V. Новая структура надзора в европейском союзе

A. Формирование и базовая структура

98. Когда пик кризиса миновал, вышел доклад группы де Ларозьера, где был обрисован проект реорганизации структуры надзора за финансовыми рынками Европейского союза. Новая структура должна была начать работу в конце 2010 г. - 27 мая 2009 г. Европейская комиссия подготовила письмо <82>, в котором указан график реорганизации <83>. Конкретные законодательные предложения были сформулированы в сентябре 2009 г. <84>. Не более чем через три года после введения новой архитектуры (но не позднее 2013 г.) будет проведена проверка, по результатам которой необходимо принять решение о необходимости дальнейших шагов.

--------------------------------

<82> KOM (2009) 252.

<83> См.: доклад от 25 февраля 2009 г. "The High-Level Group on Financial Supervision in the EU", подготовленный группой специалистов под руководством Жака де Ларозьера (далее - доклад группы де Ларозьера); FINMA, Jahresbericht 2009. S. 26 и далее.

<84> См. в связи с этим также пакет законов, предложенный в сентябре 2009 г., конкретно - предложения Европейского парламента и Европейского совета, предлагавших принять постановление об общем финансовом надзоре на макроуровне и о создании Европейского комитета по системным рискам; постановление о передаче особых задач Европейскому центральному банку в связи с функционированием Европейского комитета по системным рискам; постановление о создании Европейского органа банковского надзора; постановление о создании Европейского органа надзора за деятельностью в области страхования и негосударственного пенсионного обеспечения; а также постановление о создании Европейского органа надзора за рынками ценных бумаг. Кроме этого, необходимо обратить внимание на предложение принять итоговую директиву, которая внесет изменения в несколько специальных директив о финансовых услугах, чтобы точно определить полномочия европейских органов финансового надзора, созданных на основании пакета законов от сентября 2009 г. Со всеми документами и с текущим состоянием работ в этой сфере можно познакомиться в Интернете: http://ec.europa.eu/internal_market/finances/committees/index_de.htm.

99. Новая архитектура призвана оптимизировать финансовый надзор в рамках Европейского союза, прежде всего усовершенствовать координацию усилий. Третьи страны, кроме входящих в Европейское экономическое пространство, в новую архитектуру не включены.

100. Центральный фактор новой европейской финансовой архитектуры - усиление взаимосвязи между макропруденциальным и микропруденциальным надзором. Для этого на обоих уровнях создаются новые институты. Европейский совет по системным рискам занимается преимущественно макроэкономическими вопросами, тогда как Европейская система финансового надзора работает главным образом в области микропруденциального надзора. В рамках этой системы создаются три европейских надзорных органа, сотрудничающие с соответствующими национальными ведомствами и друг с другом. Речь идет о следующих институтах: Европейское банковское управление (European Banking Authority, EBA), Европейская организация страхования и пенсионного обеспечения (European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA), а также Европейская организация по ценным бумагам и рынкам (European Securities and Marktes Authority, ESMA). Новая европейская финансовая архитектура наглядно представлена на схеме.

┌───────────────────────────────────────────────────────────┐

│ Европейский совет по системным рискам │

│┌──────────────┐ ┌─────────────────────────┐ ┌───────────┐ │

макропруден- ││члены ЕЦБ/ЕСЦБ│ │руководители Европейского│ │Европейская│ │

циальный ││расширенный │+│банковского управления, │+│комиссия │ │

надзор ││совет │ │Европейской организации │ │ │ │

│└──────────────┘ │страхования и пенсионного│ └───────────┘ │

│ │обеспечения Европейской │ │

│ │организации по ценным │ │

│ │бумагам и рынкам │ │

│ └─────────────────────────┘ │

└────────────────────────────────────┬──────────────────────┘

информация о микро- /\ │ раннее выявление

пруденциальных │ │ рисков

тенденциях │ V

┌────────────────────┴──────────────────────────────────────┐

│ Европейская система финансового надзора │

│┌───────────┐ ┌─────────────────────┐ ┌──────────────┐│

││Европейское│ │Европейская организа-│ │Европейская ││

││банковское │<──>│ция страхования и │<─>│организация ││

││управление │ │пенсионного обеспече-│ │по ценным бу- ││

│└───────────┘ │ния │ │магам и рынкам││

микропруден- │ /\ └─────────────────────┘ └──────────────┘│

циальный │ │ /\ /\ │

надзор │ │ │ │ │

│ V V V │

│┌────────────┐ ┌────────────┐ ┌──────────────┐│

││национальные│ │национальные│ │национальные ││

││органы бан- │<─────>│органы стра-│<──────>│органы надзора││

││ковского │ │хового │ │за рынками ││

││надзора │ │надзора │ │ценных бумаг ││

│└────────────┘ └────────────┘ └──────────────┘│

└───────────────────────────────────────────────────────────┘

Источник: FINMA, Jahresbericht 2009, S. 27.

101. Эти новые европейские организации будут сформированы из трех уже существующих европейских комитетов, занимающихся теми же вопросами, что и создаваемые службы: из Комитета европейских органов банковского надзора, Комитета европейских органов надзора за деятельностью в области страхования и негосударственного пенсионного обеспечения, а также Комитета европейских органов регулирования рынков ценных бумаг. В связи с расширением системной архитектуры новые органы принимают на себя все функции прежних комитетов в области финансовых услуг на уровне ЕС, но при этом получают больше полномочий <85>. Базовым фактором новой европейской финансовой архитектуры является информационный поток между институтами макропруденциального надзора (который осуществляет Европейский совет по системным рискам) и микропруденциального надзора (который осуществляет Европейская система финансового надзора).

--------------------------------

<85> FINMA, Jahresbericht 2009. S. 27; доклад группы де Ларозьера, с. 42 и далее.

B. Европейский совет по системным рискам

102. В Европейский совет по системным рискам входят руководители Европейского центрального банка, национальных центробанков, а также европейских и национальных надзорных органов. Задача Совета состоит, в частности, в том, чтобы выявлять риски, угрожающие финансовой системе в целом, и заблаговременно предупреждать о них; при необходимости Совет определяет конкретные меры борьбы с возможным кризисом. Речь идет прежде всего о системных рисках.

103. Европейский совет по системным рискам уполномочен направлять странам ЕС и европейским надзорным органам предупреждения и рекомендации, которым те могут следовать или же - при наличии веских причин - не следовать, согласно принципу "выполняй или объясняй". Кроме того, на основании отчетов, предоставляемых получателями предупреждений и рекомендаций, Совет контролирует выполнение своих указаний. Хотя Европейский совет по системным рискам не обладает правовыми полномочиями, тот факт, что в его работе участвуют все президенты эмиссионных банков, руководители надзорных органов Европейского союза и представители Европейской комиссии, оказывает значительное влияние на адресатов его предупреждений и рекомендаций. Придать дополнительную силу необязательным рекомендациям Совета может их публикация. Согласно ст. 114 Договора о функционировании ЕС, Европейский совет по системным рискам не является юридическим лицом <86>.

--------------------------------

<86> Kommission der Gemeinschaften, Mitteilung der Kommission, Finanzaufsicht, , den 27.5.2009, KOM (2009) 252 (далее - KOM (2009) 252), с. 4 и след.

C. Европейская система финансового надзора

104. Помимо национальных надзорных органов, Европейская система финансового надзора состоит из трех вновь созданных европейских организаций, осуществляющих надзор за банковской деятельностью, торговлей ценными бумагами, а также страхованием и негосударственным пенсионным обеспечением <87>. Микронадзор осуществляет в рамках системы сеть различных органов финансового надзора. Новые органы получили больше полномочий, чем существующие комитеты на уровне ЕС. В частности, новые структуры разрабатывают предложения по техническим стандартам, разрешают разногласия между национальными надзорными органами, поддерживают последовательное внедрение технических инструкций Сообщества, осуществляют прямой надзор за рейтинговыми агентствами и координируют усилия в случае кризиса <88>. Кроме того, важная цель их деятельности состоит в том, чтобы обеспечить единообразную надзорную практику и единообразную реализацию норм.

--------------------------------

<87> Европейское банковское управление (European Banking Authority, EBA), Европейская организация страхования и пенсионного обеспечения (European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA), а также Европейская организация по ценным бумагам и рынкам (European Securities and Marktes Authority, ESMA).

<88> См.: пресс-релиз от 23 сентября 2009 г. "Kommission verabschiedet zur der Finanzaufsicht in Europa".

105. Три новых органа являются самостоятельными юридическими лицами. Детальные правовые основы осуществления их полномочий установлены в специальных секторных юридических нормах. В своей деятельности все надзорные институты, входящие в Европейскую систему финансового надзора, также опираются на положения ст. 114 Договора о функционировании ЕС <89>. Согласно решению Европейского суда, этот Договор юридически обосновывает "необходимость создания коллективного органа, призванного... содействовать процессу гармонизации", если поручаемые такому органу задачи связаны с предметом правовых актов, обеспечивающих унификацию национальных юридических норм <90>.

--------------------------------

<89> KOM (2009) 252. S. 9 и след.

<90> См.: решение Европейского суда C-217/04, Rz 44.

106. Проводя сравнение со Швейцарией, важно подчеркнуть, что нормы ЕС не стимулируют саморегулирование, а делают ставку на государственный надзор <91>, прежде всего в биржевом секторе, где, например, лицензированием (допуском к котировке) и проверкой содержания проспектов занимаются административные органы.

--------------------------------

<91> См.: Pressemitteilung der EU Kommission vom 20. Juni 2005.