5.2. Правовое регулирование института членства в политических партиях

ликой Отечественной войне жертвах установлен принятым в 1995 году Федеральным законом «Об увековечении победы советского народа в Великой Отечественной войне 1941–1945 годов» (ч.2 ст.6). Семь лет спустя данное положение было развито и конкретизировано в Федеральном законе «О противодействии экстремистской деятельности», квалифицирующем пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики (либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения) как одно из проявлений экстремистской деятельности.

В некоторых субъектах Российской Федерации (Волгоградская область, г.Москва) приняты нормативные акты, в которых вводился запрет на распространение и использование нацистской и фашистской символики. В данном случае субъекты Российской Федерации действуют в сфере своих полномочий по обеспечению общественной безопасности, что Конституцией Российской Федерации отнесено к предмету совместного ведения. Вместе с тем при несоответствии норм регионального и федерального законодательства (не только в вопросах правовой оценки символики как экстремистской, но и в части применения правовых санкций) должны применяться положения федеральных законов.

Символика политических партий должна соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности и авторских прав, в том числе не нарушать исключительных прав гражданина или юридического лица на результаты интеллектуальной деятельности. Применительно к символике партий соблюдение такого требования означает, что партия не должна нарушать авторское право гражданина, создавшего государственный символ, либо юридического лица, обладающего исключительными правами на использование объектов символики.

5.2.Правовое регулирование института членства в политических партиях

Институт членства в политической партии представляет собой совокупность политико-правовых связей, прав и обязанностей, вытекающих из принадлежности индивида к политической партии, членом которой он является. Указанные связи регулируются преимущественно корпоративными нормами, закрепляемыми в уставах партии, однако ряд правовых требований, которым безусловно должны соответствовать уставные положения, содержится и в Федеральном законе «О политических партиях».

Закон закрепляет принцип индивидуального фиксированного членства, устанавливает запрет на коллективное членство в партиях, на участие в них иностранных граждан и лиц без гражданства, а также оговаривает ми-

нимальный возраст для членства в политической организации – 18 лет. Кроме того, политическая партия не должна состоять из лиц одной профессии. Указанные требования в целом вписываются в существующую практику правового регулирования политических партий, хотя предусмотренный российским законодательством набор требований и не является универсальным5.

Прием в политическую партию осуществляется на основе личных письменных заявлений в порядке, предусмотренном уставом политической партии. Таким образом, законодатель фиксирует здесь только обязательность личного волеизъявления гражданина и форму его реализации. Что же касается порядка приема в члены партии, то данная сфера правоотношений целиком отнесена к ведению самих партий.

В настоящее время уставами политических партий предусмотрены различные варианты порядка приема в партию новых членов.

Первый вариант предполагает решение вопроса в первичной партийной организации. Согласно Уставу Аграрной партии России, прием в члены АПР осуществляется первичной организацией на основании письменного заявления вступающего. Вопрос о приеме в члены АПР решается общим собранием первичной партийной организации открытым голосованием простым большинством голосов членов первичной партийной организации, присутствующих на общем собрании.

Второй вариант – когда решение первичной организации о приеме в партию подлежит утверждению вышестоящим партийным органом. Так,

вКоммунистической партии Российской Федерации решение о приеме

впартию в обязательном порядке утверждается райкомом, горкомом, окружкомом КПРФ. При этом вступающие представляют заявление и рекомендации двух членов КПРФ, имеющих партийный стаж не менее года.

Третий вариант – решение вопроса о приеме в партию в региональ-

ной или местной партийной организации. Так, в Партии самоуправления трудящихся основанием для рассмотрения вопроса о приеме в партию являются личные заявления граждан в местную и региональную партийную организацию.

В Демократической партии России решения о приеме в партию принимают конференция (общее собрание) или уполномоченный на это выборный орган регионального (местного) отделения на основании заявле-

5Так, например, в Республиканской и Демократической партиях США, в Про- грессивно-конституционной партии Канады отсутствует институт фиксированного членства, уставы ряда германских партий (например, в ХДС) допускают возможность членства в партии уже с 16 лет, возможность коллективного членства профсоюзов предусмотрена в Лейбористской партии Великобритании.

ния вступающего. В случае отсутствия в субъекте Российской Федерации регионального отделения решение о приеме в партию принимает Политсовет ДПР. В ЛДПР прием в партию осуществляется региональными и местными отделениями, в отдельных случаях – Центральным аппаратом партии. Согласно Уставу СПС, прием в члены партии осуществляется на основании письменного заявления вступающего, подаваемого в местное отделение по месту постоянного или преимущественного проживания либо в соответствующее региональное отделение. Решение о принятии лица в члены партии принимается политическим советом местного (регионального) отделения. В исключительных случаях, в том числе в случае отсутствия в субъекте Российской Федерации регионального отделения партии, заявление подается в Федеральный политический совет, который принимает решение о приеме в члены СПС.

Четвертый вариант – прием в члены партии ее центральным органом. Так, в 2001–2003 годах прием и постановка на учет членов партии «Единая Россия» производилась Центральным исполнительным комитетом партии на основании личного письменного заявления вступающего, которое подавалось непосредственно в ЦИК либо через местное (территориальное, региональное) отделение партии по месту постоянного или преимущественного проживания. ЦИК регистрировал нового члена в Едином реестре партии, выдавал ему членский билет и прикреплял его для работы в местном (территориальном, региональном) отделении партии – по месту постоянного или преимущественного проживания. Этот порядок существовал до внесения изменений в Устав «Единой России» весной 2003 года. В настоящее время прием новых членов партии осуществляют ее местные отделения и в отдельных случаях ее центральный орган – Генеральный совет партии.

По общему правилу приема в партию достаточно соблюдения письменной формы заявления. Однако в реальной политической жизни возможны ситуации, когда лицо, вступающее в партию, не может самостоятельно явиться в партийную организацию, наделенную правом приема, и направляет свое заявление по почте. На наш взгляд, в этих случаях необходимо, чтобы заявление о приеме было нотариально заверенным, тем самым будет удостоверен его личный характер. В противном случае в адрес партий возможно направление заявлений от «мертвых душ» либо от граждан, никогда не помышлявших о вступлении в ее ряды.

Внастоящее время некоторые из партий практикуют подачу заявления

оприеме в партию через Интернет – путем заполнения типовой анкеты и ее отправки по почте. Думается, однако, что подобная форма, в принципе допустимая, если учитывать темпы развития телекоммуникационных сетей общего пользования в нашей стране, должна в обязательном порядке предусматривать ответные действия партийной организации по идентификации подписанта. В противном случае, применение на практике

такой формы станет лазейкой для сомнительных политических технологий клонирования виртуальных членов партии.

Характерной особенностью регулирования порядка приема в ряде коммунистических партий является установление особых, упрощенных условий приема для бывших членов КПСС либо иных коммунистических организаций. Так, согласно Уставу КПРФ, члены партий, организаций и объединений коммунистической ориентации могут оформить свое членство в партии. В этом случае решение принимается первичной партийной организацией на основании заявления, предъявления членского билета с сохранением или несохранением общего партийного стажа в партии, организации или объединении коммунистической ориентации.

Федеральный закон «О политических партиях» предусматривает, что членство в политических партиях не может быть ограничено по признакам профессиональной, социальной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, а также в зависимости от пола, происхождения, имущественного положения, места жительства.

Для определенных категорий граждан Российской Федерации федеральными конституционными законами и федеральными законами могут устанавливаться ограничения на вступление в политическую партию или обязанность приостановления членства в политической партии. В настоящее время ограничения на вступление в политическую партию предусмотрены для военнослужащих, судей, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Государственные и муниципальные служащие, сотрудники правоохранительных органов, таможенных органов в своей деятельности не могут быть связаны решениями партий и не вправе использовать свое служебное положение в их интересах.

Членство в политических партиях не может служить основанием для ограничения прав и свобод гражданина, а также быть условием предоставления ему каких-либо преимуществ. Законом установлен запрет на требование об указании членства в политических партиях или отсутствии такового при предоставлении официальных сведений о себе.

Согласно Закону, члены партии участвуют в деятельности политической партии, имеют права и несут обязанности в соответствии с ее уставом. Вместе с тем в комплексе прав и обязанностей, сопряженных с членством в партии, закон особо оговаривает право избирать и быть избранными в руководящие органы партии, ее региональных отделений

ииных структурных подразделений, получать информацию о деятельности партии и иных руководящих органов, а также обжаловать решения и действия указанных органов в порядке, предусмотренном уставом партии.

Важным требованием, вытекающим из положений действующего законодательства, является невозможность одновременного членства в двух

иболее партиях. Запрет на одновременное членство в других партиях в

настоящее время содержится в уставах подавляющего большинства стран Западной Европы – вне зависимости от наличия либо отсутствия такого ограничения в публичном законодательстве6. Для уставов практически всех политических партий такой запрет был характерен и до принятия Закона (исключением являлась только Социалистическая партия трудящихся, допускавшая в 1991–1993 годах возможность двойного членства в социалистических партиях). Кроме того, член политической партии может состоять только в одном региональном отделении данной политической партии по месту постоянного или преимущественного проживания.

Важным элементом статуса члена политической партии является обязанность уплаты им членских взносов. Помимо функции источника пополнения партийной кассы уплата взносов является способом поддержания партией своего актива в состоянии относительной мобилизационной готовности. Одновременно решение о наличии партийных взносов – это вспомогательное средство организации партийного учета, обеспечивающее регулярное подтверждение членом партии факта своего нахождения

ворганизации.

Вряде российских партий при вступлении в нее уплачиваются и так называемые вступительные взносы. Как правило, размер вступительных взносов определяется руководящими партийными органами (Высшим советом в ЛДПР) и превышает размеры обычных регулярно уплачиваемых членских взносов (что вызвано расходами на оформление членского билета и иной партийной документации).

Вопрос о необходимости уплаты членских взносов, равно как и об их размере, отнесен на усмотрение политических партий, которые регулируют данный вопрос своими уставами. При этом размер взносов в различных политических партиях существенно различается.

Согласно Уставу Православной партии (не зарегистрирована), члены партии обязаны уплачивать ежемесячные взносы в размере 10% от установленной законом минимальной месячной оплаты труда на дату уплаты взносов. При этом пенсионеры и студенты уплачивают членские взносы в размере 2% от минимальной месячной оплаты труда. В Коммунистической партии Российской Федерации членские взносы выплачиваются в размере 1% от дохода. Партийные организации вправе снижать до 0,5% размер взносов для пенсионеров, студентов, учащихся и других членов партии. 20% взносов остается в первичной организации КПРФ, 20% – перечисляется в ЦК КПРФ, остальные 60% распределяются решением партийного комитета региональной организации. Членские взносы в раз-

6Уставы отдельных европейских партий допускают возможность одновременного членства в родственных в идеологическом отношении партиях (например, в Радикальной политической партии Нидерландов).

мере 1% от заявленного месячного дохода члена партии установлены также в Уставе ЛДПР. Символический фиксированный взнос – 1 рубль – определен для членов Российской партии жизни.

В некоторых партиях уставы не закрепляют размеры членских взносов. Это определяется съездом политической партии (Республиканская партия Российской Федерации, Российская христианско-демократическая партия), решением руководящего органа («Единая Россия», Народная партия Российской Федерации) либо решением конференции (общего собрания) регионального отделения (Демократическая партия России). В Партии самоуправления трудящихся вопрос о размере членских взносов регулируется в соответствии с инструкцией, утверждаемой Президиумом Высшего совета партии.

Члены политических партий не связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей, за исключением лиц, работающих в руководящих и контрольно-ре- визионных органах политической партии, ее региональных отделений или иных структурных подразделений.

Установленный партийным уставом порядок взимания членских взносов не только отражает степень формализации отношений между партией и ее членами, но зачастую также свидетельствует (хотя и в косвенной форме) о приоритетах в ориентации на социальную базу. Не случайно в большинстве левых политических партий либо установлен дифференцированный коэффициент взимания взносов (РКРП–РПК), либо региональным партийным организациям предоставлено право снижения взносов для малообеспеченных категорий населения (в КПРФ – для пенсионеров, студентов, учащихся).

Свидетельством подтверждения членства гражданина в партии является членский билет, определение формы которого является прерогативой партии. В КПРФ это книжка, в «Единой России» – специальная пластиковая карточка. Партийный билет, как правило, используется также для учета уплаты членских взносов, участия в голосовании (партийных референдумах) по всем вопросам партийной жизни и при внутрипартийных выборах, а пластиковая карточка – для доступа в партийные электронные и телекоммуникационные системы.

Важным вопросом является установление порядка прекращение членства в партии, существенными элементами которого являются:

–установление оснований для прекращения членства в политической партии и условий, при которых данные основания могут быть применены

кчленам партии;

–определение органа, управомоченного принимать решение о прекращении членства в партии;

–закрепление процедуры, в соответствии с которой принимается решение о приостановлении членства в политической партии;

–порядок обжалования принимаемых партийными органами решений

опрекращении членства в партии.

Федеральный закон «О политических партиях» не закрепляет подробный перечень оснований прекращения членства в политической партии. Анализ партийных уставов выявляет следующие формы прекращения партийной деятельности: добровольный выход из партии по личному заявлению, исключение из партии по инициативе уполномоченного на то партийного органа и выбытие из партии.

Что касается выхода из партии, то такая форма прекращения членства в партии непосредственно вытекает из принципа добровольного характера деятельности политической партии. Гражданин Российской Федерации, по своей инициативе принявший решение об участии в деятельности партии, также вправе в инициативном порядке прекратить свои отношения с организацией, членом которой он является. При этом единственно приемлемая с точки зрения критериев публичного права процедура прекращения полномочий – уведомление о выходе из партии в форме заявления, подаваемого в партийную организацию соответствующего уровня.

Иной формой прекращения полномочий является исключение из партии, осуществляемое по решению партийного органа. При этом исключение может осуществляться как в соответствии с желанием члена партии, так и вопреки ему, юридического значения это не имеет. Особенностью исключения как формы прекращения членства политической партии, является тот факт, что оно одновременно является и правовой санкцией. Не случайно в уставах ряда партий исключение трактуется как крайняя мера, принимаемая по отношению к членам партии за нарушение партийного устава и программы, за совершение действий, дискредитирующих партию. В ряде политических партий исключение из партии влечет за собой для бывшего члена партии определенные правовые последствия в виде ограничения его права на повторное вступление. Так, Устав «Единой России» предусматривает, что исключенный из нее член партии не может быть вновь принят в ее ряды в течение пяти лет с момента принятия решения об его исключении. В Партии возрождения России повторный прием исключенных лиц в партию на общих основаниях вовсе не допускается: вступление этой категории граждан возможно только после рассмотрения их заявлений на заседании Исполкома партии и принятия соответствующего решения.

Специфической, малораспространенной формой прекращения членства в партии является выбытие члена партии. В отличие от выхода из партии, в основе которого лежит инициативное решение члена партии, выбытие происходит автоматически, в связи с наличием определенных юридических фактов. Так, в Аграрной партии России член партии считается выбывшим из нее в случае неуплаты членских взносов в течение года. Уставами «Единой России», Народной партии Российской Федерации

предусмотрены три основания автоматического прекращения членства в партии: 1) в случае признания члена партии недееспособным по решению суда; 2) при вступлении члена партии в другую политическую партию;

3)в случае прекращения гражданства Российской Федерации члена партии.

Вцелом такая форма прекращения членства в политической партии, как выбытие, является крайне эффективной, поскольку создает упрощенный правовой механизм, позволяющий избавиться от «балласта», утратившего какую-либо связь с политической партией. Вместе с тем ее введение могут позволить себе только развитые в организационном отношении партии с высокой степенью внутренней дисциплины и многолетними политическими традициями. Именно этим, на наш взгляд, объясняется и ограниченность распространения такой формы: в условиях отсутствия у большинства населения стойкого интереса к деятельности политических партий ее повсеместное введение и последовательное применение на практике наверняка привело бы к сокращению партийных рядов, особенно в период между избирательными кампаниями.

Выбытие, исключение и выход из партии являются формами окончательного (бессрочного) прекращения членства в политической партии. Вместе с тем юридически возможно и временное прекращение членства в политической партии – приостановление членства в партии.

Наиболее частым основанием приостановления является назначение члена партии на государственную либо иную должность, не совместимую с членством в политических партиях. В данном случае ограничение права на вступление в политическую партию либо обязанность приостановления членства в ней может устанавливаться федеральными конституционными законами и федеральными законами, а уставы партий могут определить порядок приостановления членства в них.

Так, например, согласно Уставу КПРФ, членство в партии приостанавливается на период выполнения членом партии государственных и иных обязанностей, для исполнения которых действующим законодательством не допускается членство в политических партиях. При восстановлении членства сохраняется непрерывный партийный стаж.

Всоответствии с Уставом «Единой России» при назначении на государственные должности, на которых федеральными конституционными законами и федеральными законами ограничено право членства в политических партиях, приостановление членства наступает с момента назначения на эту должность на основании письменного личного заявления, после чего в Единый реестр членов вносится соответствующая запись, а номер партийного билета резервируется за лицом, приостановившим членство. С момента освобождения от должности членство в партии может быть восстановлено в том же порядке, в каком осуществляется приостановление.

Помимо случаев, когда необходимость приостановления членства в политических партиях однозначно не вытекает из законов, возможны си-

туации, когда такое приостановление осуществляется в добровольном порядке, например при избрании на выборные должности, совместимые с членством в партии. Например, летом 2001 года по итогам второго тура голосования губернатором Нижегородской области был избран депутат Госдумы от КПРФ Г.М.Ходырев (ранее – первый секретарь Горьковского обкома КПРФ). Сразу же после избрания он заявил о приостановлении своего членства в компартии. Позднее Г.М.Ходырев и вовсе вышел из нее (в знак несогласия с исключением из нее спикера Госдумы Г.Н.Селезнева).

Как уже неоднократно отмечалось, Закон не предусматривает возможности коллективного членства в политических партиях иных партий и общественных объединений. Вместе с тем он не содержит и ограничений на возможность введения иных форм принадлежности граждан к политическим партиям, не охватываемых институтом членства. Практика уставного партийного нормотворчества знает две формы такой принадлежности: кандидат в члены партии и сторонник партии.

Институт кандидата в члены политической партии является переходной ступенькой в процессе вступления в партию: по истечении срока, установленного уставом партии, кандидат, если он проявил себя надлежащим образом, становится ее членом. В частности, в 1995–2001 годах этот институт предусматривался Уставом «Яблока» и был отменен в декабре 2001 года при преобразовании его в политическую партию. Кандидатский стаж одно время имел место и в Российской партии коммунистов. Однако в целом в России он не получил распространения (потенциальная членская база партий не столь велика, чтобы производить долговременную селекцию потенциальных членов).

Институт сторонника партии является наиболее свободной формой взаимодействия граждан, симпатизирующих определенной политической партии и в инициативном порядке оказывающих ей различные виды поддержки. При этом в отличие от кандидата в члены партии пребывание в рядах сторонников не имеет ограничения по сроку и не связано (по крайней мере, формально) с перспективами вступления в члены партии.

Так, согласно статье 15 Устава Союза Правых Сил сторонником партии признается гражданин Российской Федерации, разделяющий основные программные принципы партии и оказывающий ей любое содействие, не противоречащее действующему законодательству и Уставу СПС. Формы оказания содействия избираются сторонниками самостоятельно по согласованию с соответствующими руководящими органами партии и ее отделений. Порядок учета сторонников, их права и обязанности определяются положением, утверждаемым Федеральным политсоветом.

Устав КПРФ подробно не оговаривает правовой статус сторонников партии, однако в ряде положений дает определение сторонников партии как лиц, «разделяющих и поддерживающих ее программные цели», раз-