема социально-культурного контекста, в котором осуществляется правовое регулирование политических партий, является крайне сложной и многоплановой, ее рассмотрение находится за рамками предлагаемой работы. Вместе с тем нельзя не отметить, что органи- зационно-правовое становление института политических партий осуществлялось в русле глубоких кризисных процессов в социальной сфере общества, выражавшихся в распаде прежних социальных связей, радикальной трансформации социальной структуры, маргинализации некогда статусных социальных групп (квалифицированных рабочих, представителей интеллектуального труда, военных, работников управленческого аппарата среднего и низового звена). Социальная неструктурированность современного российского общества выражается в появлении так называемых

38Political Culture and Political Development. Princeton, 1965. Р.7–8.

39См.: Галкин А.А. Партийная система на Западе и в России: проблемы и перспективы / Под общ. ред. Г.Ю.Семигина. М.: ИСП РАН, 2002. С.20.

временных социальных групп, то есть общностей, существование которых порождено спецификой переходного состояния российского общества39. В результате по мере становления института политических партий все более рельефно обнаруживается противоречие между обширным комплексом прав, вытекающих из статуса политических партий, и неспособностью последних реальными действиями обеспечить представительство интересов социальных общностей.

Комплекс внешних и внутренних факторов институционализации политических партий может в той или иной мере стимулировать или сдерживать их развитие. Однако для создания и последующего политико-организаци- онного становления партии требуется не только наличие соответствующих

объективных предпосылок, но и стечение ряда субъективных обстоя-

тельств. К наиболее важным из них относятся:

1.Появление субъективного осознанного интереса, вызывающего потребность в создании партии. Таковым может служить стремление повысить свой политический вес, желание консолидировать определенную часть политически активного слоя, необходимость создания организации, защищающей корпоративные интересы, и т.д.

2.Наличие кадрового ядра партии инициативной группы, которая взяла бы на себя выполнение необходимых действий организационного и политического плана по созданию нового политического объединения.

3.Появление социального заказа на реализацию политического проекта по созданию новой партии.

4.Наличие внутри кадрового ядра партии так называемого гомеостазного фактора, то есть обстоятельства, работающего на ее сплочение (общность интересов, сходство идейных ценностей и воззрений, необходимость консолидации вследствие давления внешних обстоятельств и т.д.). От долговременности обстоятельств, работающих на внутреннюю сплоченность партии, в немалой степени зависит ее политическая будущность.

Вопрос происхождения партий в политической и правовой науке освещен достаточно подробно. В настоящее время в качестве универсальной основы используется классификация М.Дюверже, выделявшего два основных пути происхождения политических партий: парламентский и электоральный.

Сущность первого М.Дюверже описывал следующим образом: «Сперва создаются парламентские объединения, затем возникают избирательные комитеты; наконец, устанавливается постоянная связь этих двух образований. Разумеется, на практике чистота этой теоретической схемы оказывается нарушенной самыми различными способами. Парламентские группы обычно появлялись раньше избирательных комитетов: ведь политические ассамблеи существовали еще до всяких выборов. Парламентские же объединения с равным успехом зарождаются в лоне как ав-

степенью влияния фактора межличностных отношений на организационное единство партии. Вот почему абсолютное большинство создаваемых подобным образом партий уже сошли с политической арены.

Возникновение партий «снизу», из неформального движения, происходило преимущественно в период 1988–1991 годов, когда политически активная часть общества видела в создании партий основное средство реализации собственных политических убеждений, отличных от официальной точки зрения. Впоследствии, однако, эта форма партобразования постепенно стала вытесняться иной – построением партии «сверху».

Создание политических партий «сверху» происходило в тех случаях, когда активному существованию организации предшествовал длительный период «партстроительства» с использованием уже накопленных на внепартийной основе ресурсов. В качестве последних выступали прежде всего политический потенциал и организационные возможности учредителей партии, в совокупности составляющие ее политико-организацион- ное ядро. Именно оно осуществляло планомерную разработку программных документов партии, а вопрос о распределении властных полномочий в создаваемой организации решался по предварительной договоренности между потенциальными лидерами.

Естественно, что подобный путь образования партий на практике оказывался возможным лишь при наличии активного организующего ядра из числа опытных руководителей, имеющих возможность в сжатые сроки создать организационную инфраструктуру партии, и критически мыслящих интеллектуалов, способных разработать политическую платформу и организационные документы создаваемой организации.

Таким образом, процесс образования партии «сверху» в действительности означал лишь формализацию фактически уже установившихся отношений между представителями определенного сегмента политической элиты, сплоченной общими корпоративными интересами. В российской политической практике инициаторами такого создания партий оказывались либо высшие руководители федеральных и региональных органов исполнительной власти, либо представители депутатского корпуса.

В первом случае при создании партии в той или иной мере использовались возможности возглавляемых учредителями правительственных структур. Во втором политические партии создавались на основе уже сложившихся парламентских фракций и депутатских групп, самоорганизовавшихся в процессе парламентской борьбы. В реальной политической жизни, как правило, такое образование сопровождалось организационным слиянием парламентской фракции со своими группами поддержки. В отличие от партий, создаваемых на базе предвыборных блоков, инициатива создания партии здесь исходила от уже функционирующей парламентской фракции с устоявшейся политической репутацией.

40 Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

По такой модели были образованы Российский общенародный союз в 1991 году, движение «Смена – новая политика» в 1992 году, «Стабильная Россия» в 1995 году. В целом «депутатские» структуры не получали должного организационного развития; их основатели заботились главным образом о том, чтобы, создав собственную политическую базу, повысить статус возглавляемой фракции. Однако начиная с конца 90-х годов был реализован ряд сравнительно успешных проектов по созданию политических общественных объединений на базе депутатских групп Государственной Думы: движения «Регионы России», «Народный депутат» и т.д. Последнее уже после принятия Федерального закона «О политических партиях» в 2001 году было преобразовано в Народную партию Российской Федерации.

Электоральный путь образования политических партий в классическом варианте также неоднократно имел место в современной России. Это выражалось в создании на базе избирательных блоков партии «Демократический выбор России» (в 1994 году), объединения «Яблоко» (в 1995 году) и движения «Единство» (в 2000 году).

Еще одним организационным источником создания партий явился процесс дробления уже существующих партий и движений. Часть из них образовалась в результате внутрипартийных расколов в только что созданных политических партиях. Так были созданы Свободно-демократическая партия России и Российская социально-либеральная партия. Основой для образования других партий послужили различные теоретические платформы, течения, организационно неоформленные группировки внутри КПСС. Зарождаясь как достаточно лояльные по отношению к КПСС организационные объединения, они впоследствии все более дистанцировались от нее в своей политике и в итоге заявляли о полном идейном и организационном разрыве с компартией. На различных этапах российской истории 1990–1991 годов такими организациями являлись «Демократическая платформа в КПСС», (впоследствии – Республиканская партия Российской Федерации), «Демократическое движение коммунистов» (впоследствии – Российская социал-демократическая народная партия).

Несмотря на значительный элемент самоорганизации, политические партии подобного происхождения в решающей степени опирались на уже имеющиеся политические связи, а также на сохранившиеся и реально действующие фрагменты организационной инфраструктуры. Особое место в этой группе партий занимают партии, возникшие уже после прекращения деятельности КПСС в августе 1991 года. Их отличительной чертой является провозглашение правопреемственности от КПСС с сохранением базовых политических принципов компартии.

Наиболее редко встречающийся вариант партобразования – это так называемый унитарный путь, то есть объединение нескольких политических партий в одну организацию. В мировой практике наиболее масштаб-

ным примером слияния партий стало объединение в 1955 году Либеральной партии Японии и Демократической партии Японии в Либерально-де- мократическую партию, в течение многих десятилетий занимавшую господствующее положение в политическом спектре общества. До 2001 года фактически единственным в новейшей российской истории примером образования партии унитарным путем было создание в 1993 году Коммунистической партии Российской Федерации, объединившей уцелевшие региональные структуры бывшей КПСС. Однако принятие Федерального закона «О политических партиях» существенным образом изменило ситуацию: ряд партий, возникших в 2000–2002 годах, были созданы путем слияния оргструктур нескольких партий в одну укрупненную партию. В их числе партия «Единая Россия», Российская коммунистическая рабочая партия – Российская партия коммунистов, Социал-демократическая партия Российской Федерации и т.д.

Изучение процесса правовой институционализации политических партий было бы неполным без их рассмотрения соотносительно с партийными системами – более широкими институциональными образованиями, для которых партия является системообразующим элементом. В теоретическом плане рассмотрение данной проблемы во многом вызвано недостаточной концептуальной проработанностью данного вопроса. Как отмечал М.Д.Холлер, современная западная общественная наука до сих пор не выдвинула комплексной теории партийных систем, что объясняется сложностью и многочисленностью их качественных характеристик42.

Представляется, что понятие партийной системы включает в себя совокупность всех партий, а также характер их взаимодействия и участия в политической деятельности и в процессе формирования и реализации государственной власти. Схожая точка зрения на понятие партийной системы была высказана в работах отечественных исследователей Б.А.Стародубского, В.Б.Евдокимова. Так, Б.А.Стародубский полагал, что партийная система определяется, во-первых, количеством, характером и взаимоотношениями существующих в стране партий, во-вторых, особыми условиями деятельности этих партий, в-третьих, их фактической ролью в области руководства государственными делами, в особенности в сфере формирования правительства43. Аналогичное определение партийной системы приводит в своей монографии и А.С.Автономов, делая существенное уточнение, что одной из составляющих партийной системы являются «юридически установленные условия функционирования политических партий». Классифицируя партийные системы, А.С.Автономов выделяет

42См.: The Logic of Multiparty Sуstems / M.J.Holler, ed. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1987. P.29.

43См.: Стародубский Б.А. Понятие и виды партийной системы в буржуазных странах // Правоведение. 1969. No4. С.81.

42 Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

два вида – свободно складывающиеся и принудительные. В рамках данной классификации основанием различения является юридическая возможность легального создания политических партий (кроме тех случаев, когда речь идет об экстремистских объединениях или о партиях, осуществляющих деятельность в интересах иностранного государства). Данная классификация, однако, может предусматривать и более дробное деление44.

Согласно классификационной схеме, предложенной Дж.Сартори, всего существуют семь основных типов партийных систем: однопартийная, система с партией-гегемоном, система с преобладающей партией, двухпартийная система, система умеренного плюрализма, система поляризованного плюрализма и атомизированная система45. В основу данной схемы были положены количество политических партий, степень фрагментации и характер взаимодействия между политическими партиями. Хотя такая классификация не охватывает отдельные промежуточные модели партийных систем (например, системы 21⁄2 партий), она все же в основных чертах адекватно отражает основные типологические характеристики и потому может быть использована в качестве методологической основы для анализа современной динамики партийной системы современной России. Данный тезис, выдвинутый в начале 90-х годов рядом исследователей (в том числе автором в 1994 году), в настоящее время разделяется значительной частью специалистов в области сравнительного изучения партийных систем, что позволяет рассматривать типологию Дж.Сартори как классическую46.

Анализ классификационной схемы партийных систем Дж.Сартори выявляет интересную закономерность: уровень фрагментации партийных систем и состояния взаимодействия между ними в значительно степени предопределяется факторами институционального характера, в числе которых не последнюю роль играет характер законодательства, регулирующего деятельность партий. Данное обстоятельство позволяет выдвинуть ряд предположений о характере корреляции между характеристиками партийных систем и нормативно-регулятивной базой деятельности партий.

1. В рамках однопартийной системы господствующее положение одной партии практически повсеместно47 базируется на фактически суще-

44См.: Автономов А. С. Правовая онтология политики: К построению системы категорий / Фонд развития парламентаризма в России. М.: Инфограф, 1999.

С.222–223.

45См.: Sartori G. Parties and Party Systems: A Framework for Analysis. Cambridge: Cambridge University Press, 1976. Vol.1. Р.128.

46См.: Дегтярев А.А. Основы политической теории. М.: Высш. шк., 1998. С.144.

47В редчайших случаях, однако, имеет место и однопартийная система, в рамках которой допускается свободное создание партий.

ствующем тотальном политическом контроле, жестком пресечении какихлибо форм институциональной оппозиции. Юридически исключительное положение партии может быть закреплено на уровне конституции (СССР), выражаться в фактическом слиянии партийных структур с государственным аппаратом, в образовании политических подразделений в армии и силовых структурах (СССР, Куба), в практике принятия совместных нормативных актов (постановлений ЦК КПСС и Совмина СССР). Вместе с тем жесткий идеологический контроль и преследование политической оппозиции может сочетаться с формальным признанием многопартийности при ее реальном отсутствии48.

2.В системе с партией-гегемоном исключительное положение единственной правящей партии, как правило, закреплено на законодательном уровне, наличие нелояльной политической оппозиции здесь также исключено. Вместе с тем отсутствие конкурентной политической среды сочетается с возможностью правового признания иных политических партий, организационно обособленных от правящей партии, но в то же время фактически являющихся ее периферийными структурами (ГДР, Болгария до 1989 года, Китай). Зависимость эта имеет свое юридическое выражение

ипроявляется во вхождении их в объединенную квазикоалиционную структуру под эгидой правящей партии. Более того, подчиненный характер партий нередко закреплен в конституциях стран и даже в уставах партий-сателлитов.

Так, в КНР наряду с Коммунистической партией формально существуют еще 8 некоммунистических партий. Все они входят в так называемый Единый фронт, статус которого Конституция КНР определяет как «широкий патриотический Единый фронт различных демократических партий и народных организаций, объединяющих всех социалистических тружеников, поддерживающих социализм, и патриотов, поддерживающих объединение Родины». Уставы этих партий также содержат упоминание о признании руководящей роли КПК.

3.Система с преобладающей партией также предполагает однопо-

люсную концентрацию властных ресурсов у одной партии, сосредоточившей в своем ведении контрольный пакет голосов. Однако на этом сходство с системой партией-гегемоном исчерпывается. Водоразделом между ними является кардинальная разница в подходах к правовой институционализации партий: в рамках системы с преобладающей партией имеет место формальное соблюдение равенства статуса партий, а различие в их политическом весе обеспечивается за счет иных факторов (исторически сложившегося расклада сил, устойчивой политической конъюнктуры).

48Например, в Туркмении, где зарегистрирована лишь возглавляемая С.Ниязовым Демократическая партия (бывшая компартия республики), а оппозиционные партии запрещены, Конституция закрепляет принцип многопартийности.

44 Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

Дополнительным институциональным фактором, обеспечивающим устойчивость такой системы, является наличие парламента с обширными полномочиями в сочетании с относительной молодостью института политических партий (Индия, Япония).

4.В рамках двухпартийной системы преобладание двух крупных партий, сочетающихся с чередованием их у власти (США, Великобритания, Новая Зеландия), создание новых политических партий, как правило, не сопряжено с какими-либо трудностями. Однако фактически состоявшийся между двумя партиями раздел электорального пространства лишает «третьи партии» реальных прав на доступ к властным ресурсам. В этих условиях публично-правовая составляющая в нормативном регулировании партий незначительна: их создание, деятельность и участие в избирательном процессе в основном регулируются внутренними корпоративными нормами. Правовые нормы, регулирующие деятельность политических партий, не систематизированы, во многом основаны на исторически сложившихся традициях и свойственных англосаксонской правовой системе судебных прецедентах. Характерно, что бесспорное лидерство двух партий, как правило, ориентирует законодателя на достаточно либеральный подход к вопросам создания и регистрации «третьих партий»49.

5.В странах с системой умеренного плюрализма (от 3 до 5 ведущих

партий) значимость правового регулятора резко возрастает, соответственно, вопросы деятельности партий (особенно в аспекте их участия в выборах) регулируются более предметно: либо законодательством о выборах (Франция, Италия, Бельгия, Испания), либо отдельным законом о партиях (ФРГ). Как правило, в странах с системой умеренного плюрализма (в Португалии, ФРГ) в достаточной степени подробно разработаны правовые нормы, направленные на пресечение организаций, идеология и деятельность которых сопряжена с проявлениями политического и религиозного экстремизма. В совокупности указанные факторы обусловливают невысокую сегментацию политического пространства.

6. В противоположность системе умеренного плюрализма особенностями системы поляризованного плюрализма (Финляндия, Италия, Казахстан, Украина, Румыния) являются поляризация политических сил, их фрагментация и высокая сегментация по основным составляющим политического спектра. Как правило, данную систему отличает билатеральный (двусторонний) характер политической оппозиции, преобладание центро-

49Вместе с тем конституционной практике известны случаи, когда определенное число партий в рамках партийной системы государства устанавливалось в принудительном порядке (в Уругвае в 1973–1985 годах, в Бразилии в 1964–1979 годах), причем одной из них отводилась роль правящей. В данном случае уместнее относить такие искусственные двухпартийные системы к системе с партиейгегемоном (прим. авт.).

бежных тенденций над центростремительными, наличие партий с четко выраженной антисистемной ориентацией. Вместе с тем в рамках данной системы уже существует разделение на партии лидеры и партии-аутсайде- ры, процесс межпартийного взаимодействия имеет относительно стабильный характер, хотя определенность основных ролевых функций (партия власти, левая оппозиция, правая оппозиция и т.д.) сочетается с частой сменой коллективных политических субъектов, оспаривающих друг у друга лидирующие позиции в определенном участке политического пространства.

В условиях партийной системы поляризованного плюрализма законодатель обычно сталкивается с насущной потребностью создания правовых предпосылок к укрупнению политических партий. В плане законотворчества это выражается в разработке специальных норм, определяющих статус, права и обязанности политических партий, в более четком и предметном определении юридических критериев, отграничивающих оппозиционную активность от экстремистской деятельности, в установлении специальных требований на создание партий по этническому, профессиональному, религиозному признакам.

7. Атомизированная система в классификации Дж.Сартори представляет остаточный класс для обозначения той точки отсчета, где количество партий уже не играет никакой роли, так как партийная система все равно находится в нефункциональном состоянии. Эта система характеризуется таким раскладом сил, при котором изменение позиций одной партии не способно оказать значительного влияния ни на другие партии, ни на общую динамику политического процесса. Атомизированный характер партийной системы определяется, с одной стороны, слабой зависимостью партий друг от друга, а с другой – их изолированностью от властных отношений и социально-экономических процессов.

Как правило, атомизированная партийная система имеет место в условиях перехода от авторитарного режима к режиму, построенному на основе состязательности политических сил, когда политические механизмы, регулирующие процесс межпартийного взаимодействия, еще не созданы. В конституционно-правовом плане система характеризуется сочетанием признания многопартийности и политического многообразия с неразвитостью институтов политического представительства, отсутствием требований к минимальной численности и масштабу деятельности партий, что не позволяет выявить реальные и мнимые политические величины. Нередко в состоянии атомизации партийной системы общество после отстранения от власти партии-гегемона (в России, странах СНГ и Балтии, странах Восточной Европы в конце 80-х – начале 90-х годов) или апартийного режима личной власти.

Развитие партийной системы современной России в рамках предложенной Дж.Сартори модели в своем движении от однопартийной системы

46 Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

к многопартийности последовательно прошло ряд состояний. Так, в течение августа 1991 года – июля 1992 года партийная система пребывала в атомизированном состоянии, к концу 1992 года она приобрела признаки системы поляризованного плюрализма. Начиная с 1993 года и по настоящее время система поляризованного плюрализма постепенно трансформируется в систему умеренного плюрализма, однако ранее эта тенденция в немалой степени сдерживалась отсутствием последовательной правовой политики государства в отношении партий. С принятием же Федерального закона «О политических партиях» процесс значительно ускорился.

Приведенный выше подробный анализ основных типов партийных систем в рамках классификации Дж.Сартори позволяет утверждать, что существует общая корреляция между характером законодательства, регулирующего деятельность политических партий, их количеством и характером их взаимодействия в рамках партийной системы. Степень и характер этой корреляции существенно варьируется в зависимости от типа партийной системы. В рамках однопартийной системы и системы с партиейгегемоном юридическое оформление особой роли правящей партии является следствием, а не первопричиной недемократического характера политических отношений. В системах с преобладающей партией и двухпартийных системах доминирование ведущих партий обусловлено обстоятельствами политического характера, в силу чего право является хотя и важным, но не системообразующим, а вторичным фактором (гораздо большее значение здесь имеет законодательно установленный порядок избрания в органы государственной власти). В многопартийных системах умеренного и особенно поляризованного плюрализма, наоборот, характер публично-правового регулирования политических партий в значительной мере является инструментом, обеспечивающим сохранение, развитие и воспроизводство партийной системы, упорядоченность партийно-поли- тических отношений. И, наконец, отсутствие системы правового регулирования деятельности партий является одной из причин, предопределяющих атомизированный характер партийной системы.

Вместе с тем эта корреляция, хотя и имеет устойчивый характер, но не является универсальной50, поскольку подлинная многопартийность и простая множественность политических партий – явления принципиально различные.

50Так, в ряде африканских государств (Нигерия, Сенегал, Верхняя Вольта) партийные системы в 70–80-х годах ХХ века хотя и предусматривали наличие нескольких партий, но устанавливали жесткие лимиты на их количество.