II. Органы и конституция организации объединенных нации

§ 168з. Общийхарактер органов. Каковы бы ни были в бу­дущем возможности развития Организации Объединенных На­ций и превращения ее в более тесный союз государств федера­тивного характера, существующая структура ее главных органов все же носит, с этой точки зрения, несколько рудимен­тарный характер. Организация не обладает подлинной цен­тральной властью, несущей общую ответственность за ее дея­тельность в целом. Компетенция Генеральной Ассамблеи не ограничивается каким-либо специальным кругом задач, пре­следуемых Организацией Объединенных Наций; она представ­ляет собой компетенцию органа, по существу являющегося ор­ганом совещательного характера. Совет Безопасности, будучи подчинен требованиям установленной для него процедуры го­лосования, наделен решающей исполнительной властью; но эта власть Совета Безопасности ограничивается в основном вопросами сохранения мира. Однако в некоторых вопросах Совет Безопасности и Генеральная Ассамблея разделяют от­ветственность за выполнение функций, связанных с деятель­ностью Организации Объединенных Наций в целом, и в этих пределах они совместно образуют центральный орган Объ­единенных Наций³. Кроме этих двух главных органов и Сек­ретариата, уставом Объединенных Наций предусмотрены три следующих органа: 1) Экономический и Социальный Совет (§ 168 н); 2) Совет по опеке (§ 94н) и 3) Международный суд (§ 168 п).

§ 168 И. ГенеральнаяАссамблея. Функции Генеральной Ас­самблеи в изложении ст. 9—17 Устава состоят в основном в

' Си. { 168г.

• Си. f 1S8H.

* Си. $ 168м.

инициативе, обсуждении, изучении и рекомендациях. Ассам­блея, которая состоит из членов Организации Объединенных Наций*, имеет право не только обсуждать вопросы, предусма­триваемые Уставом или относящиеся к полномочиям и функ­циям любых органов, им предусмотренных. Она может также делать рекомендации по этим вопросам как членам Объединен­ных Наций², так и Совету Безопасности³. С другой стороны, несомненно, что Ассамблея не облечена законодательной вла­стью. Однако хотя рекомендации Ассамблеи формально не яв­ляются обязательными, тем не менее они представляют собой важное средство воздействия в глазах мирового общественного мнения на членов Объединенных Наций. В частности, право обсуждения и вынесения рекомендаций распространяется на вопросы сотрудничества в деле поддержания международного мира и безопасности, включая споры, вносимые на рассмотрение Ассамблеи⁴, равно как и на принципы, определяющие разору­жение и регулирование вооружений. Ассамблея может также обращать внимание Совета Безопасности на ситуации, кото­рые могли бы угрожать международному миру и безопас­ности⁵.

В Уставе точноустановлено, что Ассамблея уполномочена

предпринимать изучение и делать рекомендации в целях:

а) содействия международному сотрудничеству в политической области и для поощрения прогрессивного развития междуна­родного права и его кодификации и б) содействия международ­ному сотрудничеству в области экономической, социальной, культуры и образования, здравоохранения, равно как и содей­ствия «осуществлению прав человека и основных свобод для

¹ Ci. 9(2) устанавливает, что каждое государство—член Организации может иметь в Генеральной Ассамблее не более пяти представителей.

' Вообще говоря, н, в частности, со вопросам, относящимся по существу к ват-тренней компетенции государств, для Ассамблеи не подобало давать рекомендации '

отдельным государствам.

' Но в ст. 12 говорится, что когда какой-либо спор или какая-либо ситуация

представлены на рассмотрение Совета Безопасности, то Генеральная Ассамблея не может делать наяие-либо рекомендации, касающиеся данного спора или ситуации,

если Совет Безопасности не запросит ее об этом.

* Предложение, сделанное на конференции в Сан-Францнсно, о том, чтобы Ассам­блее было предоставлено право представлять общие коввенции ва одобрение членов Организации Объединенных Наций, не получило требуемого 'большинства. Однако считается, что Ассамблее принадлежат такого рода полномочия,на основании правил глав IV и IX Устава, а также как следствие ст. 62 Устава, уполномочиваю­щей Экономический и Социальный Совет представлять проекты конвенций на одо-•брение Ассамблеи. Действительно, первая Ассамблея одобрила на первой своей сессии Конвенцию о привилегиях и иммунитета^ Объединенных Наций а предло­жила присоединиться к таковой всем членам Объелинедвых Наций. Records о; (he First Assembly (1st. Session), 1946, p. 687.

• От. 11 (3).

всех, без различия расы, пола, языка и религии»¹. Прочие функ­ции, возложенные на Генеральную Ассамблею, включают функции, предоставленные ей в отношении международной системы опеки, в частности сюда относится утверждение соглашений по опеке для территорий, не отнесенных к числу стратегических (ст. 16)²; рассмотрение и утверждение бюджета Организации Объединенных Наций (ст. 17)³; участие в избра­нии членов Международного суда (ст. 4 Статута); избрание ше­сти непостоянных членов Совета Безопасности (ст. 23); членов Экономического и Социального Совета (ст. 61), а также не­которых членов Совета по опеке (ст. 86 (с)); назначение гене­рального секретаря по рекомендации Совета Безопасности (ст. 97); утверждение правил, определяющих порядок работы Секретариата (ст. 101)⁴; принятие членов в Организацию Объ­единенных Наций и их исключение из нее (ст. 4 и 6); участие в разработке поправок к Уставу (ст. 108 и 109). Кроме того, Генеральная Ассамблея вправе учреждать такие вспомогатель­ные органы, которые она сочтет необходимыми для осущест­вления своих функций (ст. 22). В этом отношении, как и в не­которых других, положение Генеральной Ассамблеи прибли­жается к положению центрального координирующего органа Объединенных Наций. Так, Экономический и Социальный Совет, равно как и Совет по опеке подчиняются Генеральной Ассамблее и действуют под ее руководством; однако, в отличие от Совета Безопасности, Генеральная Ассамблея не обладает эффективной властью принимать решения при выполнении ею общих функций, возложенных на нее Уставом.

Ассамблея собирается, как правило, на очередные ежегод­ные сессии; но генеральным секретарем, по требованию Со­вета Безопасности или большинства членов Организации, могут

• Ст. 13.

• См. § 94к.

' Та эке статья предусматривает, что расходы Организации должны покры­ваться ее членами и распределяться Генеральной Ассамблеей между ними пропор­ционально. Первой Генеральной Ассамблеей на первой сессии были приняты по­дробные резолюции относительно бюджетных в финансовых соглашений, включая назначение Консультативного комитета по административным и бюджетным вопро-.сам, а также Комитета по взносам, занимающегося пропорциональным распределе­нием расходов: Recor.is of the First Assembly, 1946, pp. 678—685; см. также Report of the Preparatory Commission, Cmd. 6734, pp. 131—139. Cr. 19 Устава определяет, что веянии член Организации Объединенных Наций, за которым числится задол­женность по уплате денежных взносов, лишается права голоса в Генеральной Ас­самблее, если сумма его задолженности равняется иди превышает сумму взносов, причитающихся с него за два предыдущих года. Исключение допускается только дл случаев, когда Ассамблея удостоверится в том, что просрочка платежа произошл до не зависящим от члена Организации обстоятельствам.

• См. § 168р.

созываться также н специальные сессии Ассамблеи (ст. 20)¹..

§ 168 к. Совет Безопасности. Значение Совета Безопасности, как об этом можно судить по его составу, компетенции и про­цедуре голосования, отражает в большей степени, чем что-­либо иное в Уставе, современный характер Объединенных На­ций как организации, задачей которой является сохранение мира, а не выполнение функций всемирного правительства. Основной политической предпосылкой удовлетворительной ра­боты Совета Безопасности, при той структуре, какая ему при­дана Уставом, является постоянное единство действий и це­лей великих держав, являющихся постоянными членами Совета.

1. Состав Совета Безопасности. Совет Безопасности состоит из пяти постоянных и шести непостоянных членов. Постоян­ными членами Совета Безопасности являются: Союз Советских Социалистических Республик, Китай, Франция, Велико­британия и Соединенные Штаты Америки. Непостоянные члены избираются Генеральной Ассамблеей на двухгодичный срок;. они не могут быть немедленно переизбраны. Каждый член Со­вета Безопасности имеет в Совете одного представителя. Ус­тав требует, чтобы при избрании членов Совета Безопасности надлежащее внимание уделялось, «в первую очередь², степени:

участия членов Организации в поддержании международного-мира и безопасности и в достижении других целей Организа­ции, а также справедливому географическому распределению»-(ст. 23). Уставом предусматривается также, что любой член

' Устав не содержит прямого указания на то, что Ассамблея должна собираться обязательно в месте пребывания Организации, но это, повидимому, будет принято как общее правило, допускающее отступления от него только в связи с какими-нибудь особыми обстоятельствами. Первая Генеральная Ассамблея, на первой своей сессии, имевшей место в феврале 1946 г., постановила, что постоянная главная квартира Объединенных Наций должна находиться в Соединенных Штатах Америки, в Вестчестере (штат Нью-Йорк) и (или) в Фэрфильде (штат Коннектикут), блиа го­рода Нью-Йорка: Records of the First Assembly, p. 709. (На второй части первой сессии в декабре 194S г. Генеральная Ассамблея приняла решение перенести глав­ную квартиру Организации в г. Нью-Йорк.—Прим. ред.)

См. также Jenks, The Headquarters of International Institutions. A fitucil; o/ their Location and Status, 1945.

В Уставе не говорится также о том, что заседания сессий Ассамблеи должны быть открытыми, но соответствующий комитет конференции в Сан-Франциско вы­сказался за то, что процедурные правила Ассамйлеи должны предусматривать, как правило, открытие для публики и представителей мировой печати заседаний Ассам­блеи: American Commentary» p. 64.

' Б английском тексте запятая после слов <в первую очередь* отсутствует. Целью эюго намеренного пропуска запятой, чего, однако, нет в текстах на других языках, являлось подчеркнуть первостепенное значение содействия поддержания) международного мира и безопасности, а не фактора географического распределения. Это было сделано в виде устулки так называемый ^средним» «державам»; см. Cana­dian Commentary, p. 29. На первой Генеральной Ассамблее были избраны следующие непостоянные члены Совета Безопасности: Австралия, Египет, Польша, Голлаа-дин, Мексика и Бразилия.

Организации Объединенных Наций, не являющийся членом Со­вета Безопасности, может принимать участие, без права го­лоса¹, в обсуждении любого вопроса, внесенного в Совет Бе­зопасности, во всех тех случаях, когда последний находит, что интересы того члена Организации специально затронуты (ст.31). Устав определяет, что любой член Организации Объединенных Наций, который не состоит членом Совета Безопасности, или любое государство, не состоящее членом Организации, если они являются сторонами в споре, рассматриваемом Советом Безопасности, приглашаются участвовать, без права голоса, в обсуждении, относящемся к этому спору.

2. Полномочия и функции Совета.В отличие от совещатель­ного по преимуществу характера функций Ассамблеи, функ­ции Совета Безопасности являются прежде всего исполнитель­ными. Эти исполнительные функции Совета ограничиваются почти исключительно его полномочиями в области поддержа­ния международного мира и безопасности. Но в^пределах этого более узкого круга вопросов полномочия Совета Безопасности не подвергаются каким-либо ограничениям, за исключением тех, которые подразумеваются в общем обязательстве, в силу которого «при исполнении своих обязанностей Совет Безопас­ности действует в соответствии с целями и принципами Объ­единенных Наций». Будучи подчинены этому общему ограни­чению и «для обеспечения быстрых и эффективных действий Организации Объединенных Наций», ее члены возлагают на Совет Безопасности главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и соглашаются с тем, что при исполнении своих обязанностей, вытекающих изэтой ответственности, Совет Безопасности действует от их имени (ст. 24)². Они также «соглашаются подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять» решения, принятые в со­ответствии с требованиями Устава (ст. 25).

При решении вопросов, связанных с организацией Совета Безопасности и с процедурной стороной его работы, учитыва­лись как важность, так и срочность разрешения возложенной на него задачи. Уставом предусматривается, что Совет Безопас­ности должен быть организован так, чтобы он мог функциони­ровать непрерывно, для чего каждый член Совета Безопасности Должен быть всегда представлен в месте пребывания Органи­зации Объединенных Наций (ст. 28). Совет собирается на перио-

¹ Предложение о том, чтобы, как это было предусмотрено уставом Лиги, при­глашенное на этих основаниях государство имело право голоса, ве было принято.

¹ Функции Совета Безопасности и Организации Объединенных Наций в цело ^ вак учреждения, назначением которого является урегулирование споров и подД У мание международного мира и безопасности, а также относящиеся сюда поаожеа Устава Будут рассмотрены подробно в части 1 т. II (7-е ивданле).

дические заседания (не обязательно в месте пребывания Орга­низации Объединенных Наций), на которых каждый из членов Совета может по своему желанию быть представлен или членом правительства, или каким-либо другим особо назначенным пред­ставителем.

Полномочия Совета Безопасности не исчерпываются его исполнительными функциями в области сохранения между­народного мира. Так, Совет Безопасности несет, совместно с Генеральной Ассамблеей, обязанности, связанные с выполне­нием Организацией Объединенных Наций поставленных перед ней задач в целом. Совет Безопасности принимает участие в решении вопросов о принятии в число членов Организации, исключении из последней, а также и временном отстранении от участия в ней¹, в избрании членов Международного суда² и в назначении генерального секретаря³.

§ 168 д. Порядок голосования в Ассамблее и вСовете Бе­зопасности.Устав Объединенных Наций представляет собой существенное отступление от принципа единогласия. Значение атого нововведения ослаблено, и не без основания, тем, что по чисто практическим причинам оно не затрагивает положение великих держав, единодушное согласие которых, когда они выступают в роли постоянных членов Совета Безопасности, как правило, требуется для всех более важных решений Со­вета Безопасности, а также для многих решений Генеральной Ассамблеи. Но даже учитывая такое особое положение вели­ких держав, необходимо признать, что отказ от принципа еди­ногласия составляет важное нововведение в правовой органи­зации международного общества.

1. Генеральная Ассамблея.Как правило, для законности решений Генеральной Ассамблеи требуется простое большин­ство голосов присутствующих и голосующих ее членов. Устав в этом отношении, повидимому, не делает разницы между ре­шениями и рекомендациями. Однако для законности более важных решений Ассамблеи требуется большинство двух тре­тей голосов. К числу вопросов, подлежащих разрешению в этом порядке, ст. 18 Устава относит: рекомендации относитель­но поддержания международного мира и безопасности, выбор непостоянных членов Совета Безопасности, выбор членов Эко­номического и Социального Совета и членов Совета по опеке, прием в Организацию Объединенных Наций новых членов, при­остановление прав членства и исключение членов из Органи­зации, вопросы, относящиеся к функционированию системы

* См. S 168в и 168г. ' Ст. 4 Статута.

• Си. | 168р.

опека, а также вопросы бюджета; кроме того, Ассамблее предо­ставлено право простым большинством голосов расширять круг вопросов, требующих для своего разрешения большинства двух третей голосов¹.

При оценке того значения, которое имеет для суверенитета членов Организации Объединенных Наций отступление от тра­диционного принципа единогласия, следует иметь в виду, что Ассамблее не предоставлено право выносить решения, обяза­тельные для Организации Объединенных Наций.

2. Совет Безопасности.Для действительности решений Совета Безопасности требуется, чтобы за них были поданы го­лоса семи членов Совета, включая совпадающие голоса всех постоянных его членов. Из общего правила сделано исключение по отношению к решениям, принимаемым по вопросам, преду­смотренным главой VI Устава, а именно: по вопросам о разре­шении споров мирными средствами; в этих случаях члены Со­вета, являющиеся стороной в споре, должны воздерживаться от голосования. Это исключение имеет хотя и важное, но все же не решающее значение, так как по отношению к принудитель­ным мерам, в том числе к мерам, направленным к предупреж­дению дальнейшего отягчения опасной ситуации, принимае­мым в случаях, указанных в главе VII Устава по поводу угро­зы миру, его нарушения и актов агрессии, для действительно­сти решений Совета Безопасности требуется совпадение голосов всех постоянных членов Совета². По вопросам процедуры для действительности решения Совета Безопасности требуется что­бы за них были поданы голоса семи его членов.