II. Осуществление страхового надзора службой надзора за финансовыми рынками
A. Общая информация
77. Статья 5 Закона о службе надзора за финансовыми рынками устанавливает следующие цели этого надзора: защита кредиторов, инвесторов и застрахованных, а также защита работоспособности финансовых рынков. Тем самым впервые на уровне закона функция защиты финансовых рынков распространяется и на сферу страхования <70>. Ранее в этой области преобладал подход, требовавший защиты застрахованных от рисков банкротства и от злоупотреблений <71>. Теперь получила признание задача защиты репутации и конкурентоспособности финансового центра, объединяющего наряду с банками страховые компании и других финансовых посредников. Благодаря этому страховой надзор плотнее интегрируется в общеэкономический контекст, и в результате более адекватно учитывается роль и значимость страховых компаний как крупных институциональных инвесторов.
--------------------------------
<70> . S. 20.
<71> Пункт 2 ст. 1 Закона о страховом надзоре.
78. Если сравнить прежний орган страхового надзора - федеральное ведомство частных страховых компаний - со службой надзора за финансовыми рынками, обнаруживаются важные организационные различия (о структуре службы надзора за финансовыми рынками см. § 7, N 12 и далее). Прежний институт был организован как федеральный административный орган, формально не обладавший ни самостоятельностью, ни независимостью. С изменениями административной и организационной структуры связаны различные нововведения в сфере страхового надзора.
79. В силу многоступенчатой структуры службы надзора за финансовыми рынками функции регулирования выполняет ее правление, а не оперативные руководители, как в федеральном ведомстве частных страховых компаний. При этом в своей деятельности правление опирается на принципы регулирования, закрепленные в п. 2 ст. 7 Закона о службе надзора за финансовыми рынками, и на директиву по регулированию финансовых рынков, выпущенную федеральным министерством финансов в сентябре 2005 г. Другие нормативные акты федерального ведомства частных страховых компаний, такие как прежнее постановление о страховом надзоре или директивы, были приняты службой надзора за финансовыми рынками без содержательных изменений. Сохраняют силу также протоколы о взаимопонимании, заключенные с иностранными административными органами, выполняющими функции страхового надзора <72>.
--------------------------------
<72> . S. 23.
80.
Изменения в страховой сфере затрагивают
также финансирование, формирование
резервов и ответственность федеральной
службы надзора за финансовыми рынками.
Эта служба взимает пошлины за
надзорные процедуры и услуги; кроме
того, ей выплачиваются ежегодные сборы,
которые складываются из фиксированного
базового сбора и переменного дополнительного
сбора <73>. Помимо этого, теперь
страховые компании и страховые посредники
несут расходы в рамках формирования
резервов в размере, достигающем
годового бюджета. Для этой цели каждый
год откладывается 10% от общей суммы
годовых расходов до тех пор, пока размер
резервов не достигнет (снова) объема
годового бюджета <74>. Таким образом,
в службе надзора за финансовыми рынками
образуется резерв для обеспечения
ответственности. Речь идет об
ответственности, которая регулируется
Законом об ответственности от 14 марта
1958 г. (Bundesgesetz vom 14.
1958
die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner
und Beamten) <75>. Как и в других государствах,
ответственность службы надзора за
финансовыми рынками ограничена согласно
Закону серьезными проступками со стороны
ее служащих, например, случаями произвола
или злоупотребления полномочиями <76>.
--------------------------------
<73> Статья 27 Постановления службы надзора за финансовыми рынками о сборах и пошлинах.
<74> Статья 16 Закона о службе надзора за финансовыми рынками; ст. 37 Постановления службы надзора за финансовыми рынками о сборах и пошлинах.
<75> SR 170.32.
<76> Werlen/Sulzer. S. 53 и далее.
81. В соответствии с новым порядком надзорные инструменты разделены на два уровня: уровень Закона о службе надзора за финансовыми рынками и уровень секторных надзорных законов, куда относится и Закон о страховом надзоре. Надзорные инструменты обеспечивают унификацию и упорядочение надзорных средств, применяемых во всех секторах, и одновременно дополняют эти универсальные средства <77>. Однако единообразное регулирование проверок не предусмотрено. Напротив, согласно п. 1 ст. 24 Закона о службе надзора за финансовыми рынками проверки должны проводиться в соответствии с отдельными законами о надзоре за финансовыми рынками. В связи с этим неясно, сохранится ли традиционное методологическое расхождение в привлечении аудиторских компаний к проверкам в банковской и страховой сфере. Благодаря пересмотренному Закону о страховом надзоре произошло значительное сближение (ст. 28 Закона о страховом надзоре): проводятся проверки финансового и регулятивного характера (ст. 29). Таким образом, двухуровневая система практически унифицирована, что соответствует намерениям службы надзора за финансовыми рынками (см. также ст. 26 Постановления службы надзора за финансовыми рынками о контроле за финансовыми рынками). Следует полагать, что то же самое касается и обязанностей по раскрытию информации (ст. 30 Закона о страховом надзоре следует толковать в свете ст. 27 Закона о службе надзора за финансовыми рынками). Однако ряд надзорных инструментов, включая административные процедурные правила и санкции, предусмотренные Законом о службе надзора за финансовыми рынками, имеет приоритет перед средствами, закрепленными в Законе о страховом надзоре, если в специальном законе отдельно не оговорен иной порядок <78>. Такими приоритетными инструментами являются обязанности по предоставлению и раскрытию информации, определенные процедурные правила и правила публикации сведений, запрет на профессию, конфискация, назначение проверяющих, отзыв разрешения, свидетельства, лицензии или регистрации <79>.
--------------------------------
<77> Botschaft vom 1. Februar 2006 zum Bundesgesetz die Finanzmarktaufsicht, BBl 2006 2829 и след., 2846 (далее - Botschaft FINMAG).
<78> Botschaft FINMAG, BBl 2006 2846 и далее.
<79> Статья 29 и далее Закона о службе надзора за финансовыми рынками.
82. Санкции, например за осуществление деятельности без разрешения, свидетельства, лицензии или регистрации, за предоставление ложных сведений, за нарушение обязанностей аудиторскими компаниями или уполномоченными, за нарушения при проверке годового баланса <80>, применяются во всех сферах деятельности службы надзора за финансовыми рынками. Они охватывают иные аспекты, нежели Закон о страховом надзоре, где предусмотрены дополнительные, специфические для страхования санкции, которые были скорректированы со вступлением в силу Закона о службе надзора за финансовыми рынками <81>.
--------------------------------
<80> Статья 44 и далее Закона о службе надзора за финансовыми рынками.
<81> Статья 86 и далее Закона о страховом надзоре.
83. Международные страховые группы подвержены рискам (особенно в период финансового кризиса), которые не учитываются никакими регулятивными системами. Поэтому исполнительный комитет Международной ассоциации органов страхового надзора в июне 2009 г. решил сформировать рабочую группу по разработке фундаментальных международных принципов надзора за страховыми группами. На первом этапе были проанализированы существующие системы надзора, в том числе современный швейцарский комплексный режим страхового надзора. Кроме того, рабочая группа приняла во внимание текущую деятельность других комиссий Международной организации органов страхового надзора в области группового надзора, а также отдельные исследования, посвященные проблемам международных групп. Опираясь на собранный материал, рабочая группа сформулировала рекомендации по выстраиванию архитектуры надзора за страховыми группами, ведущими международную деятельность. На основе этих рекомендаций планируется к 2013 г. поэтапно сформировать соответствующую надзорную структуру. На последнем этапе будут проводиться отладочные тесты, и лишь после этого система в целом начнет работать <82>.
--------------------------------
<82> FINMA, Jahresbericht 2009. S. 59.
B. Постановление о надзоре за частными
страховыми компаниями
84. Одновременно с полностью пересмотренным Законом о страховом надзоре 1 января 2006 г. вступили в силу также новая редакция Постановления о надзоре за частными страховыми компаниями и Постановление федерального ведомства частных страховых компаний (с 1 января 2009 г. - службы надзора за финансовыми рынками) о надзоре за частными страховыми компаниями. При разработке этих документов было принято принципиальное решение объединить прежние надзорные нормы, разбросанные по многочисленным источникам, в единые акты - на уровне закона, на уровне постановления Федерального совета и на уровне постановления специализированного ведомства. Два постановления о надзоре за частными страховыми компаниями объединили положения одиннадцати прежних постановлений и решений Федерального совета, а также ряда неопубликованных указаний на уровне министерств и ведомств <83>. Хотя потребовалось внести некоторые изменения, тем не менее удалось создать эффективное надзорное законодательство, отвечающее реальной практике. Такой результат был достигнут прежде всего благодаря тому, что важнейшие правила надзора, учитывающего риски, основываются на фундаментальных принципах, а не на множестве отдельных норм <84>. Кроме того, четкая структура Постановления о надзоре за частными страховыми компаниями, выработанная с опорой на Закон о страховом надзоре, позволяет легче ориентироваться и находить требуемые положения в тех же разделах, в которых они помещены в законе. Несмотря на постановку новых надзорных задач, в целом новое Постановление о страховом надзоре стало стройнее, чем набор прежних постановлений.
--------------------------------
<83> BPV, Medienmitteilung vom 11.5.2007, Ausgestaltung des neuen Aufsichtsrechts.
<84> EFD, Medienmitteilung vom 9.11.2005, Revidiertes Versicherungsaufsichtsrecht tritt am 1. Januar 2006 in Kraft.
85. Постановление службы надзора за финансовыми рынками о контроле за финансовыми рынками, вступившее в силу 1 января 2009 г., одновременно с Законом о службе надзора за финансовыми рынками также повлияло на Постановление о надзоре за частными страховыми компаниями. В частности, во всем документе выражение "надзорный орган" было заменено на "служба надзора за финансовыми рынками", а вместо понятия "внешняя ревизионная комиссия" используется термин "аудиторская компания". Помимо этого, ряд положений не вошел в новую редакцию (ст. ст. 112 - 116; 207 и 208; 215; п. п. 1, 2, подп. a - c и e - h п. 4, п. п. 5, 7 - 9 и 11 - 15 ст. 216; ст. 216a). Формулировки отдельных положений были изменены с сохранением прежнего смысла (п. 2 ст. 2; п. 1 ст. 20; п. 1 ст. 81) <85>.
--------------------------------
<85> Heierli/Vasella/Weber/Schnyder. S. 43.
86. Сфера действия Постановления о надзоре за частными страховыми компаниями определяется в разделе 1, где сказано, что оно применяется к страховой деятельности в Швейцарии. Согласно п. 1 ст. 1 такая деятельность имеет место в случае, если физическое или юридическое лицо, являющееся резидентом Швейцарии, относится к страхователям или застрахованным лицам либо если страхуются объекты, находящиеся в Швейцарии. Надзор за страховыми компаниями, зарегистрированными за рубежом и не имеющими филиала в Швейцарии, осуществляется в том случае, если такие компании заключают в Швейцарии только договоры страхования, связанные с морскими, воздушными, международными перевозками, а также с иностранными рисками и рисками военных действий. Аналогичное разграничение действует и в отношении страхового посредничества (п. 3 ст. 1 Постановления о надзоре за частными страховыми компаниями).
87. Согласно п. 3 Постановления служба надзора за финансовыми рынками выдает разрешение на осуществление деятельности по одному из следующих видов страхования (см. также приложение 1 к Постановлению):
- страхование жизни,
- страхование от убытков,
- перестрахование.
88. При этом должны быть выполнены условия выдачи разрешения, оговоренные в главе 2 Постановления (ст. 6 и далее): необходимо наличие установленного минимального капитала для каждого вида страхования и организационного фонда. Кроме того, страховая компания обязана обеспечить целесообразный состав правления и руководства (ст. 12 и далее Постановления).
89. Для иностранных страховых компаний, помимо этих правил, действуют дополнительные требования по платежеспособности и обязанность назначать генерального уполномоченного (ст. 15 и далее).
90. Наряду с условиями, которые необходимо соблюдать, для того чтобы приступить к страховой деятельности, в Постановлении о надзоре за частными страховыми компаниями сформулированы также условия сохранения такого права. Страховые компании должны обладать определенным уровнем платежеспособности в зависимости от вида страхования (ст. 21 и далее), располагать техническими страховыми резервами установленного размера (ст. 54 и далее) и определенным связанным имуществом (ст. 70 и далее). Помимо этого, необходимо соблюдать другие правила осуществления деятельности по страхованию (ст. 96 и далее). Кроме того, имеются специфические требования по отдельным видам страхования (ст. 120 и далее).
91. Служба надзора за финансовыми рынками выпускает циркуляры, в которых конкретизируются надзорные правила, касающиеся управления рисками страховщиков. Этот аспект тесно связан с покрытием капитала, несущего риски, в рамках уровня платежеспособности II (швейцарский тест на платежеспособность). В проекте сформулированы принципы анализа и оценки рисковой ситуации. Определены минимальные требования к характеру, содержанию и оформлению отчетности <86>.
--------------------------------
<86> FINMA, Jahresbericht 2009. S. 96.