19. Двухуровневая организация местного самоуправления типа «муниципальный район – поселение»
Двухуровневая организация МСУ берет свое начало в советской территориальной схеме устройства, когда эта территория была устроена на началах экономического районирования. Потом в ФЗ №154-ФЗ этот принцип уже не закреплялся, и вот встал вопрос о том, а как возвращать поселенческий принцип, если сельские поселения лишены собственной инфраструктуры, потому что она сосредоточена в городе – это был ключевой вопрос для законодателя. Поэтому было решено обратиться к ранее существовавшей советской схеме двухуровневости МСУ: город приобрел статус муниципального образования, но над ним есть район, который обеспечивает вопросы МСУ.
1) Закон СССР 1990 г. -> МСУ осуществлялось в границах административно-территориальных единиц.
первичные уровни: сельсовет, поселок (район), город (район в городе)
двухуровневость в законе 1990 года была допустима (по решению республик)
2) Закон 1991 года РСФСР -> закрытый перечень МО: «МСУ осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов (СНП)»
закрепление в законе двухуровневости
3) В Конституции 1993 закреплен поселенческо-территориальный принцип: «в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций»
не запрещена двухуровневость
4) ФЗ № 154 1995 -> где будет осуществляться МСУ, решали субъекты, которые принимали собственные законы -> закон давал лишь общий подход, ни перечня, ни критериев формирования
субъекты подходили к этому вопросу различно (где 1, где 2 уровня) -> во многих местах были уничтожены образования поселенческого типа, произошло значительное укрупнение территорий муниципальных образований -> злоупотребления -> где-то вообще не создали МО
5) ФЗ № 131 2003 -> безальтернативная двухуровневая (двухуровневая) организация МСУ на территории городских и сельских поселений: территория сельских и городских поселений находится в границах муниципальных районов (за искл межселенных территорий, которые не имеют статуса МО)
альтернативная двухуровневая организация: допускается существование городских округов как одноуровневых единиц, и как двухуровневых единиц (есть городской округ и внутригородские районы)
Двухуровневая организация МСУ типа «муниципальный район – поселение» представляет собой безальтернативный тип организации, т.е. нельзя выбрать установить второй уровень или нет!
Причины появления двухуровневости:
1. исторические причины (останки концепции экономического районирования) + у сельских поселений нет своей инфраструктуры, поэтому надо связать их с городами
2. попытка найти баланс между приближенностью власти к населению и эффективностью муниципального управления
3. сельским поселениям нельзя делегировать государственные полномочия, а вот районам – вполне себе
Цель двухуровневости по диссертации Баженовой
Введение законодательством различных видов (статусов) муниципальных образований "первого уровня", обусловленное различием сложившейся экономической, демографической ситуации, экономико-социального потенциала территорий, позволяет дифференцировать решаемые на местном уровне задачи в зависимости от объективных потребностей местности. К тому же такой подход позволил во многом преодолеть негативную тенденцию формирования муниципальных образований исключительно на уровне районов, сельских округов и других укрупненных административно-территориальных единиц, сложившуюся в период действия Закона N 154-ФЗ (1995 г.).
Задача законодателя: обеспечить такую территориальную организацию, которая способствовала бы приближению населения к власти. Но это не всегда эффективно с управленческой т.з.
КС позицию к этому постоянно менял. С одной стороны – не может быть 2-х уровневого МСУ, так как власть должна быть приближена к населению, а потом КС говорит, что «да, в отдельных случая для повышения эффективности управления можно».
МСУ – это не номинальное присвоение власти, а возможность управлять. А у нас получилось наоборот – власть присвоили номинально, а управление отдали на муниципальный уровень.
Отсюда возникают проблемы:
На сегодняшний день именно МР решают финансовый вопрос (финансовое подчинение)
Проблема удаленных и малонаселенных районов (не будут развиваться)
Вообще, по сути равного статуса у сельского поселения (1 уровень) и муниципального района (2 уровень) фактически не существует. Муниципальный район и поселение заключают соглашение, по которому распределение дотаций можно передать в ведение района. Закон разрешил эту процедуру в добровольном порядке, но de facto район принуждает поселение отдать и полномочия (это разрешено ФЗ 131) и деньги (то есть дотации). Поселению остается один большой кукиш. К тому же в 2014 году изменили 131 ФЗ. Теперь урезали полномочия поселений и передали их району.
МР могут влиять на отбор кандидатур глав городских и сельских поселениях
=> на нижнем уровне нет власти, они сугубо административные единицы
новиночки 2019 года
Схема двухуровневости «муниципальный район-поселение» существовала до 2019 года, а в 2019 году был введен муниципальный округ – это единица, которая создает альтернативу муниципальному району. Если муниципальный район предполагает наличие первичных единиц под собой; муниципальный округ этого не предполагает – все городские и сельские поселения объединены в муниципальный округ. Этот вынужденный шаг законодателя должен был на законодательном уровне должен был создать основу для уничтожения муниципальных районов с входящими в их состав поселениями.
Муниципальные округа ввели отчасти потому, что многие субъекты используют муниципальные округа для усиления вертикали власти – чтобы не иметь дела с сельскими поселениями, их главами, которые пытаются для себя что-то выпросить. Гораздо проще иметь дело только с главой муниципальных округов
проблемы двухуровневости: советские лекала, иерархия
плюсы введения: возрождения поселенческого принципа, гарантия их
Баженова: будущее за местными сообществами, локальными территориями, пусть и без двухуровневости, но на уровне поселений