Глава 2. Наука административного права 41

А. И. Елистратов, М. Н. Коркунов, В. В. Сокольский, М. Рейснер, Н. И. Лазаревский и ряд других.

В своем фундаментальном труде «Начала русского государ ственного права» А. Д. Градовский отмечал, что государственное управление является предметом как государственного права, так и права управления (административного права). Он писал, что уче ние о государственном управлении есть учение об осуществлении верховных прав, принадлежащих государственной власти, и тех целей государства, к достижению которых оно стремится. При этом он от мечал, что учение об осуществлении государственных целей может быть рассматриваемо, с одной стороны, с точки зрения практических мер и способов, необходимых для достижения разных целей государ ственного управления; учение об этих практических мерах и способах и составляет науку об управлении, или полицейское право. Государ ственное право, принимая также в расчет те цели, к осуществлению которых стремится государство, не говорит, однако, о практических мерах к их осуществлению. Оно имеет в виду, во-первых, распределе ние этих задач между разными государственными установлениями, и, во-вторых, организацию установлений, соответствующую пред положенным целям.

В. В. Сокольский отмечал, что все учение об управлении может быть разделено на учение об органах управления, заключающее в себе систематическое изложение совокупности юридических норм, опре деляющих организацию и компетенцию органов управления, и учение о самой деятельности управления, содержащее систематическое изло жение юридических норм, определяющих меры и способы управления.

А. И. Елистратов в курсе лекций «Административное право» писал, что законность деятельности государственной власти дости гается благодаря возможности обособить законодательную функцию государства от прочих функций государственной деятельности. Госу дарственное управление становится правомерным и подзаконным по мере того, как законодательная функция — задача издания законов — различается и обособляется от задачи государственного управления. Признавая право регулятором публичных отношений, возникающих между органами власти и обывателями, государственная власть этим самым нисколько не ограничивает себя в своей законодательной функции. Она не изменит началу законности, если отменит новым законом любой из ранее изданных ею законов. Но верная началу за конности власть должна подчиняться закону в делах государственного управления.

42 Раздел I. Сущность административного права

Таким образом, административная деятельность, осуществляющая предначертания законодательных органов и направленная к непосред ственному удовлетворению нужд и потребностей государства, и со ставляла по мнению юристов XIX начала ХХ века содержание предмета административного права.

§ 3. Советская наука административного права и современная наука административного права в России

В советский период получила дальнейшее развитие теория адми нистративного права — понятие государственного управления как подзаконной исполнительно-распорядительной деятельности госу дарственного аппарата. Ученые-административисты И. Н. Ананов, И. Л. Бачило, С. Берцинский, Ю. М. Козлов, Б. М. Лазарев, А. Е. Лу нев, Г. И. Петров, С. С. Студеникин, Ц. А. Ямпольская и ряд других внесли значительный вклад в юридическую теорию государственного управления и разработку его отдельных проблем. Был дан научный анализ понятия, форм и методов государственного управления, актов государственного управления, способов обеспечения законности в государственном управлении и ряда других. В научной литературе административного права утвердилась концепция государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов¹.

Так, Ц. А. Ямпольская давала определение государственного управ ления как исполнительно-распорядительной деятельности Совет ского государства, которая состоит в непосредственном руководстве проведением законов в жизнь, проверке исполнения законов и других государственных актов, планировании, учете и контроле и находит юридическое выражение в актах государственного управления. Мож но отметить, что в своем определении Ц. А. Ямпольская определяет государственное управление как функцию государства и выделяет такие его признаки как исполнительно-распорядительный характер, направленность на исполнение законов и реализацию путем принятия актов государственного управления.

Г. И. Петров характеризовал управленческую (исполнительную и распорядительную, административную) деятельность как прак тическое осуществление функций Советского государства на основе

¹ См., например: Кобалевский В. Советское административное право. Харьков, 1929, С. 3–5; Берцинский С. К вопросу о методологии советского управления // Сов. госуд. право. 1930. № 10; Советское административное право. М., 1959. С. 7.