71. Ответственность должностных лиц местного самоуправления.

Прежде всего, надо различать ответственность ДЛ перед населением (отзыв депутата ПО или выборного ДЛ / отставка главы МО) и перед государством (отрешение от должности главы МО или МА).

= сочетает в себе как юридическую, так и политическую составляющую

ОТРЕШЕНИЕ

Основания отрешения закреплены в статье 74 131-ФЗ; проводится высшим ДЛ субъекта федерации.

когда: 1) НПА противоречит Конституции, ФКЗ, ФЗ, закону субъекта, уставу МО, что установлено судом и в течение 2 месяцев не были предприняты меры ИЛИ 2) совершены действия, не носящие нормативный характер, но влекущие нарушение прав и свобод человека / угроза целостности, что установлено судом и не предприняты меры

срок отрешения (то есть принятия высшим ДЛ субъекта решения об отрешении) – не менее 1, но не более 6 месяцев со дня решения суда, срок обжалования – 10 дней

ОТЗЫВ

= одновременно форма осуществления населением императивной демократии, и меры ответственности органов и ДЛ перед населением; применяется ко всем выборным ДЛ МСУ

Институт отзыва был предусмотрен предшествующим ФЗ № 154-ФЗ. Но данный ФЗ не устанавливал процедур отзыва; в нем было указано только то, что уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ может быть (но не обязано) предусмотрена возможность отзыва. ЗАТЕМ по ФЗ 131 -> даже если не установлено в уставе, есть право отзыва!

- голосование по отзыву проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных ФЗ № 131-ФЗ

Наиболее значимым среди них является постановление КС РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П, где были сформулированы следующие правила отзыва:

• отзыв как институт непосредственной демократии не должен противопоставляться другому институту непосредственной демократии, а именно выборам;

• утрата доверия избирателей к должностному лицу как основание его отзыва НЕ исключает, что к обстоятельствам, послужившим основанием для утраты доверия, могут относиться не конкретные действия (бездействие) лица, а общая негативная (субъективная) оценка его деятельности;

• облегченная процедура отзыва может приводить к злоупотреблению им -> недопустима;

• отзываемому лицу должно быть гарантировано право на возражение против отзыва, обязательное уведомление данного лица о заседании (сессии) ПО по данному вопросу;

• процедура отзыва должна позволять отзываемому лицу реализовать право на судебную защиту.

Действующий ФЗ № 131-ФЗ устанавливает, что основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) отзываемого лица, в случае их подтверждения в судебном порядке.

Практически невозможно осуществить, потому что:

• Депутаты и главы МСУ могут быть привлечены к ответственности, отозваны только в случае совершения противоправного деяния, установленного решением суда => юридизировано, ищем состав!

• По своей правовой природе антивыборы, стоит вопрос как он может применяться к главам, ведь они не все выборные = то есть они не все избраны на муниципальных выборах. Но 131 закон признает глав МО выборными независимо от способа избрания (кстати, в 154 была формулировка «выборный») – это парадокс, поэтому если такая ситуация возникнет, не исключено, что кто-то будет опираться на эту позицию. Можно отозвать только, если он избирается по мажоритарной избирательной системе. По пропорциональной или смешанной отзыв невозможен.

• Усложненная процедура: за отзыв должны проголосовать не менее ½ от установленной численности избирателей.

УДАЛЕНИЕ В ОТСТАВКУ

• Определение 2011 г.: удаление главы – это мера ответственности перед ПО, но представительный орган находится во взаимосвязи с населением, значит, в конечном счете, и перед населением

• Определение 2012 г.: КС рассмотрел вопрос о том, может ли институт удаления использоваться через основание выражения недоверия главе

Доверие – одно из оснований этого института, носит оценочный характер - является допустимым, осуществляется в рамках демократических процедур.

Довольно скандальным было введение этого института в законодательство в 2009 году, начал функционировать с 2010 года.

Решение об удалении главы принимает НЕ население, а ПО МСУ (по инициативе депутатов ПО или высшего ДЛ субъекта). Это уже должно натолкнуть на мысль, что население напрямую может использовать только один институт – отзыв. Больше никаких возможностей у граждан нет…

- единственная работающая мера ответственности перед населением

= это мера ответственности или способ регулирования отношений на местном уровне? (и то, и то)

Основания (ст. 74.1 ФЗ-131):

= огромный перечень оснований, позволяющий ПО удалять главу практически за все

1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшее:

1. 1. неисполнение долговых, бюджетных обязательств – задолженность МО

1.2. нецелевое расходование бюджетных средств

= основания относятся к неэффективному осуществлению собственной и делегированной компетенции

2) неисполнение в течение 3 и более месяцев обязанностей по решению ВМЗ

= наиболее частое основание (НО ОИ: не должно быть этого основания, иначе через ВМЗ что угодно запихнуть сюда можно, вплоть до того, что мусор вовремя не убирается)

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом МО по результатам его ежегодного отчета перед ПО МО, данная 2 раза подряд

= основание должно быть единственным

Если не отчитывается – суды вправе принудить представить отчет перед ПО.

4) несоблюдение запретов и ограничений, установленных ФЗ о противодействии коррупции

= видим четкие критерии оценки деятельности главы. Но сам институт удаления не позволяет – даже если нарушение подтверждено, окончательное решение принимает ПО.

Последние 1,5 года прокуратура проверяет глав МО на предмет соответствия антикоррупционному законодательству, дальше проверок не идут. Далее идет представление с предложением удалить, но если представительный орган не согласен, то прокуратура не может ничего сделать. Можно пойти иным путем – обратиться в суд. Все суды говорят про разделение властей, и ссылаются на то, что нельзя судам вмешиваться в представительную власть. Они отказывают, так как только представительный орган может принять такое решение.

5) допущение массового нарушения гос гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств

Итак, все перечисленные основания либо необоснованно включены, либо допускают большую долю усмотрения, поэтому должны быть исключены из перечня.

Процедура удаления главы в отставку

= выдвижение инициативы (если ПО, то инициатива от 1/3 депутатов в форме обращения; ИЛИ глава субъекта) -> ее рассмотрение -> принятие решения об удалении ПО

1. должны отправить обращение высшему д/л субъекта (не ответил или вопрос не касался делегированных полномочий? -> не нуждаемся в ответе)

2. инициаторы должны сообщить главе МО о принятом обращении

Решение принимается 2/3 депутатов. Решение об удалении в 5-дневный срок должно быть опубликовано.

Глава МО имеет ряд гарантий при удалении

Они даются потому, что глава связан с населением, а его удаление производится без участия народа. Удаление производится безотносительно к способу избрания. Поэтому у данных гарантий особая природа – они защищают не только главу, но и население, проголосовавшее за него.

• заблаговременное получение уведомления

• ознакомление с обращением депутатов или высшего ДЛ субъекта РФ

• право на объяснения

• право на изложение особого мнения к решению ПО

• право на опубликование особого мнения одновременно с решением об удалении

• обжалование решения об удалении в суд (отдельно ввели в 2014 году)