4. Международные изменения

254. Перед лицом опасности глобального эффекта домино после банкротства американского инвестиционного банка Lehman Brothers осенью 2008 г. правительства многих промышленно развитых стран были вынуждены оказать рынкам и отдельным банкам поддержку в форме многочисленных государственных кредитов, гарантий и покупки неликвидных активов. Параллельно с этим важнейшие центральные банки кардинально снизили процентные ставки и, предприняв нетрадиционные шаги в сфере монетарной политики, предоставили банкам щедрую помощь для преодоления дефицита ликвидности. Помимо этого, многие страны приняли обширные стабилизационные меры в области налоговой политики, чтобы смягчить глобальный кризис экономической конъюнктуры. Вследствие инициированных мер по спасению и поддержке экономики во многих странах возник вызывающий беспокойство дефицит бюджета и высокий уровень задолженности <278>.

--------------------------------

<278> Expertenkommission "Too big to fail". S. 8.

255. На международном уровне политическую ответственность в дискуссии о проблеме "Too big to fail" взяла на себя Группа двадцати. Она многократно подтверждала стремление к более оптимальному и более комплексному регулированию и надзору за всемирной финансовой системой. При этом вопросу взаимодействия с системно значимыми институтами было уделено наибольшее внимание. Государства Группы двадцати поручили Совету по финансовой стабильности разработать рекомендации по снижению рисков, связанных с функционированием системно значимых международных финансовых институтов. Совет создал для этой цели несколько рабочих групп, реализовав соответствующие инициативы Базельского комитета по банковскому надзору, Международной ассоциации органов страхового надзора и Международной организации комиссий по ценным бумагам. Совет по финансовой стабильности оказывает значительное влияние на деятельность названных организаций.

256. Обсуждение необходимых реформ в рамках Базельского комитета по банковскому надзору принесло значительные успехи. В связи с этим следует ожидать повышения требований к капиталу, введения ограничений уровня задолженности, а также ужесточения нормативов ликвидности. Кроме того, к системно значимым институтам впредь будут предъявляться еще более строгие требования, чем прежде. Базельский комитет, как и Совет по финансовой стабильности, наряду с количественными предписаниями учитывает также качественные нормативы (организация и структура системно значимых институтов, управление рисками). Кроме того, планируется разработать принципы кризисного управления и ввести специальные процедуры ликвидации. На основе Базельского комитета по банковскому надзору была создана группа по урегулированию несостоятельности трансграничных банков. Ее работой руководят служба надзора за финансовыми рынками и федеральная корпорация по страхованию депозитов США. Эта группа подготовила доклад, содержавший предложения относительно механизмов ликвидации крупных финансовых институтов, действующих на международных рынках <279>.

--------------------------------

<279> Cross-border Bank Resolution Group (CBBRG), Report and Recommendations of the Cross-border Bank Resolution Group, Issued for comment by 31. December 2009.

257. В августе 2008 г. рабочая группа по политике управления риском сторон по сделке, состоящая из представителей ведущих международных банков, опубликовала доклад под заголовком "Сдерживание системных рисков". На положения этого документа могут опираться будущие нормативные акты в этой сфере <280>. В нем обсуждаются пять базовых принципов минимизации системных рисков. Первый принцип касается корпоративного управления. Всем крупным финансовым посредникам следует время от времени пересматривать правила корпоративного управления и принимать меры для того, чтобы персонал, отвечающий за коммерческую деятельность, не мог влиять на принятие решений сотрудниками, ответственными за соблюдение норм. Второй принцип относится к мониторингу рисков. Крупные финансовые посредники должны быть в состоянии в течение короткого времени выявить концентрацию рисков по классам инвестиций, а также определить открытые позиции (брутто и нетто) по отношению ко всем своим деловым партнерам / контрагентам. Третий принцип рекомендует всем крупным финансовым посредникам посредством многосторонних проверок периодически ограничивать склонность к рискам, чтобы в случае необходимости суметь вовремя принять адекватные меры. Четвертый принцип предлагает крупным финансовым посредникам регулярно устраивать систематический "мозговой штурм", чтобы выявить внутри компании "горячие точки", подверженные риску "цепной реакции". Систематический анализ областей повышенного риска позволит лучше подготовиться к чрезвычайным ситуациям. Пятый принцип направлен на усовершенствование надзора: рекомендуется по меньшей мере один раз в год организовывать встречи представителей органов государственного контроля с членами правления и руководителями значимых финансовых посредников для того, чтобы обсудить финансовую устойчивость и способность того или иного института выдерживать возможные удары <281>.

--------------------------------

<280> CRMPG, Containing Systemic Risk: The Road to Reform, The Report of the CRMPG III (рабочая группа третьего поколения), August 6, 2008 (далее - "CRMPG, Containing Systemic Risk").

<281> CRMPG, Containing Systemic Risk. S. 17 и далее.

258. Европейский союз выступил с инициативой создания специального совета по макроэкономическому надзору и системным рискам (Европейский совет по системным рискам). В его обязанности входит прежде всего наблюдение за рисками, которые связаны с системно значимыми международными финансовыми институтами (см. § 4 N 102 сл.). В материальном аспекте в ЕС планируется учредить так называемые фонды спасения, которые должны наполняться финансовыми институтами на солидарной основе и в случае кризиса служить не столько спасению, сколько проведению специальной процедуры ликвидации институтов, попавших в критическую ситуацию.

259. В США с принятием закона об ужесточении регулирования финансового рынка и усилении защиты потребителей финансовых услуг <282> в июле 2010 г. состоялась крупнейшая за 80 лет реформа американского финансового права. Цель закона сформулирована следующим образом: "Повысить финансовую устойчивость Соединенных Штатов Америки путем усиления подотчетности и прозрачности финансовой системы; решить проблему "Too big to fail"; прекратить государственную поддержку финансового сектора, чтобы защитить американских налогоплательщиков; защитить потребителей от злоупотреблений в сфере финансовых услуг; а также достичь других целей" <283>. Закон внес ряд существенных изменений в деятельность большинства уже существующих служб, осуществляющих надзор за американским финансовым рынком (в их числе - федеральная корпорация по страхованию депозитов, комиссия по ценным бумагам и биржам, управление контролера денежного обращения, Федеральная резервная система и корпорация защиты инвесторов в ценные бумаги). Помимо этого, были созданы новые институты, среди которых следует отметить в первую очередь совет по надзору за финансовой стабильностью и службу финансовых исследований. Они принесут с собой значительные структурные изменения на американском финансовом рынке.

--------------------------------

<282> Этот закон стал компромиссом между предложением Палаты представителей США (законопроект "Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2010", разработанный Барни Франком) и предложением Сената (законопроект "Restoring American Financial Stability Act of 2010", разработанный Крисом Доддом). В докладе согласительного комитета от 29 июня 2010 г. были сформулированы предложения по достижению консенсуса между палатами. 30 июня 2010 г. они были приняты Палатой представителей, а 15 июля 2010 г. - Сенатом. 21 июля 2010 г. закон был подписан президентом США.

<283> Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act (Enrolled Final Version - HR 4173-1).

260. В целях противодействия системным рискам закон четко разграничивает ответственность отдельных институтов, чтобы исключить бреши в новой системе надзора. Банковский надзор приобрел структуру регулятивной триады: 1) надзор за государственными банками и сберегательными кассами, независимо от их размера, а также за холдинговыми компаниями государственных банков с суммой активов менее 50 млрд. долл. США осуществляет федеральная корпорация по страхованию депозитов США; 2) надзор за национальными банками и федеральными сберегательными кассами любого размера, а также за холдинговыми компаниями национальных банков и федеральных сберегательных касс с суммой активов менее 50 млрд. долл. США осуществляет управление контролера денежного обращения; 3) надзор за холдинговыми компаниями банков и сберегательных касс с суммой активов более 50 млрд. долл. США осуществляет Федеральная резервная система <284>. Но основную роль в борьбе с системными рисками и решении проблемы "Too big to fail" играет недавно созданный совет по надзору за финансовой стабильностью. Его задача - заранее выявлять риски, которые угрожают стабильности США. При этом он анализирует деятельность и финансовых, и нефинансовых институтов. Кроме того, он следит за соблюдением дисциплины на финансовом рынке и своевременно предупреждает зарождающиеся угрозы финансовой устойчивости Соединенных Штатов. Для реализации этих задач совету даны большие права на получение информации <285> и широкие полномочия по регулированию. В частности, он вправе издавать рекомендации, которым остальные службы "прямого" финансового надзора при определенных условиях обязаны следовать. В таких случаях совет по надзору за финансовой стабильностью докладывает конгрессу о реализации рекомендаций <286>. Помимо этого, совет по надзору за финансовой стабильностью может поручить Федеральной резервной системе надзор за определенными "небанковскими финансовыми институтами", которые, по мнению совета, являются источником системного риска <287>.

--------------------------------

<284> См.: Senate Committee on Banking, Housing, and Urban Affairs, Summary: Restoring American Financial Stability, в Интернете: http://banking.senate.gov.

<285> См.: Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, Subtitle A - Financial Stability Oversight Council, § 112 (d).

<286> См.: Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, Subtitle A - Financial Stability Oversight Council, § 120.

<287> См.: Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, Subtitle A - Financial Stability Oversight Council, § 113.

261. В последние два года американскому финансовому рынку угрожало банкротство крупнейших и "наиболее интегрированных" финансовых институтов. Хотя американская финансовая система обладала проверенными инструментами экспертизы, а также санирования и ликвидации банков, ранее не существовало сценариев выхода из ситуации, в которой банковская холдинговая компания или другой финансовый институт, не являющийся банком, попадает в сложное положение. Практически единственными вариантами решения этой проблемы были поиск частных инвестиций и объявление банкротства. Однако в периоды кризиса или рыночной напряженности очень сложно найти частный капитал в достаточном объеме. Таким образом, если системно значимая банковская холдинговая компания или другой крупный финансовый институт (не банк) попадал в сложную финансовую ситуацию, имелось только два выхода, и оба - неприемлемые: либо американское правительство должно было выделить средства, как это произошло в случае AIG, либо приходилось объявить крупную компанию банкротом, как в случае Lehman Brothers. Новый закон призван исключить такие неприемлемые альтернативы. Раздел II "Процедура ликвидации" описывает специальную процедуру ликвидации банковской холдинговой компании и небанковской финансовой компании <288>. Согласно закону министр финансов вправе начать в отношении финансового института специальную процедуру ликвидации в соответствии с положениями раздела II закона, если банкротство и ликвидация такого института согласно другому закону (федерации или штата) представляет угрозу стабильности финансового рынка США <289>. Кроме того, в зависимости от характера финансового института федеральная корпорация по страхованию депозитов, комиссия по ценным бумагам и биржам или федеральное ведомство страхования могут независимо или совместно с Федеральной резервной системой рекомендовать министру начать такую процедуру <290>.

--------------------------------

<288> См.: Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, Subtitle A - Financial Stability Oversight Council, § 201 и далее.

<289> См.: Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, Subtitle A - Financial Stability Oversight Council, § 203 (b).

<290> См.: Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, Subtitle A - Financial Stability Oversight Council, § 203 (a).

261a. Проанализировав итоги финансового кризиса, Великобритания проводит глубокую реформу банковского права, чтобы создать юридические инструменты для решения проблемы "Too big to fail". Решающую роль здесь играют работы независимой комиссии по банкам (Independent Commission on Banking) под председательством бывшего главного экономиста Bank of England Джона Викерса <291>. "Комиссия Викерса" сформулировала следующие основные рекомендации: банки должны отделить обслуживание частных клиентов, а также малого и среднего бизнеса от более рискованных международных инвестиционных операций и сформировать соответствующие особые структуры, обладающие юридической и экономической самостоятельностью, но объединенные в рамках одного концерна. Благодаря этому конкурсное производство инвестиционного банка (как наихудший вариант развития событий) не нанесет ущерба базовым функциям финансового центра, и налогоплательщикам не придется расплачиваться за убытки. Кроме того, банки, имеющие системную значимость, должны зарезервировать фиксированные собственные средства в размере 10% для защищенного основного направления бизнеса (капитал первого уровня) - это намного больше минимальной границы, установленной стандартом "Базель-III". Согласно требованиям комиссии Викерса общий размер собственных средств, обеспечивающих поглощение убытков, должен составлять от 17 до 20%. Эти средства могут включать в себя условный конвертируемый капитал или условно конвертируемые облигации. Предусмотрен длительный переходный период. Предлагаемые реформы планируется провести до мая 2015 г. После этого банки начнут применять новый порядок постепенно. Весь процесс завершится к 2019 г.

--------------------------------

<291> Independent Banking Commission (ICB), Interim Report, Consultation on Reform Options, April 2011; а также Final Report, Recommendations, September 2011; доклады доступны по адресу: www.bankingcommission.independent.gov.uk/.