«Выборное» лицо
По закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.1995 N 154-ФЗ глава МО – это было выборное лицо.
На практике же существовало две схемы – это (1) избрание путем всеобщих прямых выборов и (2) избрание из состава представительного органа МСУ, т.е. депутат, избранный главой. В большинстве случаев (более 2/3 случаев) глава муниципального образования избирался на всеобщих прямых выборах – эта демократизация процесса обеспечивала тот результат, который был нужен (нужен региональной власти). В этом был политический интерес субъекта РФ. На протяжении 1995 – 2003 муниципальных образований преимущественно избирались на всеобщих выборах, но закон этот вопрос не решал.
В 2003 году, когда законодатель решил, что он обозначит более четко правовой статус каждого обязательного органа МСУ – законодатель пошел по пути закрепления способов избрания главы МО. Глава муниципального образования по-прежнему является выборным органом МСУ. Это означает, что глава является по конституционно-правовому смыслу является выборным органом – означает ли это, что глава, как и представительный орган – орган народного представительства? Прямого ответа нет.
В 2013 году КС провел аналогию между статусом ПО и статусом главы МО: то есть мы можем говорить о том, что выборный глава МО является органом народного представительства в конституционно-правовом смысле этого слова.
Если депутаты сами избраны на всеобщих муниципальных выборах, значит, это делегированное представительство, то глава муниципального образования все равно остается органом выборным.
! В 2015 был введен конкурсный способ избрания главы МО. Соответствует ли конкурсный способ избрания главы его выборной природе – этот вопрос оказался очень сложным. Потому что в этом случае население не принимает участия в избрании даже косвенно. Законодатель пошёл по пути сохранения за главой статуса выборного органа.
=> наиболее реалистичный ответ: по своей правовой природе глава муниципального образования является выборным органом МСУ в конституционно-правовом смысле, орган народного представительства, то есть его избирают граждане для того, чтобы он представлял их интересы в отношениях со всеми органами и со всеми лицами, и выборность предполагает особый порядок избрания. Этот порядок избрания должен устанавливать прямую или как минимум опосредованную связь с гражданами на местном уровне. Из этого, естественно, выбивается конкурсный глава => ОИ: от конкурсного порядка нужно отказаться.
КОМПЕТЕНЦИЯ
Функции главы МО:
– организация осуществления МСУ на территории МО
– несет политическую и юридическую ответственность за все происходящее в пределах муниципалитета
(органы были слабыми + субъект препятствовал формированию ПО в МО в 1990-х -> в силу указания закона глава МО становился «царем» -> в 2003 г., законодатель решил пресечь эту практику и пошел по пути чёткого обозначения полномочий главы МО и по пути изъятия полномочий по организации МСУ => это полномочие ранее использовали неадекватно, а значит, надо его изъять)
Полномочия главы МО:
представляет МО в отношениях с третьими лицами, без доверенности действует от имени МО
подписывает и обнародует МНПА
издает в пределах своих полномочий правовые акты
вправе требовать созыва внеочередного заседания ПО МО
обеспечивает осуществление ОМСУ компетенции муниципального образования (основная ф)
= полномочия, которые призваны уравновесить его отношения с представительными органами муниципального образования в рамках системы сдержек (т.к. эти органы обладают аналогичной правовой природой, они находятся в состоянии постоянного противостояния) – это (2) подписание и обнародование муниципальных НПА и право (4) созыва внеочередного заседания представительного органа (+ право вето на муниципальные НПА, если он избран на всеобщих выборах + ГМА)
В первоначальной редакции закона больше никаких полномочий не было, кроме первых трех. А какие тогда он акты может издавать, если они «в пределах его полномочий» – каких пределах? Получается марионеточная фигура. На практике глава как отвечал за организацию МСУ на соответствующей территории, так и продолжал отвечать за организацию МСУ.
В конце 2009 года законодатель возвратил его основную ф-ю по организации деятельности всех органов на территории МО, то есть сегодня глава ответствен за всё происходящее в МО, но возвращение этой функции произошло через такую юридико-техническую погрешность, т.к. организация деятельности – это не полномочие главы (как формализовано), а это его функция. Возвращение произошло параллельно с возложением на главу МО ответственности за надлежащее выполнение этой.
важно
1) у главы МО есть собственная компетенция, что и оправдывает с функционалистской точки зрения его существование как обособленного органа
2) глава МО – по своей функции это лицо, которое отвечает за организацию решения проблем жизнеобеспечения на территории МО (то есть за все, что происходит в МО)
3) недостаточный объем полномочий главы МО – серьезная проблема (есть ФЗ, которые наделяют иными полномочиями глав МА, особенно если речь идёт о полномочиях в сфере имущественных и финансовых отношений, а не глав МО -> ослабление главы МО…)
МОДЕЛИ ЗАМЕЩЕНИЯ ДОЛЖНОСТИ
СПОСОБЫ ИЗБРАНИЯ:
– муниципальные выборы (в рамках отношений с представительным органом, данный способ весьма сложен, поскольку будет 2 органа, избранных населением напрямую => влечет политич конфликты)
– из состава представительного органа (закрепляется на уровне самого МО и не предусмотрен 131-ФЗ)
– по результатам конкурса: это способ избрания по результатам деятельности конкурсной комиссии (предполагает, что главу МО избирает представительный орган). Этот способ не является демократическим в принципе. Такой способ был вреден в феврале 2015 г., когда законодатель понял, что ему не удастся выстроить двухуровневую систему управления. Главе МО предъявляются определенные профессиональные требования. Представительный орган избирает по результатам деятельности конкурсной комиссии, а не сама конкурсная комиссия (она отбирает кандидатов). Конкурсная комиссия должна предъявить минимум двух кандидатов.
Конкурсная модель была введена прежде всего чтобы обеспечить: подконтрольность избрания главы МО субъектам РФ + наличие высоких управленческих качеств у главы МО.
МОДЕЛИ ЗАМЕЩЕНИЯ ДОЛЖНОСТИ:
1-я модель:
= глава МО избирается на выборах и совмещает должность главы МА
- остается вакантной должность председателя представительного органа
- глава максимально легитимен (т.к. избран на прямых выборах)
- глава исполнительно-распорядительной власти, все вопросы местной жизни находятся в его руках = и политическая сила, и административный ресурс (сила! основное ДЛ)
- представительный орган здесь всегда на 2 месте -> он слабый
- отдельного главы местной администрации нет, поэтому конфликта с у главы МО нет
2-я модель:
= глава МО избирается на муниципальных выборах и совмещает должность председателя ПО
- вакантной оказывается должность главы местной администрации, которую занимает глава местной администрации, назначаемый по контракту (сити-менеджер)
- глава МО избран на выборах, что означает, что у него большая политическая сила НО ->
- глава МО является миной замедленного действия, т.к. он не обладает реальными полномочиями для реального решения вопросов (нет основных исполнительно-распорядительных полномочий) = модель наиболее конфликтная из всех пяти существующих (всего в нескольких субъектах)
- чуть больший контроль ПО в отношении МА
3-я модель:
= глава МО, избранный из состава ПО, совмещает должность главы МА
- должность председателя представительного органа замещает депутат
- наиболее эффективная модель: двойной мандат доверия – от граждан и от депутатов
- модель исключает бюрократизацию местной жизни, т.к. политическая сила главы МО распространяется на местную администрацию и стимулирует её нормальную работу
- ПО скорее всего выберет удобного главу
4-я модель:
= глава МО избирается из состава ПО и совмещает должность его председателя
- должность главы МА замещает глава МА по контракту («сити-менеджер»)
- глава МО здесь «самое слабое звено» -> представительный орган действительно сильный и независимый -> он контролирует и главу МО, и главу МА = НО если представительный орган слабый, а именно по этой причине модель так широко распространена, то реальная власть у главы МА
- субъектам РФ это очень интересно, потому что если они смогут влиять на этого сити-менеджера, то смогут влиять на всё
- вероятность конфликта глав МА и МО
5-я модель:
= конкурсный способ избрания главы МО + в силу прямого указания закона всегда глава МА
- вакантную должность председателя ПО замещает депутат
- глава МО здесь обладает наименьшей силой, т.к. он легален, т.к. избран в соответствии с законом, но НЕ легитимен, т.к. население ему не выражало своего кредита доверия
- субъект (имея ½ в конкурсной комиссии) может напрямую влиять на то, кто станет главой МО
- нет вероятности конфликтов двух политических фигур
=> 4 и 5 модель – конкурирующие
В Постановлении 30-П КС отмечает, что вариативность замещения должности главы МО – одна из тех гарантий, которая создает необходимые условия для реализации гражданами права на самостоятельное определение структуры ОМСУ. В рамках множества моделей каждый муниципалитет (население) может сам выбрать соответствующую модель.
Субъектам РФ предоставлено право влиять на модель замещения должности главы МО. Поэтому закон 131-ФЗ закрепляет различные вариативные модели, а законодатель субъекта может избрать из них определенные модели и предложить муниципалитетам выбрать из них.
Общее требование к субъектам РФ – чтобы они не навязывали единственную модель замещения должности главы МО, а обязательно предлагали альтернативы муниципалитетам – безальтернативность не допустима по общему правилу (это в Постановлении КС 2015 года № 30-П).
а можно ли всем быть одновременно?
НЕТ. Чтобы не допустить перекосов в сторону какой-либо из моделей, законодатель закрепил следующее требование – глава МО должен совмещать должности: ЛИБО совмещает должность главы местной администрации, ЛИБО председателя представительного органа. Все вместе нельзя.
При этом законодатель закрепляет второе требование относительно совмещаемой должности: он не просто совмещать, а вправе совмещать только одну из этих должностей.
Исключения: В сельских поселениях, как и во внутригородских районах ГО с внутригородским делением и внутригородских территориях ГФЗ можно совмещать. Поскольку там нет проблемы узурпации власти, там небольшой управленческий персонал там основная задача – реальное управление поселением.
Безальтернативные модели:
Субъекты НЕ вправе закреплять безальтернативные варианты. Но из этого общего правила есть некоторые исключения, которые приводят к тому, что в 75% случаев закреплена либо 4, либо 5 модель.
По мнению КС, безальтернативность возможна для ГО, прежде всего для административных центров субъектов РФ. Это нужно для выстраивания единой вертикали власти. Поэтому субъект может указать одну модель, по которой избирается глава. В большинстве субъектов в административных центрах – конкурсная модель (за исключением отдельных городов).
Безальтернативные модели могут устанавливаться для городских поселений при установлении субъектами критериев для этих городских поселений – какие именно, КС в ПКС 2015 года не указал, оставил вопрос без ответа, но по смыслу – это критерии должны указывать, что эти городские поселения играют важную роль в решении государственных вопросов – будь то вопросы делегированных государственных полномочий, будь то вопросы социально-экономического развития (фантазии больше не хватило у КС, он обращает внимание только на эти два момента).
Для МР – чтобы встроить их в единую государственную систему.
В сельских поселениях КС РФ обязал предоставлять альтернативные варианты замещения должности главы МО, и одним из вариантов обязательно должны стать прямые выборы.
ПРЕКРАЩЕНИЕ ДОЛЖНОСТИ ГЛАВЫ МО
по окончании срока
досрочно: досрочные выборы проводятся не позднее, чем через 6 мес. после прекращения полномочий
1) связанные с личностью главы
прямо связана с личностью главы МО (его физическим состоянием и т.п.):
смерть / стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять полномочия
отставка по собственному желанию
признание недееспособным или ограниченно дееспособным
признание безвестно отсутствующим или объявление умершим
вступление обвинительного приговора суда
выезд за пределы РФ на ПМЖ / прекращение гражданства РФ
связанные с неудовлетворительным осуществлением компетенции:
удаление в отставку (по решению ПО МО)
отрешение от должности (по решению высшего дл субъекта / рук-ль высшего исполнит органа субъекта) (СМ. БИЛЕТ НИЖЕ – основания для отрешения главы МА такие же)
отзыв избирателями (решение населения)
2) НЕ связанные с личностью главы МО -> связанные с территориальными изменениями
преобразование МО / упразднение МО
увеличение численности избирателей более чем на 25% вследствие изменения границ МО
увеличение численности избирателей более чем на 25% вследствие объединения поселения с городским округом
+ изменение способа замещения должности