22. Создание, преобразование и упразднение муниципальных образований.

Инициатива процедуры может исходить:

а) от населения муниципальных образований (правила как инициатива местного референдума),

б) от ОМСУ / ОГВ субъекта РФ / ФОГВ

= изменения оформляются законами субъектов РФ

Создание

1) вновь созданное возникает в результате преобразования (объединения или разделения)

2) ИЛИ учреждение, так сказать, с нуля, т.е. на межселенной территории -> применим только к поселениям (условие – наличие одного или нескольких населенных пунктов на межселенной территории) -> с согласия населения муниципального района, выраженного ПО

*с момента вступления данной статьи в силу в 2008 г. и до момента написания этой статьи в 2011 не было ни одного случая такого создания – то есть на межселенной территории

Преобразование

= вид территориального изменения, сопровождающегося изменением статуса МО

Статья 13. Преобразование муниципальных образований (закрытый перечень – 9 штук)

• объединение муниципальных образований,

• разделение муниципальных образований,

• изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения,

• изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения,

• изменение статуса городского поселения (ГП) в связи с наделением статусом ГО либо лишением,

• изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа,

• изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа или статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением последнего,

• присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением,

• выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Процедура преобразования:

1-й этап. Выдвижение инициативы.

2-й этап. Поддержка инициативы другими муниципальными образованиями, в том числе в результате выяснения мнения населения.

= на этом этапе достичь консенсуса, который бы исключал разногласия на третьем этапе. Это центральный этап, потому что на этом этапе выполняется конституционное требование об учете мнения населения

Особенности учета мнения граждан в случае преобразования:

В законе нет никаких оснований для преобразования МО. Это означает, что окончательно вопрос о преобразовании решается только тем субъектом, которому вручено право окончательного решения. ОИ: требуется обоснование! (на практике – это политические документы)

Учет мнения населения – либо непосредственно (через голосования (сходы) или публичные слушания), либо через мнение ПО. Разделение ПОСЕЛЕНИЯ? -> голосование; остальное? -> всегда проводятся публичные слушания (рекомендательный хар-тер -> не особо мнение интересовало).

ОИ: тот факт, что решение представительного органа о поддержке инициативы преобразовании муниципального образования обладает особой правовой природой, связанной - в системе действующего федерального правового регулирования - с реализацией конституционного требования об учете мнения населения (ч. 2 ст. 131), оказался не учтен. Нередкой оказалась и практика повторных голосований по вопросу поддержки инициативы «преобразования» муниципальных районов в городские округа, призванная преодолеть сопротивление отдельных депутатов.

Сама по себе процедура НЕ обеспечивает требование Конституции о том, что мнение граждан нужно ставить на первое место!

3-й этап. Принятие закона субъекта РФ.

Решающая роль принадлежит субъекту – на основании выраженных мнений принимает решение. До недавнего времени субъект играл роль статиста, просто легализовывал преобразования либо не легализовывал; но с недавнего времени субъекты шли по пути создания закона о преобразовании несмотря на полученное несогласие.

ПРОБЛЕМЫ (статья ОИ)

Необходимо отметить наметившуюся за последние годы тенденцию сокращения количества МО всех типов, за исключением ГО, число которых все последние годы росло. За этими стоят два процесса – 1) укрупнение сельских поселений путем их объединения и 2) преобразования МР, с входящими в их состав сельскими и городскими поселениями, в ГО.

Процессы преобразования муниципальных образований ведут к отказу от поселенческого начала, а вместе с ним и неизбежно – от местного самоуправления, поскольку одно без другого невозможно.

Московская область все производимые по ее инициативе изменения в муниципально-территориальном устройстве, в результате которых все ранее созданные 36 муниципальных районов стали городскими округами, считает не преобразованием муниципальных образований, а результатом реализации полномочий по организации МСУ (на что указывает и большинство наименований Законов).

Суды неоднократно отказывали Московской области в поддержке данной позиции при решении вопроса о пределах ее полномочий; производимые ею изменения суды признают преобразованием МО.

Помимо «преобразований» МР в ГО отдельные субъекты Федерации (Московская, Сахалинская области) объединили городские округа, несмотря на обоснованное отсутствие (!) такого способа преобразования. СОЮ поддержали региональные власти и в этом случае.

= инициированные в отдельных регионах «преобразования» муниципальных районов в городские округа и, хотя и в меньшей степени, чем объединение городских округов повели к фактическому разрушению законодательного принципа закрытости перечня способов преобразования муниципалитетов

Процедура преобразования муниципальных образований во многих случаях не сумела обеспечить надлежащего учета мнения населения по вопросу «преобразования» муниципальных районов в городские округа. При формальном соблюдении предусмотренного Законом № 131-ФЗ порядка учета мнения населения (согласие представительного органа, учет результатов публичных слушаний) его реальное мнение оказалось нивелировано. ПО муниципальных образований, находящиеся, как неоднократно подчеркивал КС РФ, в устойчивой публично-правовой связи с населением, не сумели противостоять давлению региональной власти и, несмотря на зачастую отрицательное мнение граждан, поддержали инициированные субъектами Федерации «преобразования» + там еще много проблем – повторные голосования, внезапное проведение внеочередных заседаний, запугивание несогласных депутатов.

При «преобразовании» муниципальных районов в городские округа неоднократно нарушался принцип единогласия поселений.

Внесение в апреле 2017 г. изменений в ч. 7 ст. 13 Закона № 131-ФЗ, заменивших прямое голосование граждан опосредованной формой выражения их мнения (решение представительного органа) при изменении статуса городского поселения на статус городского округа легализовало сложившуюся к тому времени практику «преобразований» муниципальных районов без «голосования» и открыло возможности для ее расширения.

В законе сегодня предложен дифференцированный подход к определению дальнейшей судьбы поселений: либо сохранить двухуровневость («поселение-муниципальный район»), либо перейти к одноуровневости (муниципальный округ)). Но решение этого вопроса, в отсутствие в законе хоть каких-нибудь критериев муниципального округа (п. 3.4) ч. 1 ст. 11), оказывается вопросом исключительно политического усмотрения субъектов Российской Федерации.

Учитывая сложившуюся практику Закон № 131-ФЗ отказался от закрепления принципа единогласия при объединении всех поселений муниципального района в муниципальный округ. Вне всяких сомнений, замена принципа единогласия новым «заградительным барьером» (несогласие двух и более поселений) ослабляет защиту поселенческого начала.