5. Швейцарская экспертная комиссия

по проблеме "Too big to fail"

262. Глобальный финансовый и экономический кризис внушительно продемонстрировал, насколько тесно связаны между собой финансовые и промышленные центры. Угроза финансовой стабильности может сильно навредить и реальному сектору экономики. Зная о возможности цепных реакций, правительства многих стран предприняли меры государственного вмешательства, чтобы поддержать системно значимые финансовые институты и тем самым предохранить ключевые "костяшки домино" от падения. Однако такая поддержка вызывает ряд серьезнейших проблем с точки зрения законодательного регулирования экономики, поскольку она стимулирует склонность к рискам, нарушает конкурентную борьбу и в невиданном масштабе обременяет государственную казну. Последняя проблема угрожает даже подорвать финансовую дееспособность многих стран <292>.

--------------------------------

<292> Expertenkommission "Too big to fail". S. 3.

263. На этом фоне Федеральный совет в ноябре 2009 г. учредил экспертную комиссию по ограничению экономических рисков, создаваемых деятельностью крупных предприятий. Экспертной группе, состоящей из высокопоставленных сотрудников швейцарских административных органов (федерального финансового управления, Швейцарского национального банка, службы надзора за финансовыми рынками, государственного секретариата по вопросам экономики, комиссии по конкуренции), а также видных представителей экономической науки и частного сектора, было поручено: 1) дать определение понятию "Too big to fail"; 2) проанализировать, какую пользу приносят крупные предприятия во всех отраслях экономики и какие последствия имело бы их крушение для экономической системы; 3) найти способы минимизации общеэкономических рисков, связанных с крупными предприятиями; 4) выявить возможные отправные точки и приоритеты для принятия необходимых мер <293>.

--------------------------------

<293> Expertenkommission "Too big to fail", S. 5 и далее.

264. В конце апреля 2010 г. экспертная группа представила в промежуточном докладе первые результаты анализа, а также охарактеризовала общую направленность мер, которые надлежит предпринять. Были сформулированы предложения по внесению в Закон о банках дополнений, касающихся системно значимых банков. Итоговый доклад, содержащий комплексный анализ и рекомендации по выработке пакета мер, направленных на решение проблемы "Too big to fail", должен был быть представлен министерству финансов Швейцарии осенью 2010 г. <294>.

--------------------------------

<294> Expertenkommission "Too big to fail", S. 9 и далее.

265. Согласно анализу экспертной комиссии, предприятие относится к категории "Too big to fail", если государство не может допустить его банкротства. Это явление описывается также понятиями "too interconnected to fail" (степень интеграции слишком велика для банкротства) или "too complex to fai" (степень сложности слишком велика для банкротства). В центре внимания - проблема "системной значимости". Институт является системно значимым, если выполнены одновременно оба следующих условия:

- предприятие осуществляет деятельность, которая имеет центральное значение для экономики, т.е. такую, без которой невозможно обойтись. На переднем плане здесь находятся инфраструктурные сети и обеспечение жизненно важными продуктами. В сфере услуг финансового сектора примерами таких необходимых экономических продуктов являются инфраструктура платежного оборота (обеспечение ликвидностью) или финансовое посредничество (кредитная система и обеспечение возможности капиталовложений);

- другие участники рынка не в состоянии обеспечить выполнение системно значимой деятельности данного предприятия в течение приемлемого для экономики срока.

Неблагоприятные рыночные условия могут дополнительно осложнить такое замещение. Таким образом, период, необходимый рынку для замещения функций, определяет и временные рамки для вмешательства со стороны государства <295>.

--------------------------------

<295> Expertenkommission "Too big to fail". S. 11.

266. Однако для того чтобы реализовать этот подход на практике и отнести конкретное предприятие к категории "Too big to fail", необходимы четко сформулированные критерии, с помощью которых можно было бы проверить соблюдение обоих названных условий. Экспертная комиссия предлагает использовать следующие три критерия:

1) величина и рыночная концентрация. Этот критерий считается выполненным, если в силу величины института или его лидирующего положения на рынке другие рыночные игроки не в состоянии продолжать его деятельность, необходимую для экономической системы. В качестве масштаба здесь может служить отношение балансового итога компании к валовому национальному продукту, а также доля этой компании на системно значимом рынке;

2) интегрированность. Банкротство предприятия, имеющего многообразные и сложные деловые связи, повлекло бы за собой значительные последствия для множества других игроков и могло бы нанести существенный ущерб всей экономике в результате цепной реакции;

3) незаменимость. Возможность замещения значимых для экономики функций, как правило, зависит от величины института или степени его интегрированности. Кроме того, такие специфические для рынка факторы, как кризисы, также оказывают влияние на возможность замещения определенных функций. Решающую роль играет и время, в течение которого необходимая функция может быть передана другим поставщикам услуг <296>.

--------------------------------

<296> Expertenkommission "Too big to fail". S. 12.

267. В процессе принятия решения о государственном вмешательстве ответственные службы могут прийти и к выводу, что предприятие является слишком крупным, чтобы его спасать ("Too big to be rescued"). Попытка спасения такого института была бы связана с неприемлемыми рисками для самого государства.

268. Основываясь на выработанных критериях, экспертная комиссия пришла к выводу, что проблема "Too big to fail" в Швейцарии ограничивается исключительно финансовым сектором <297>. Эксперты выделили следующие показатели системной значимости, важные для данной отрасли и отражающие соотношение величины, интегрированности и заменимости: рыночная доля в общем объеме национальных кредитных и депозитных операций, а также в платежном обороте, величина незастрахованных вкладов (превышающих верхнюю системную границу в 6 млрд. швейцарских франков), отношение балансового итога к ВНП и профиль риска финансового института <298>.

--------------------------------

<297> Expertenkommission "Too big to fail". S. 14.

<298> Expertenkommission "Too big to fail". S. 16.

269. Для смягчения проблемы "Too big to fail" экспертная комиссия предлагает ряд ключевых мер - целенаправленных требований, адресованных системно значимым банкам. Эти требования призваны снизить вероятность краха системно значимых институтов, а тем самым и экономические последствия такого развития событий. Как показал анализ эффективности затрат, полное исключение рисков нецелесообразно и неэффективно с макроэкономической точки зрения <299>, а потому нежелательно. Особые требования касаются прежде всего собственного капитала, ликвидности, организационной структуры и распределения рисков:

--------------------------------

<299> См.: Expertenkommission "Too big to fail", S. 18 и далее.

- увеличение буфера собственного капитала и ликвидности. Дополнительным буфером на случай возможных рисков мог бы послужить специально созданный резервный и переменный капитал, с помощью которого можно было бы заранее улучшить обеспеченность института собственным капиталом в кризисной ситуации;

- оптимальная организационная структура должна облегчить в случае кризиса ликвидацию в соответствии со специальной процедурой или продолжение осуществления системно значимых функций таким образом, чтобы при этом не потребовалось спасать весь концерн целиком. Например, банк может быть организован таким образом, что кредитные и депозитные операции на внутреннем рынке могут быть выделены из концерна и осуществляться далее независимо от остальных его частей. Надзорная служба должна обладать правом потребовать принятия таких организационных и структурных мер, если системно значимый банк не гарантирует, что его организационная структура обеспечит продолжение осуществления системно значимых функций в кризисной ситуации;

- требования по распределению рисков (для предотвращения концентрации рисков) содействуют ограничению размера задолженности перед контрагентами и смягчают тем самым возможные эффекты цепной реакции.

270. Согласно мнению экспертной группы, для изложенных требований в отношении собственного капитала, ликвидности и распределения рисков еще не существует достаточной нормативно-правовой базы, обеспечивающей дифференцированный подход к проблеме системно значимых банков. Поэтому предлагается законодательно закрепить эти требования в Законе о банках, чтобы принять специфические меры в отношении системно значимых институтов. Кроме того, необходимо создать правовую основу для формирования резервного и переменного капитала (посредством дополнений к Закону о банках) для ограничения возможного ущерба в кризисной ситуации. Для этого всегда требовалось бы согласие акционеров. В таких особых случаях следует отказаться от существующих сегодня в обязательственном праве ограничений (временных и количественных) на увеличение разрешенного (ст. 651 Кодекса обязательственного права) и условного капитала (ст. 653 Кодекса обязательственного права) <300>.

--------------------------------

<300> SNB, Bericht zur , August 2009, S. 26 и далее, 46 и далее.

271. Хотя оба этих инструмента (резервный и переменный капитал) представляются эффективными средствами повышения кризисной устойчивости, предполагается, что еще больше капитала удастся разместить у частных инвесторов. Помимо этого, в рамках Базельского комитета ведется работа по определению единых рамочных условий в отношении переменного капитала ("условный конвертируемый капитал", "Contigent Convertible Capital", или условно конвертируемые облигации, "CoCo Bonds" <301>) и аналогичных финансовых инструментов. Однако некоторые наблюдатели утверждают, что условно конвертируемые облигации, вместо того чтобы стабилизировать компании и рынки, напротив, могут еще больше дестабилизировать их, поскольку перспективы конвертации могли бы спровоцировать на фондовом рынке волну продаж. Владельцы акций попытаются продать свои ценные бумаги до того, как произойдет разводнение акционерного капитала <302>.

--------------------------------

<301> Такие облигации еще почти не апробированы на практике. Банк Loyds в ноябре 2009 г., а Rabobank в феврале 2010 г. выпустили по одной такой облигации.

<302> NZZ, CoCo-Bonds als in Krisen. Auf der Suche nach mehr Schutz vor drohenden Bankpleiten, четверг, 15 апреля 2010 г., N 86. S. 33.

271a. Результаты предварительной работы, которую провела экспертная комиссия по проблематике "Too big to fail", были использованы и конкретизированы в письме Федерального совета от 20 апреля 2011 г. <303>. Изменения в Законе о банках включали в себя также регулирование переменных вознаграждений при предоставлении институту государственной помощи. Благодаря новому закону нормы санирования и реорганизации обеспечивают в Швейцарии быструю и устойчивую передачу системно значимых функций самостоятельному субъекту права, что позволит осуществлять их и в условиях угрозы банкротства <304>. Проект был принят 30 сентября 2011 г. Другие страны вводят аналогичные нормы, также призванные организовать упорядоченную реорганизацию финансовых институтов, обладающих системной значимостью <305>.

--------------------------------

<303> BBl 2011 4717 и далее.

<304> BBl 2011, 7718.

<305> См., например, немецкий Закон о реструктуризации и упорядоченной реорганизации кредитных институтов, о создании фондов реструктуризации для кредитных институтов и о продлении срока давности привлечения к ответственности юридических лиц (Restrukturierungsgesetz) от 9 декабря 2010 г.

271b. Основные элементы реформы от 30 сентября 2011 г., связанной с проблематикой "Too big to fail" <306>, - это значительное ужесточение требований к размеру собственного капитала в сравнении с прежними границами или даже в сравнении со стандартом "Базель-III", а кроме того, требование обеспечить функционирование системно значимых элементов в кризисной ситуации. Что касается нормативов собственных средств, крупные банки к 2019 г. должны сформировать учитываемый базовый капитал в размере не менее 19% от активов, взвешенных по рискам. Этот резерв как минимум на 10% должен состоять из фиксированного базового капитала; 9% могут образовывать специальные облигации, которые при достижении порогового размера собственных средств, взвешенных по рискам (этот предел выполняет роль "триггера"), автоматически превращаются в акции (условно конвертируемые облигации) или приводят к отказу от требований (новая версия подп. b п. 1 ст. 11 Закона о банках) <307>. Стандарт же "Базель-III" требует обеспечить к 2019 г. минимум в 10,5%; для крупных банков эта граница будет повышена на 1 - 3%. Новые нормы предусматривают определенный коэффициент платежеспособности, т.е. минимальную процентную долю собственных средств от балансового итога (5%).

--------------------------------

<306> См. материалы для референдума от 30 сентября 2011 г., BBl 2011 7487. Срок проведения референдума истекает 19 января 2012 г. См. также: Botschaft zur des Bankengesetzes ( der im Finanzsektor; too big to fail) vom 20. April 2011.

<307> Botschaft TBTF (сноска 1), 4752.

271c. Повышается и роль режима ликвидности. Банки должны быть в состоянии выдержать 30 дней без сторонней помощи <308>.

--------------------------------

<308> Botschaft TBTF (сноска 1), 4754.

271d. Помимо этого, банки, обладающие системной значимостью, должны подтвердить, что они в состоянии в случае кризиса вычленить функции, важные для работы всей экономической системы (такие как осуществление платежного оборота или швейцарские кредитные операции), и обеспечить их независимое выполнение в дальнейшем. В новой версии п. 2 ст. 8 Закона о банках дается следующее определение системной значимости.

Системная значимость банка выявляется по его масштабу, степени интеграции в финансовую систему и национальную экономику и возможности краткосрочного замещения предоставляемых банком услуг. При этом решающее значение имеют следующие критерии:

a) рыночная доля системно значимых функций согласно п. 1;

b) размер обеспеченных вкладов согласно п. 1 ст. 37h, превышающий максимальную границу, установленную в подп. b п. 3 ст. 37h;

c) соотношение между балансовым итогом банка и годовым валовым национальным продуктом Швейцарии;

d) рисковый профиль банка, определяемый на основании его бизнес-модели, балансовой структуры, качества активов, ликвидности и размера задолженности.

271e. Швейцарский национальный банк, опираясь на позицию службы надзора за финансовыми рынками, в своих распоряжениях определяет, какие институты или функции обладают системной значимостью (новая версия п. 3 ст. 8 Закона о банках). Федеральный совет заслушивает представителей Национального банка и надзорного ведомства и устанавливает особые организационные требования к банкам, важным для экономической системы в целом. Кроме того, Федеральный совет формулирует критерии, по которым служба надзора за финансовыми рынками оценивает предоставляемые крупными банками материалы о возможности дальнейшего функционирования системно значимых элементов в кризисной ситуации (новая версия ст. ст. 9 и 10 Закона о банках). Крупным банкам целесообразно передать швейцарским дочерним компаниям задачи, важные для национальной экономики, а затем капитализировать и финансировать такие компании. В случае кризиса создается "банк-мост". Эта модель выглядит интересной, но с юридической точки зрения пока представляется авантюристской.

271f. В результате реформы Закона о банках, утвержденной 30 сентября 2011 г. <309> с целью укрепления стабильности в финансовом секторе ("Too big to fail", TBTF), потребовалось внести изменения в Постановление о собственных средствах и в Постановление о банках. 5 декабря 2011 г. Федеральное министерство финансов направило на публичное обсуждение предварительные проекты нововведений и пояснительный доклад <310>. Измененные положения в Постановлении о собственных средствах (раздел 5) содержат более высокие требования к размеру собственного капитала и распределению рисков. Однако размер собственных средств должен соответствовать не только рискам, но и определенному уровню капитализации (коэффициенту максимальной задолженности). Изменения в Постановлении о банках (ст. ст. 21 - 22) затрагивают организацию работы банков, обладающих системной значимостью. Во-первых, установлен план поддержки системно важных функций в кризисной ситуации - при угрозе банкротства. Во-вторых, банки в соответствии с указаниями Совета по финансовой стабильности (см. об этом главу 3 N 224 и сл.) должны направить в службу надзора за финансовыми рынками планы по стабилизации положения и сведения, с помощью которых надзорный орган сможет разработать план действий (санирование или ликвидация).

--------------------------------

<309> См. материалы для референдума от 30 сентября 2011 г., BBl 2011 7487. Срок проведения референдума истекает 19 января 2012 г. См. также Botschaft zur des Bankengesetzes ( der im Finanzsektor; too big to fail) vom 20. April 2011.

<310> www.efd.admin.ch.

271g. В рамках положений о применении норм реформы TBTF Постановление о банкротстве банков (BKV-FINMA) <311> будет также конкретизировано положениями о санировании (по поводу санирования см. также п. п. 28 - 32 Закона о банках) и войдет в состав Постановления о неплатежеспособности банков (BIV-FINMA). Эти нормы соответствуют международным требованиям Совета финансовой стабильности <312>.

--------------------------------

<311> Verordnung der Finanzmarktaufsicht den Konkurs von Banken und vom 30. Juni 2005, SR 952.812.32, in Kraft seit 1. August 2005.

<312> Vgl. FINMA, Medienmitteilung vom 16. Januar 2012, FINMA zur Bankeninsolvenzverordnung.