6.3. Правовые формы участия политических партий в избирательном процессе в регионах

лиза в этой области является изучение качественных характеристик и тенденций развития партийной системы России в условиях становления

еефедеративного государственно-территориального устройства. Взаимозависимость территориального устройства государства и его

партийной и избирательной систем носит двойственный характер. С одной стороны, закрепленный Конституцией Российской Федерации тип территориального устройства во многом предопределяет конституционно-пра- вовой статус и структуру организации институтов публичной власти в центре и на местах и, соответственно, порядок их формирования. С другой стороны, совокупность правил и процедур, связанных с выборами, оказывает серьезное воздействие на характер взаимоотношений между органами государственной власти различного уровня, а подчас и на решение вопросов об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации13.

В соответствии с заложенной Конституцией Российской Федерации системой федеративных отношений субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют порядок выборов в органы государственной власти, образуемые на их территории в соответствии с основами конституционного строя. Подобная децентрализация системы избирательного законодательства логически вытекает из положений статьи 77 Конституции Российской Федерации, закрепивших самостоятельность субъектов Федерации в вопросах установления системы органов государственной власти.

Относительная самостоятельность региональных избирательных систем, позволяющая рассматривать их как относительно автономные образования, выражается в наличии у субъектов Федерации собственной компетенции в вопросах регулирования избирательных правоотношений, в их праве определять структуру органов государственной власти и порядок их формирования, варьировать в пределах, определенных федеральным законодательством, состав и сроки полномочий представительных органов и выборных должностных лиц, порядок образования избирательных округов, особенности выдвижения и регистрации кандидатов, уровень явки избирателей и степень поддержки, достаточные для признания выборов состоявшимися и определения победителей.

Вместе с тем избирательная система субъекта Российской Федерации не носит замкнутый характер, что предопределяется следующими обстоятельствами:

13Так, состоявшееся в 1990 году преобразование ряда автономных областей в автономные республики не в последнюю очередь было вызвано тем, что последние имели большую квоту представительства на выборах Съезда народных депутатов РСФСР (прим авт.).

–встроенностью институтов регионального избирательного права в единую избирательную систему Российской Федерации, предусматривающую верховенство норм федерального избирательного права в вопросах, отнесенных Конституцией Российской Федерации к сфере ведения Российской Федерации и к сфере совместного ведения Российской Федерации

иее субъектов;

–наличием у федерального центра значительного объема властных полномочий, позволяющих ему определять основные принципы организации и порядка формирования органов государственной власти в субъектах Российской Федерации и тем самым воздействовать на направленность избирательных процессов на региональном политическом пространстве;

–наличием в системе органов государственной власти, действующих на региональном уровне, федерального элемента в виде территориальных подразделений федеральных органов государственной власти (федеральных судов, региональных структур федеральных органов исполнительной власти), оказывающих в пределах своей компетенции воздействие на ход избирательной кампании, а также региональных отделений общероссийских политических партий и движений, находящихся в отношениях вертикальной зависимости с центральным руководством партий и движений;

–характером организации избирательной системы в субъекте Российской Федерации, производным от его конституционно-правового статуса, определяемого в соответствии с положениями федеральной Конституции и закрепленных федеральным законодательством основных принципов организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Многоуровневаяструктураизбирательногозаконодательства,образующая в совокупности правовой каркас избирательной системы Российской Федерации, позволяет в максимальной степени учитывать особенности региональных органов государственной власти, состояние политической инфраструктуры в регионе, специфику местных политических традиций. Множественность источников избирательного права сбалансирована их жесткой иерархией, а также наличием в федеральном законодательстве норм прямого действия, регулирующих порядок организации и проведения выборов на всех уровнях14.

Таким образом, предметным полем научного поиска в контексте данного исследования является сложный комплекс политико-правовых проблем, связанных со становлением в современной России системы партийного и электорального федерализма. Тем не менее реальный вклад политических партий на выборах достаточно незначителен, если оценивать его в статистическом измерении.

14См.: Заславский С.Е. Электоральный федерализм // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. No11.

Выборы в Государственную Думу по одномандатным округам, а также региональные и муниципальные выборы в субъектах Российской Федерации являются, пожалуй, главным показателем, свидетельствующим о политической активности партий. В отличие от избирательной кампании, проводимой по партийным спискам один раз в четыре года, дополнительные выборы по мажоритарным округам носят фактически перманентный характер. Так, по данным группы «Меркатор» (Институт географии Российской Федерации), только в период с мая 2000 года по октябрь 2002 года в субъектах Российской Федерации прошло более 150 региональных избирательных кампаний, в том числе 63 – по выборам глав регионов, 68 – по выборам депутатов законодательных органов регионов и 20 – по довыборам депутатов Государственной Думы Российской Федерации. Кроме того, избирались мэры в нескольких десятках крупных городов. В целом выборами были охвачены 83 субъекта Федерации, в которых зарегистрировано 100,6 млн избирателей, или 93% всех избирателей страны. С учетом многоуровневой системы организации и проведения выборов можно утверждать, что интенсивность вовлечения населения в избирательный процесс (и, соответственно, участия партий в этом процессе) не детерминирована фактором федеральных выборов: взаимосвязь между избирательными кампаниями различного уровня имеет гораздо более сложный характер.

В оценке роли современных политических партий на мажоритарных выборах мнения отечественных и зарубежных исследователей отличаются удивительным единодушием. Признавая определенную роль политических партий и избирательных блоков в период общих выборов в Государственную Думу по одномандатным округам, они, тем не менее, фиксируют их незначительную роль в иных выборах, проводимых в субъектах Российской Федерации15.

Так, по данным М.Н.Афанасьева, в 1990-е годы только в 20 из 88 действующих региональных законодательных собраний число партийных депутатов достигало одной трети и лишь в семи легислатурах они составляли большинство (при этом в основном это были регионы «красного пояса», где депутаты от КПРФ составляли большинство). Еще более скромными выглядят результаты участия политических партий на выборах глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации: по данным ЦИК России, из 70 кандидатов, избранных с начала 1995 года по март 1997 года (так называемый первый цикл губернаторских выборов), лишь 10 были

15См.: Афанасьев М. Политические партии в российских регионах // Pro et Contra. Т.5. 2000. No4. С.164–183; Голосов Г. Губернаторы и российская политика // Pro et Contra. Т.5. 2000. No1. С.96–108; Филиппов А. Выборы законодатель-

ных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (1990–1998); Люхтерхандт-Михалева Г.М. Указ. соч. и др.

выдвинуты политическими партиями и движениями16, причем лишь два кандидата (Е.Э.Михайлов и А.И.Лебедь) выдвигались общероссийскими объединениями, а остальные – региональными общественными объединениями и коалициями (как правило, с размытым политическим лицом), создаваемыми специально под губернаторские выборы. Итоги последнего электорального цикла выборов 2000–2002 годов выявляют аналогичную картину: из 408 кандидатов, участвовавших в выборах глав регионов, партиями выдвинуто 25, в том числе 11 – от КПРФ, 5 – от ЛДПР; по 1–2 кандидата – от семи партий и движений. Среди победителей только четверо официально были выдвинуты партиями: М.И.Лапшин (АПР), В.И.Тихонов (КПРФ), М.Б.Машковцев («Товарищ») и В.И.Ишаев («Союз труда»)17. Единственный показатель, который претерпел определенные изменения, – увеличение удельного веса кандидатов от общефедеральных партий – с полным основанием можно отнести на счет последствий реализации реформы партийной системы, предусматривающей исключительно общероссийский статус политических партий.

Показателем организационной слабости политических партий является также значительный процент независимых кандидатов. Так, на выборах 1993 года независимые кандидаты составляли 48%, в 1995 году – 35%. В то время как в Польше, Венгрии и Литве партии все больше монополизируют процесс выдвижения кандидатов, приближаясь к западным образцам, в России они по-прежнему слабо контролируют этот процесс18. По мере удаления от федерального центра, перемещения выборов на региональный и местный уровни процент кандидатов, выдвинутых партиями и избирательными блоками, неуклонно снижается, что демонстрируют и результаты выборов, проводимых в субъектах Российской Федерации по пропорциональной системе в 2000–2002 годах.

И, наконец, низкая популярность партий в регионах подтверждается достаточно высоким процентом протестного голосования и в тех субъектах Российской Федерации, где были опробованы механизмы пропорционального представительства. Так, на выборах депутатов Калининградской областной Думы, проходивших 5 ноября 2000 года с использованием системы закрытых списков, относительное большинство избирателей, голосовавших по общерегиональному избирательному округу (20,59%), проголосовало против всех списков кандидатов, а за список, получивший наибольшее число голосов избирателей, проголосовало 16,3%. Высоким оказалось число голосов, поданных против всех списков кандидатов,

16См.: Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 1995–1997 гг.: Электоральная статистика. М.: Весь Мир, 1997.

17Данные группы «Меркатор» (Институт географии РАН).

18См.: Evans G., Whitefield S. Identifying the Bases of Party Competition in Eastern Europe // British Journal of Political Science. Vol.23. 1993. No.4.

ина выборах депутатов Псковского областного Собрания депутатов, проходивших 31 марта 2002 года (17,29%)19.

Практика показывает, что политико-организационное развитие и влияние партий на уровне субъектов Российской Федерации до 1999–2000 годов оставалось крайне низким даже на фоне общей слабости политических партий и движений. К 1996 году на региональном уровне в основных чертах оформились и региональные партийные системы, которые по своему составу во многом отличаются от расстановки политических сил в столице. Это объясняется тем, что политический спектр любого региона помимо отделений российских партий включает в себя и местные общественнополитические организации. Кроме того, характер межпартийного взаимодействия на региональном уровне далеко не всегда соответствует решениям, принимаемым центральным руководством партии (что подтверждает

иопыт состоявшихся региональных выборов). В ряде случаев региональные организации сами проявляют инициативу и вступают в межрегиональное взаимодействие с различными партиями и движениями, минуя свои центральные руководящие органы.

Учитывая, что длительное время российская партийная система пребывала в раздробленном состоянии, а деятельность общероссийских партий и движений имела довольно слабую проекцию на региональный политический процесс, введение механизмов пропорциональных выборов носило ограниченный характер. Так, в 1993–1995 годах смешанные избирательные системы применялись на выборах в Республике Тыва, Саратовской области, Усть-Ордынском автономном округе (впоследствии во всех трех субъектах Федерации были приняты решения о возврате к мажоритарной системе выборов). Смешанная система выборов в Омской области была введена лишь де-юре: принятые поправки, предусматривавшие систему партийных списков, были отменены еще до проведения очередных выборов. Более удачным оказался опыт использования смешанной избирательной системы в Красноярском крае (20 из 42 депутатов), Калининградской области (5 из 32 депутатов), а также на выборах двухпалатного Законодательного Собрания Свердловской области (весь состав нижней палаты – областной Думы). Уже после предпринятых в 2000 году инициатив по реализации пакета федеративных реформ к смешанной системе выборов перешли в Псковской области. Но в целом удельный вес регионов со смешанной системой выборов продолжал оставаться крайне незначительным, что во многом было связано с нежеланием

19См.: Методические рекомендации по выбору вида пропорциональной избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2002. No11.

глав исполнительной власти и депутатов легислатур действующего созыва отказываться от апробированной мажоритарной системы. Фактором, тормозившим развитие институтов партийного представительства в субъектах Российской Федерации, являлось и отсутствие влиятельных лоббистов этого проекта.

На федеральном уровне вопрос о всеобщем введении смешанной системы на выборах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации впервые начал активно обсуждаться в 2000 году в связи с подготовкой Федерального закона «О политических партиях». Идея создания наряду с вертикалью исполнительной власти сильной и эффективной «партийной вертикали», обеспечивающей единство действий депутатов различного уровня, окончательно оформилась в 2001 году, когда депутаты Б.Б.Надеждин и И.Н.Игошин внесли проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в статью 4 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”». Согласно этому проекту, не менее 50% депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями и избирательными блоками.

Вместе с тем в проекте федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», внесенном Президентом Российской Федерации в Государственную Думу, соответствующая норма о партийных списках носила не императивный, а рекомендательный характер: проект предусматривал лишь возможность установления законом субъекта Российской Федерации требования об избрании по партийным спискам не менее половины депутатов законодательного (представительного) органа (в двухпалатном парламенте – не менее половины от общей численности депутатов одной из палат). В результате право субъектов Российской Федерации на введение смешанной системы в изначальной редакции законопроекта лишь констатировалось, но не вменялось им в обязанность. Однако уже в ходе рассмотрения указанного законопроекта в первом чтении ряд депутатских объединений заняли более радикальную позицию, настаивая на придании этой норме императивного характера.

Параллельно Государственной Думой обсуждался проект закона, вносящего дополнения и изменения в статью 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», закрепляющего обязательность смешанной мажоритарной системы на выборах в законодательные (представительные) органы госу-

дарственной власти субъектов Российской Федерации и устанавливающего переходный период сроком на два месяца. 12 апреля 2002 года законопроект был принят в третьем чтении и направлен в Совет Федерации. Однако 24 апреля 2003 года указанный законопроект был отклонен Советом Федерации, посчитавшим такой подход вмешательством в компетенцию субъектов Российской Федерации. При доработке закона в качестве компромиссного варианта решения было избрано продление срока переходного периода (его синхронизация с окончанием партийной реформы в июле 2003 года), а также установление обязательности проведения выборов по партийным спискам лишь при условии наличия на территории субъекта Российской Федерации не менее трех региональных отделений общероссийских партий. Именно в таком варианте Закон был подписан Президентом Российской Федерации.

Несмотря на императивную норму пункта 16 статьи 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», обязывающую проводить выборы по партийным спискам, переход от мажоритарной системы выборов к смешанной может носить многовариантный характер и выражаться:

–в сохранении прежней численности депутатского корпуса и соразмерном укрупнении мажоритарных территориальных округов;

–в двукратном увеличении численности депутатского корпуса однопалатного законодательного собрания;

–в сочетании в той или иной мере первого и второго из отмеченных выше вариантов;

–в переходе от однопалатной структуры законодательного органа субъекта Российской Федерации к двухпалатной структуре, формируемой полностью либо наполовину по пропорциональной системе.

Кроме того, формулировка указанной нормы позволяет в значительной степени варьировать основные параметры избирательных систем. На федеральном уровне закреплен лишь минимально необходимый удельный вес кандидатов, избираемых по партийным спискам. В связи с этим субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать абсолютное число депутатов, подлежащих избранию по пропорциональной системе (увеличивая численность депутатского корпуса либо число депутатов, избираемых по системе партийных списков), определять структуру партийного списка, методы распределения депутатских мандатов между списками кандидатов, а также устанавливать величину заградительного пункта. Таким образом, на региональном уровне в зависимости от местной специфики может быть реализован целый спектр известных в правовой практике моделей смешанной мажоритарно-пропорциональной системы.

По нашему мнению, к наиболее перспективным направлениям относится установление на региональном уровне системы открытых партийных

списков, при которых избиратель вправе выражать предпочтение в отношении одного либо нескольких кандидатов из списка (в зависимости от того, сколькими голосами наделит его региональный закон), что позволит изменять очередность распределения депутатских мандатов среди кандидатов. В настоящее время система открытых списков применяется на выборах в парламенты Австрии, Латвии, Литвы, Польши, Чехии. Предпочтительность системы открытых списков в том, что она позволяет снизить накал протестного голосования в субъектах Российской Федерации, а также свести на нет негативные проявления при начальном распределении мест по партийным спискам (теневой характер распределения мест партийной верхушкой, фактическая покупка проходных мест спонсорами и т.д.). Кроме того, введение такой системы существенно расширяет возможности избирателей своим выбором предопределять персональный состав депутатского корпуса, что само по себе очень ценно.

В перспективе переход к смешанной системе на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации неизбежно приведет к увеличению роли партий в избирательном процессе. Партии получат большие возможности по выработке и проведению партийной линии по различным аспектам законотворческого процесса, определению позиций по кадровым, организационным и иным вопросам деятельности этих органов.

Кроме того, сочетание перехода к смешанной системе и синхронизации даты выборов делает возможным выдвижение одних и тех же кандидатов как по региональным группам федерального списка на выборах депутатов Государственной Думы, так и по партийному списку на региональных выборах. Этим создаются дополнительные стимулы для более активного участия региональных отделений партий на выборах в органы государственной власти различного уровня. Вместе с тем порядок их участия в выборах также претерпел серьезные изменения.

До принятия Федерального закона «О политических партиях» право на участие в региональных и местных выборах посредством выдвижения кандидатов признавалось за всеми региональными отделениями общероссийских политических объединений. В соответствии с пунктом 2 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выдвижение кандидатов (списков кандидатов) при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлялось на собраниях (конференциях) региональных отделений либо на федеральных съездах (конференциях) указанных объединений. При проведении выборов в органы местного самоуправления выдвижение кандидатов могло, соответственно, осуществляться на собраниях местных либо региональных отделений указанных объединений (центральные руководящие органы партий подобным правом не обладали).

Данный порядок был способен породить – и на практике нередко порождал – серьезные противоречия, в основе которых лежало различие позиций, занимаемых федеральным руководством партии и ее руководством региональных отделений по вопросам участия в выборах и определения конкретных кандидатур.

Вчастности, в ходе региональных и местных избирательных кампаний центральные координирующие органы партий нередко принимали решение о неучастии в выборах, в то время как региональное отделение заявляло о вступлении в избирательный блок, формируемый под одного из кандидатов. Выборы депутатов региональных законодательных собраний зачастую сопровождались формированием избирательных блоков из региональных отделений партий и движений, находящихся на различных полюсах идейно-политического спектра (например, в ряде регионов отделения «Яблока» в ходе выборов заключали предвыборные соглашения

сНародно-республиканской партией А.И.Лебедя), а региональные отделения бывшей Социал-демократической партии России в зависимости от региона блокировались то с либеральными, то с прокоммунистическими политическими партиями. Повсеместно наблюдаемой тенденцией стало вытеснение общефедеральных партий на периферию политического пространства региона, их ассимиляция в составе местных партий власти.

С принятием Федерального закона «О политических партиях» региональные отделения имеют право выдвигать кандидатов только в случаях, предусмотренных уставом политической партии. Таким образом, права регионального отделения как субъекта избирательного процесса определяются не столько нормами публичного права, сколько положениями партийных уставов.

Всложившейся качественно новой правовой ситуации политические партии самостоятельно определяют объем полномочий региональных отделений в части выдвижения кандидатов в депутаты органов государственной власти и органов местного самоуправления. В связи с этим решение вопроса об участии в выборах региональных отделений политической партии может предусматривать различные варианты.

1. Наделение региональных отделений политических партий правом самостоятельного выдвижения кандидатов на своих собраниях либо конференциях. В настоящее время такой порядок предусмотрен уставами «Единой России», КПРФ, Демократической партии России и др.

2. Закрепление порядка обязательного согласования выдвигаемых региональными и местными отделениями кандидатур с вышестоящими партийными органами. Так, в Народной партии Российской Федерации решение о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) принимается на конференциях региональных отделений партии по предварительному согласованию с президиумом ЦК партии. Решение о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) местными отделениями партии принимается на

их общих собраниях по предварительному согласованию с комитетом регионального отделения партии, в состав которого входит местное отделение. Аналогичный порядок выдвижения кандидатов предусматривает и Устав Российской партии самоуправления трудящихся. Устав партии «Союз Правых Сил» требует согласования кандидатур, выдвигаемых на выборах в региональные и местные органы государственной власти непосредственно с Федеральным советом СПС. Устав партии «Яблоко» требует проведения подобного согласования с Федеральным советом лишь

вотношении кандидатур на должности глав исполнительной власти (высших должностных лиц), избираемых непосредственно населением, а также глав местного самоуправления административных центров субъектов Российской Федерации и крупных городов. Выдвижение же кандидатов на должности иных глав местного самоуправления требует согласования на уровне регионального совета.

3.Отказ региональным отделениям политических партий в праве самостоятельного выдвижения кандидатов на выборах. В настоящее время подобная норма не содержится ни в одном уставе партии, зарегистрированной Минюстом России. Связано это с тем, что партия, отказавшая региональным отделениям в праве выдвижения кандидатов, могла бы реализовать указанное право только на съезде партии. Учитывая асинхронность федеральных, региональных и местных выборов, осуществление такого сценария потребовало бы почти ежеквартального проведения общероссийских съездов, что, разумеется, практически неосуществимо.

Существенные перемены в субъектном составе избирательных объединений и блоков на региональных и местных выборах будут происходить постепенно, по мере создания и укрепления региональных и местных отделений политических партий, выдавливания ими региональных движений, в том числе бывших «партий власти», на периферию политического пространства региона. Этот процесс будет осуществляться с переменным успехом, причем его интенсивность и масштаб будут определяться важнейшими институциональными факторами, такими как наличие либо отсутствие в регионе собственной партии власти, характер ее юридического и организационного оформления (избирательный блок, региональная партия, межпартийный союз), готовность ее лидеров интегрироваться в формирующуюся систему партийной вертикали и оговариваемые ими условия такой интеграции.

Вместе с тем в ходе указанных процессов не исключено возникновение правовых споров, в основе которых будут лежать существенные различия

втрактовке содержания нормы статьи 77 Конституции Российской Федерации об общих принципах организации государственной власти субъектов Российской Федерации, которые могут быть урегулированы федеральным законом. Если позиция федерального законодателя основывается на широкой трактовке этого понятия, (включающей не только основы струк-