Глава 7

Парламентская деятельность политических партий

7.1.Депутатские объединения: статус, основания и процедура создания

Одним из ведущих направлений деятельности политических партий является их участие в работе законодательных (представительных) органов государственной власти. Именно в ходе парламентской деятельности положения партийных программ находят свое практическое воплощение в законодательных и иных решениях, принимаемых представительными органами. Коллегиальность, публичный характер обсуждения и принятия решений, высшая юридическая сила принимаемых законов по сравнению с подзаконными нормативными актами – все эти факторы предопределяют особую роль парламентской деятельности современных российских партий.

Обретенное в ходе выборов представительство политической партии в законодательных органах в дальнейшем институционализируется в деятельности депутатских объединений. Создаваясь по партийному признаку, но вместе с тем действуя в рамках законодательных (представительных) органов государственной власти, депутатское объединение обладает высокой степенью организационной автономии от политической партии.

Вправовом отношении эта автономия предопределяется:

–различиями по кругу источников правового регулирования деятельности политических партий и депутатского объединения (деятельность последних в значительной степени предопределяется положениями регламентов законодательных органов);

–различиями в основаниях и порядке создания, организации и прекращения деятельности политической партии и депутатского объединения (фракция создается исключительно из числа лиц, являющихся депутатами того или иного законодательного органа);

–двойственностью статуса депутатов, входящих в состав объединения, одновременно являющихся и парламентариями, и членами политической партии (при этом первое обстоятельство по общему правилу имеет приоритетное значение).

В целом если политическая партия представляет собой общественную организацию, интегрированную в систему властных отношений, то фракция представляет собой партийно-политическое объединение, создаваемое в рамках законодательного органа. Соответственно, если партия

граждан Российской Федерации» 5 из 15 членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации назначаются Государственной Думой из числа кандидатур, предложенных фракциями и иными депутатскими объединениями. Таким образом, основные характеристики депутатских объединений как субъектов публичной политики получили свое отражение в федеральном законодательстве.

В отличие от политических партий, деятельность которых регулируется федеральными законами, деятельность депутатских объединений в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в органах местного самоуправления в значительной мере регулируется законодательными актами субъектов Российской Федерации, регламентами соответствующих законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.

Такое «расхождение» основывается на положениях части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации, согласно которым субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Поскольку Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в настоящее время не устанавливает каких-либо рамочных норм в отношении депутатских объединений, субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять основные формы депутатских объединений, порядок их регистрации, а также объем их прав в законодательном процессе и иных сферах парламентской деятельности. Не исключено, однако, что с принятием новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусматривающего обязательный переход к смешанной (ма- жоритарно-пропорциональной) системе выборов на региональном уровне, федеральный законодатель предпримет определенные шаги в направлении унификации требований, предъявляемых к депутатским объединениям.

Вопрос о соотношении законодательных и регламентных норм в вопросах регулирования деятельности депутатских объединений на федеральном и региональном уровне имеет различные решения. В отношении депутатских объединений, создаваемых в палатах Федерального Собрания, действуют нормы регламентов Государственной Думы и Совета Федерации, принимаемых каждой из палат и оформляемых ее постановлениями в соответствии с частью4 статьи 101 и частью2 статьи 102 Конституции Российской Федерации. Таким образом, вопрос о парламентской деятельности политических партий, по существу, вынесен на подзаконный

уровень (при этом Регламент Совета Федерации не предусматривает возможности создания партийных фракций).

Несколько иначе данный вопрос решается в субъектах Российской Федерации. Согласно подпункту «б» пункта 1 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», основы организации и деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. В зависимости от того, как реализуется указанное положение, деятельность депутатских объединений, а также иные формы парламентской деятельности политических партий могут регулироваться либо регламентом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, утвержденным законом субъекта Российской Федерации, либо законом об основах организации законодательного органа (с последующей детализацией отдельных положений в регламенте, утверждаемом постановлением законодательного органа).

Таким образом, вопросы парламентской деятельности политических партий преимущественно являются объектом регулирования публичного права. В то же время отдельные стороны организации и деятельности парламентских фракций могут регламентироваться и в уставах партий.

Как показывает практика, в числе основных положений, затрагивающих деятельность парламентских фракций и находящих свое отражение в уставах политических партий, содержатся следующие нормы:

–о принципах и порядке взаимоотношений политической партии и парламентской фракции при реализации политического курса, закрепленного в программе партии;

–о требованиях, предъявляемых к депутатам, являющимся членами политической партии, по соблюдению партийной дисциплины в ходе парламентской деятельности;

–об отчетности руководства, членов фракции, а также депутатов, являющихся членами партии, перед руководящими органами партии соответствующего уровня;

–об основах организации руководящих органов фракции, о порядке приема во фракцию депутатов, не являющихся членами партии.

В большинстве уставов политических партий нормы, затрагивающие различные аспекты парламентской деятельности, даны лишь фрагментарно. Вместе с тем сравнительный анализ положений партийных уставов до и после принятия Федерального закона «О политических партиях» позволяет утверждать, что принятие последнего способствовало расширению сферы правового регулирования вышеперечисленного круга вопросов. Уставы некоторых партий, например Российской демократической

большой политики, поставлены перед необходимостью осваивать искусство политического компромисса, взаимодействуя в Государственной Думе с представителями различных, подчас противоположных по взглядам политических объединений, зачастую вынуждены руководствоваться в своей депутатской деятельности требованиями политической конъюнктуры, а не положениями партийных программ. Перенос эпицентра политической активности из партии в парламент вызывает негативную реакцию со стороны не включенного в парламент руководства партии и среднего звена партийного актива. По мере усиления самостоятельности фракции противоречие между представителями партии в Государственной Думе и партийным руководством в ряде партий принимает острый и затяжной характер и завершается отторжением от партии части ее лидеров-депутатов. В качестве примера можно привести раскол Социал-демократической партии России на СДПР А.Г.Голова (единственного депутата Госдумы) и СДПР А.М.Оболенского (бывшего народного депутата СССР, выпавшего из «парламентской обоймы» еще в начале 90-х годов). В Государственной Думе второго созыва конфликты между лидерами политической партии и думской фракции также имели место, однако в основе их лежали уже не столько противоречия между программно-идеологическими ориентирами партии и позиционированием фракции по конкретным вопросам текущей политики, сколько конкуренция партийного и фракционного руководства за влияние на процесс принятия решений в Государственной Думе и различные точки зрения по формам участия в предстоящих парламентских выборах. Так, фактический раскол Аграрной партии России в 1999 году имел в своей основе конфликт между лидером Аграрной депутатской группы Н.М.Харитоновым и лидером партии М.И.Лапшиным. Последний по итогам парламентских выборов 1995 года не прошел в Государственную Думу, однако в 1998 году был избран на дополнительных выборах по одномандатному избирательному округу (от Республики Алтай). В результате лидер партии и лидер депутатской группы оказались в положении лиц «с конкурирующей компетенцией», что стало первопричиной внутрипартийных разногласий.

Противостояние между партией и ее фракцией явилось результатом неизбежной «болезни организационного роста», в ходе которого апробировалась модель партийного представительства и шел активный поиск средств и механизмов воздействия партии на свое руководство, вовлеченное в орбиту «большой политики». Данное противоречие с течением времени утратило свою остроту, так как в большинстве фракций парламентских партий была достигнута персональная идентичность партийного руководства и лидерства во фракции.

Существует и иной комплекс внутренних противоречий: между пар- тийно-фракционной верхушкой и представителями партии в руководстве Государственной Думы, парламентских комитетах и комиссиях. Эта про-

блема, изначально присущая любому парламенту и явственно проявлявшаяся на начальных этапах развития российского парламентаризма (1990–1993 годы), затем в течение ряда лет (1994–2002 годы) была затушевана за счет полной подконтрольности процесса распределения руководящих должностей в Государственной Думе соблюдением условий так называемых пакетных соглашений, согласно которым руководящие посты в Государственной Думе занимали исключительно выдвиженцы от фракций и депутатских групп в соответствии с отведенной им квотой. Кроме того, в Государственной Думе третьего созыва каждое депутатское объединение помимо участия в распределении постов председателей комитетов получило право делегировать своего представителя в состав комитета в качестве заместителя председателя (на практике полностью реализовать данное право смогли не все фракции, а лишь те, которые имели численность свыше 28 депутатов – по числу комитетов Государственной Думы). Однако с началом работы Государственной Думы третьего созыва эта система все чаще начинала давать сбой, так как некоторые фракции, в совокупности обладающие контрольным пакетом голосов в Государственной Думе, стали использовать данное преимущество, не считаясь с мнением политического меньшинства.

Согласно статье 16 Регламента Государственной Думы, фракция представляет собой депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения. Таким образом, в основу создания фракции положен принцип ее преемственности от соответствующей партии, участвующей в выборах. Указанная преемственность выражается и в названии фракции, в котором, по сложившейся традиции, воспроизводится название партии3.

Другой разновидностью депутатских объединений являются депутатские группы, образуемые из депутатов, не вошедших во фракции. Новый Регламент объективно стимулировал и процесс интеграции депутатов в непартийные объединения – депутатские группы, так как последние наделялись теми же правами, что и фракции, образуемые на базе избирательных объединений и блоков, допущенных к распределению мандатов по общефедеральному округу. В частности, депутатские группы имели по одному голосу в Совете Государственной Думы, признавались в качестве

3Единственным исключением стала регистрация в Государственной Думе фракции ЛДПР, образованной на базе «Блока Жириновского», в состав которого ЛДПР как партия формально не входила. Такое решение не встретило возражений ЦИК России, так как тождество депутатов, избранных по списку блока, и ЛДПР было очевидным.

участников так называемого пакетного соглашения и допускались к распределению руководящих постов в парламентских комитетах, а также получали право обязательного выступления на пленарных заседаниях при обсуждении каких-либо вопросов и т.д.

Вместе с тем Регламент закрепил асимметрию требований, предъявляемых для официального признания депутатских групп и фракций: если для регистрации депутатских групп необходимо наличие определенного числа членов, то основанием для создания фракции является лишь факт допуска избирательного объединения (блока) к распределению мандатов по общефедеральному округу.

Входе первых дней работы Государственной Думы вопрос о количественных критериях в отношении фракций и депутатских групп неоднократно становился предметом рассмотрения на заседаниях палаты. В числе возможных вариантов решения данного вопроса некоторые депутаты (в том числе И.М.Хакамада) предлагали установить, что для регистрации фракции необходимо минимум 12 депутатов. Аргументы, высказываемые в пользу данного решения, заключались в том, что именно 12 депутатских мандатов составляют 5% от общего числа мандатов, подлежащих распределению по общефедеральному округу. В отношении определения численности депутатской группы предлагались различные варианты: 14, 20 и 50. В конечном итоге путем проведения серии голосований большинством голосов было принято предложение об установлении минимально допустимой численности депутатской группы – 35 депутатов.

Таким образом, фракции имеют преференции не только в плане отсутствия условий для их регистрации, но и в плане невозможности ее отмены. В Государственной Думе первого созыва имелись фракции с численностью, в несколько раз меньшей, чем это предусмотрено для депутатских групп (например, фракция ДПР, первоначально состоявшая из 15 депутатов, впоследствии сократилась до 7), однако их легитимность никто никогда не оспаривал. Поправкой, внесенной в Регламент в 2000 году, было окончательно закреплено, что фракция, образуемая на основе избирательного объединения, прошедшего по общефедеральному округу, подлежит регистрации независимо от числа ее членов.

Различия в порядке образования и в требованиях, предъявляемых к регистрации политических партий, обуславливают и существенные различия в механизме образования фракций. Они были особенно значимыми

впериод 1994–2000 годов, когда явочно-регистрационный порядок образования депутатских групп соседствовал с фактически уведомительным порядком легитимации фракции.

Всоответствии с прежней редакцией статьи 17 Регламента Государственной Думы регистрацию фракции осуществлял Временный секретариат Государственной Думы на основании сообщения ЦИК России о результатах выборов по федеральному избирательному округу, письменных

заявлений депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным округам и пожелавших войти в соответствующую фракцию, и письменного уведомления фракции о ее численном составе. Таким образом, Регламент не содержал никаких требований относительно необходимости проведения учредительного собрания фракции, а также избрания руководящих органов как условия регистрации Временным секретариатом. Более того, прежняя редакция части 1 статьи 17 Регламента Государственной Думы фактически презюмировала вхождение депутатов, избранных по федеральному списку избирательного объединения, в состав фракции, так как подача заявлений о вхождении их во фракцию Регламентом не предусматривалась. Однако, как показала практика образования фракций в Государственной Думе первого и второго созывов, избрание депутатов по федеральному списку избирательного объединения само по себе не гарантирует их автоматического вхождения в состав фракции. Так, при формировании фракции «Отечество – Вся Россия» на базе одноименного избирательного блока из 37 депутатов, избранных по его федеральному списку, в состав фракции вошло только 29 членов. Определенные потери понесли и иные объединения, в том числе Коммунистическая партия Российской Федерации и «Блок Жириновского».

Основания, по которым депутаты, избранные по спискам, меняют свою фракционную принадлежность, могут быть самыми разнообразными: от инициативного решения, принятого самим депутатом, до решения иного избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу, делегировать своих депутатов в идеологически близкую депутатскую группу, чтобы восполнить дефицит голосов, необходимых для ее регистрации. Так, при образовании Агропромышленной группы в ее состав вошли 11 депутатов, избранных по федеральному списку КПРФ. Кроме того, при создании депутатских объединений, образуемых на основе избирательных блоков, зачастую происходила потеря части депутатов, так как с достижением общей задачи – прохождением блока в Государственную Думу – утрачивалась и мотивационная основа для коллективных политических действий.

С принятием в 2000 году поправок к статьям 16–18 Регламента порядок образования фракций и депутатских групп был в значительной мере унифицирован. В частности, для образования депутатской фракции необходимо не только сообщение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о результатах выборов депутатов Государственной Думы по федеральному избирательному округу от соответствующего избирательного объединения, но и предварительное проведение организационного собрания фракции, на котором должны быть приняты и оформлены в соответствующей протокольной форме решения о целях образования фракции, о ее официальном названии, списочном составе, а также о лицах, уполномоченных выступать от имени фракции и представлять ее

на заседаниях палаты, в государственных органах и общественных объединениях. Кроме того, регистрация фракции производится только на основании уведомления руководителя фракции о ее создании и при наличии письменных заявлений о вхождении в ее состав всех депутатов Государственной Думы, являющихся членами фракции (как депутатов-одно- мандатников, так и избранных по партийному списку).

Изменения в устанавливаемую Регламентом процедуру образования парламентских фракций были внесены уже после оформления депутатских объединений Государственной Думы третьего созыва и, таким образом, никак не могли сказаться на структурировании ее депутатского корпуса. Тем не менее при формировании депутатских объединений по итогам очередных парламентских выборов данные нововведения будут оказывать серьезное воздействие на состав и численность партийных фракций.

Ужесточение процедуры создания фракции будет представлять собой дополнительную проверку на их прочность и внутреннюю сплоченность. Если ранее принадлежность депутата-«списочника» к партийной фракции достигалась по умолчанию, то необходимость активного подтверждения им своего вхождения в нее фактически ставит каждого перед необходимостью личного выбора.

Важно особо отметить, что процедура, в соответствии с которой формируется руководство фракции, ни в законодательстве, ни в Регламенте явно не обозначена. Понятно, что определяющим будет выступать федеральный список кандидатов в депутаты, выдвинутый политической партией (избирательным блоком), из состава которого и будут выдвигаться потенциальные лидеры фракции, палаты в целом, а также отдельных ее подразделений (комитетов и комиссий). Однако вопрос о процедуре персонального выбора лидера не очень ясен.

В связи с этим возможны две формы занятия должности руководителя фракции: представительство по должности (лидер партии – лидер фракции) и по соответствующему кадровому решению, принятому руководящим органом партии. В любом случае основания представительства должны быть подтверждены на заседании фракции.

Необходимость предварительного проведения собрания фракции несколько снижает значимость сложившегося за последние восемь лет политического обыкновения, согласно которому лидером парламентской фракции является лицо, возглавлявшее федеральный список на парламентских выборах. Новый порядок требует дополнительной легитимации лидерского статуса этого лица, что не исключает возможности выдвижения иных альтернативных кандидатур на роль руководителя парламентской фракции.

Следует отметить, что вышеназванные обстоятельства существенно повышают возможность возникновения спорных ситуаций, разрешение которых в рамках действующего Регламента представляется затрудни-

депутатов-одномандатников возникает потребность в коллективных действиях в рамках работы Совета палаты, ее комитетов, а также при обсуждении законопроектов на пленарных заседаниях Государственной Думы (что в условиях фракционной структуры возможно только за счет создания депутатского объединения). Именно по такому сценарию осуществлялось создание депутатских групп «Новая региональная политика» в 1994 году, «Народовластие» и «Регионы России» в 1996 году и «Народный депутат» в 2000 году.

Особенностью всех групп, образуемых по такому сценарию, является отсутствие консолидированной позиции по ряду важных вопросов, выносимых на обсуждение палаты. При голосовании мнения депутатов нередко разделялись, что, однако, не вело к организационному расколу. Как правило, политические платформы групп носили расплывчатый характер и формулировались как «отстаивание интересов регионов на федеральном уровне» (определенное партийно-политическое лицо имела лишь группа «Народовластие», состоящая из представителей оппозиционных партий и блоков, не прошедших пятипроцентный барьер).

Второй сценарий предусматривает создание депутатской группы на базе одного избирательного объединения, не прошедшего пятипроцентный барьер, но получившего в парламенте значительное количество мест по одномандатным округам, достаточное для постановки вопроса об образовании депутатской группы. Недостающее для регистрации количество депутатов делегирует иная парламентская партия, которая тем самым приобретает контроль одновременно над двумя объединениями.

Единственной партией, оказавшейся способной реализовать указанный сценарий, стала Аграрная партия России, набравшая по федеральному округу около 3% голосов избирателей, но сумевшая провести 20 кандидатов по одномандатным округам. Несмотря на то что ядро депутатского объединения аграриев составляли депутаты от одной партии, требования Регламента позволяли его создание только на правах депутатской группы (оставшаяся часть депутатов, необходимых для регистрации группы, была рекрутирована при поддержке КПРФ, откомандировавшей в создаваемую группу часть коммунистов-одномандатников).

Реализация третьего сценария образования депутатской группы осуществлялась за счет выделения депутатской группы из состава депутатов, выдвинутых на выборах одним коллективным субъектом избирательного процесса (объединением или блоком). Обычно подобного рода сценарий характерен для избирательных блоков, которые после завершения предвыборной кампании фактически распадаются, так как исчерпываются взаимные обязательства, связывавшие партии – участницы блока. По такому сценарию, в частности, была образована депутатская группа «Либерально-демократический союз – 12 декабря», основу которой составляли кандидаты, выдвигавшиеся от блока «Выбор России».

В 2000 году от блока «Отечество – Вся Россия» отпочковалась группа «Регионы России», основу которой составляли кандидаты, включенные в единый федеральный список блока от «Всей России».

Четвертый сценарий образования депутатского объединения предполагает создание своего рода мозаичного сообщества, составленного из отдельных депутатов, выдвинутых избирательными объединениями и блоками, не допущенными к распределению мандатов в Государственной Думе. Уникальность этого сценария в том, что его практическое осуществление возможно только в условиях многочисленности объединений и блоков, участвующих в выборах по общефедеральному округу в сочетании с предоставляемой избирательным законодательством возможностью лицу, возглавляющему партийный список, баллотироваться по общефедеральному округу. В результате в Государственной Думе образуется своего рода «поствыборный блок», состоящий из лидеров объединений, проигравших выборы, основной целью которых является кооперация в целях получения парламентских постов по пакетному соглашению. Что же касается выработки единой позиции, то она возможна лишь в плане общего негативного отношения к исполнительной власти и существенно пробуксовывает по иным вопросам. В результате группа нередко оказывается на грани раскола.

Единственным случаем образования такого объединения в новейшей истории российского парламентаризма является депутатская группа «Народовластие», созданная при активной поддержке КПРФ и объединившая лидеров блока «Власть – народу» (Н.И.Рыжков), «Блока Станислава Говорухина» (С.С.Говорухин), Партии самоуправления трудящихся (С.Н.Федоров), Конгресса русских общин (А.И.Лебедь, вышел из группы в январе 1996 года), Российского общенародного союза (С.Н.Бабурин). Появление группы стало своего рода приметой времени, отразившей несовершенство избирательного законодательства и законодательства о политических партиях начала 90-х годов, объективно способствовавшей мультипликации партий и дроблению партийно-политических сил.

И, наконец, пятым сценарием, характерным для последних лет работы Государственной Думы первого и второго созывов, является создание депутатских групп из депутатов, по различным причинам оказавшихся вне ранее созданных депутатских объединений. Дополнительными мотивами, обусловившими создание новых объединений, являлись нереализованность политических интересов депутатов-«заднескамеечников» и их неуверенность в собственных электоральных перспективах. Создание же депутатской группы хотя и не решало данной проблемы полностью, но позволяло заявить о себе в качестве значимых политических фигур. Так, 14 марта 1995 года была зарегистрирована депутатская группа «Стабильность» из 35 депутатов, ранее состоявших в депутатских объединениях «ВыборРоссии» (7 человек), «Новая региональная политика» (8 человек),