Глава 2. Наука административного права 39

воля всего народа. Правительства перестали смотреть на полицей скую регламентацию, как на необходимое средство и наилучший путь к достижению общего благополучия; в ней, наоборот, стали видеть источник многих бедствий и преграду к свободному развитию сил и способностей народа.

Под «полицией» стали понимать охрану государственного порядка посредством ограничения свободы отдельного лица в форме принуж дения. В обыденной жизни того времени под словом «полиция» пони мали, прежде всего, полицейский персонал, т. е. наружную полицию, а также выделяли полицию учреждений, охраняющую жизнь, здоро вье, имущество, общественный порядок, публичную безопасность. По объектам и предметам, которых касается полицейская деятельность, полиция делится на три категории: 1) административная полиция; 2) полиция безопасности; 3) судебная полиция. Эти проблемы раз рабатывались в рамках полицейского права российскими учеными в ХIХ веке и начале ХХ века.

Таким образом, прежний термин «полиция» утратил свое первона чальное значение. Прежде под полицией понимали всю внутреннюю политику государства; но с течением времени это понятие стало су живаться, и его начали употреблять не в значении всей деятельности государства в области административного управления, a лишь от дельной его отрасли, связанной с деятельностью специальных органов, обеспечивающих общественную безопасность.

В ХIХ веке в Европе начинается новый этап развития науки о го сударственном управлении — появляются учение о государственном управлении и административное право.

Это было связано с тем, что в этот период в экономическом и по литическом строе европейских государств последовал ряд крупных перемен, изменивших основу полицейского государства и поста вивших перед юридической наукой ряд новых и вместе с тем крайне сложных вопросов. В этот период происходит законодательное за крепление основных неотчуждаемых прав личности, установление задач государства и пределов государственного вмешательства в жизнь общества, обеспечение законности в управлении. На смену прежней концепции «полицейского государства» пришла концепция «право вого государства», в котором гарантировалась свобода личности от произвола администрации. В правовом государстве феодальной пра вительственной власти противопоставлялся закон, гарантировалось невмешательство власти в частную жизнь граждан. Методологической основой концепции правового государства стали работы И. Канта,

40 Раздел I. Сущность административного права

учение об общественном договоре Ж. Ж. Руссо, теория разделения властей Д. Локка и Ш. Монтескье.

Другой характерной чертой правового государства является под чинение всей его жизни и деятельности закону. Ему подчиняются не только граждане, но и все органы государства, особенно же пред ставители администрации. Философским обоснованием правового государства явилось учение Канта. По этому учению человек отнюдь не должен быть средством для достижения каких-либо целей; человек есть цель в самом себе: признание человеческого достоинства абсолют ной целью составляет безусловное требование нравственного закона (категорический императив).

Эти изменения в жизни общества в значительной степени под готовило почву для появления нового направления в системе адми нистративной науки.

Наиболее полно и систематизировано в тот период теория го сударственного управления в условиях правового государства была разработана немецким ученым Лоренцем фон Штейном (1815–1890). Его основные идеи о государственном управлении изложены в 7 томном труде «Учение об управлении» (Stein. Verwaltungslehre. Stuttgart. 1865. 7 vol.), а также в книге Handbuch der Verwaltungslehre. Stuttgart. 1876. На русском языке работа Л. Штейна вышла в переводе и под редакцией профессора Санкт-Петербургского университета И. Е. Андреевского под названием: «Учение об управлении и праве управления с сравне

нием литературы и законодательств Франции, Англии и Германии»¹. Характеризуя сущность учения Л. Штейна о государственном управлении, необходимо отметить, что под управлением он понимал такую сферу государственной деятельности, посредством которой государственная воля (закон) осуществляется в государственной жизни. Таким образом, по мысли Л. Штейна, управление призвано для осуществления государственной воли, закрепленной в законода тельных актах законодательными учреждениями. Сущность и понятие управления состоят в том, что благодаря ему воля государства — закон получает осуществление в объективно существующих отношениях действительной жизни через посредство силы и деятельности по следнего.

Важные методологические выводы о природе, сущности и органи зации государственного управления содержались и в трудах россий ских ученых-юристов XIX начала XX века, таких как А. Д. Градовский,

¹ Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литера туры и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874.