2. Органы службы надзора за финансовыми рынками

37. Служба надзора за финансовыми рынками имеет утвержденную законом структуру, в которой в качестве коллективных органов выделяются правление и руководство <31>. Обязанности этих двух органов регулируются таким образом, что взаимный контроль и разделение функций обеспечивают оптимальное взаимодействие и позволяют избежать дублирования деятельности <32>. Задачи правления и руководства определены в Законе о службе надзора за финансовыми рынками.

--------------------------------

<31> Статья 9 и 10 Закона о службе надзора за финансовыми рынками.

<32> Botschaft FINMAG, BBl 2005 2840.

38. Высший орган - правление (ст. 9 Закона о службе надзора за финансовыми рынками). Оно включает в себя от семи до девяти членов и избирается Федеральным советом на четыре года. До настоящего времени весь состав правления постоянно обновлялся, но на будущее эксперты предлагают ввести разные сроки полномочий, чтобы обеспечить независимость правления и эффективную передачу ноу-хау <33>.

--------------------------------

<33> Green. S. 16.

39. В соответствии со ст. 716a Кодекса обязательственного права правление службы надзора за финансовыми рынками в некоторой степени выполняет те же функции, что и правление коммерческой фирмы. Оно определяет стратегию деятельности службы и направляет стратегические цели на утверждение Федеральному совету (о целях см. выше). По сравнению с проектом экспертной комиссии роль этого органа усилена. Так, при совершении особенно важных операций стратегического характера решение принимается правлением (п. 1h ст. 9 Закона о службе надзора за финансовыми рынками). В частности, именно оно должно издавать распоряжения большой преюдициальной важности, а также решения, имеющие далеко идущие последствия с точки зрения экономики или надзорного права (например, о закрытии крупного банка или страховой компании). Кадровые решения или крупные закупки в области информационных технологий также находятся в сфере его компетенции. Однако предоставление этих полномочий иногда называют ошибкой <34>. Утверждается, что фактически они ведут к сомнительному смещению деятельности правления в оперативную область. Здесь необходимо возразить. Уже решения по преодолению кризиса нельзя было принимать на уровне руководства.

--------------------------------

<34> Zimmerli. S. 7.

40. Поскольку к компетенции правления относится принятие решений об операциях большой значимости, оно является уже не собственно контрольным органом в чистом виде (как изначально планировалось по образцу немецкого акционерного общества). Оно выполняет гибридную функцию, совмещая надзор с оперативной деятельностью <35>. Но полномочия по принятию решений ограничиваются операциями большой значимости. Опыт Швейцарской банковской комиссии показал, что общие полномочия по оперативной деятельности надзорного органа (решения, касающиеся конкретных вопросов, ресурсов, логистики и т.д.) не должны принадлежать правлению. Кроме того, из-за нехватки времени в результате принятия этих дополнительных функций правление сталкивалось с трудностями при выполнении обязанностей Швейцарской банковской комиссии. Поле деятельности Федерального ведомства индивидуального страхования и службы противодействия отмыванию денег настолько расширяют круг задач, что один управляющий орган принимать все решения не в состоянии - ни во временном, ни в профессиональном отношении <36>.

--------------------------------

<35> , FINMA. S. 183.

<36> Botschaft FINMAG, BBl 2005 2840.

41. Двойственная роль правления, на которое, с одной стороны, возлагается контроль за управлением работой службы и, с другой стороны, полномочия на совершение особенно важных операций, подвергается критике <37>. Утверждается, что в наиболее важных и чувствительных областях правление контролирует свою собственную работу. Поэтому предлагается преобразовать правление в исключительно надзорный орган, который не будет принимать стратегические решения даже в отношении крупных банков и страховых компаний. Такая структура была бы аналогична организации британского управления по финансовому регулированию и надзору.

--------------------------------

<37> Green. S. 13; Geiger. S. 15.

42. Кроме того, отмечается, что после объединения трех надзорных органов с очень разными функциями в одном учреждении задачи службы надзора за финансовыми рынками достигли высокой степени сложности. Правление, совмещающее различные обязанности, не в состоянии справиться с этими задачами. По словам Х. Гайгера, правлению приходится принимать решения, которые оно как орган уже не может оценить <38>. В результате таких завышенных требований штатный председатель правления приобретает особое влияние, а вследствие этого - закономерно - и ведущую роль в текущем надзоре, что не предусматривается законом. Х. Гайгер предлагает отстранить председателя от текущих дел. Он должен, во-первых, контролировать работу руководства, а во-вторых, обеспечивать поддержку руководства как органа, принимающего решения, - особенно при попытках оказания внешнего воздействия <39>. В качестве образца, по словам Х. Гайгера, может служить управленческая структура Швейцарского национального банка.

--------------------------------

<38> Geiger. S. 15.

<39> Geiger. S. 16.

43. В докладе о деятельности службы надзора за финансовыми рынками во время финансового кризиса <40> Федеральный совет затронул также вопрос о структуре управления этого органа. Отмечено, что эта структура обеспечила "согласованность действий правления и руководства благодаря взаимному контролю и разделению функций" <41>. Одновременно Федеральный совет рекомендует службе надзора за финансовыми рынками дать точное определение понятию "операций большой значимости", по которым правление в соответствии с законом принимает решения на оперативном уровне.

--------------------------------

<40> Schweizerische Eidgenossenschaft, Das Verhalten der Finanzmarktaufsicht in der Finanzmarktkrise - Lehren die Zukunft, Bericht des Bundesrates vom 12.5.2010 in Beantwortung des Postulats David (08.4039) und der Motion WAK-N (09.3010) (далее - Verhalten der Finanzmarktaufsicht).

<41> Verhalten der Finanzmarktaufsicht. S. 16 и след.

44. Для выполнения своих задач правление, опираясь на организационный регламент, создало подготовительные комитеты и специализированные отделы <42>.

--------------------------------

<42> На основании ст. 4 организационного регламента были созданы комитет по выдвижению кандидатов в члены правления и определению компенсаций, контрольный комитет, стратегический комитет и комитет по слияниям. Специализированные отделы занимаются законами о финансовых рынках, а также смежными вопросами управления рисками и контроля.

45. Руководство несет коллективную ответственность за оперативное управление работой службы надзора за финансовыми рынками <43>. Под управлением директора руководство осуществляет надзорную деятельность в соответствии с законом и установленной стратегией <44>. Этот орган издает распоряжения, если согласно регламенту соответствующие функции не переданы правлению или отдельным организационным единицам. Он подготавливает решения, принимаемые правлением, и регулярно докладывает ему о своей деятельности.

--------------------------------

<43> Пункт 1 ст. 15 организационного регламента службы надзора за финансовыми рынками.

<44> Пункт 1 ст. 10 Закона о службе надзора за финансовыми рынками.

46. Функции ревизионной комиссии службы надзора за финансовыми рынками выполняет федеральная служба финансового контроля (ст. 12 Закона о службе надзора за финансовыми рынками). Она проверяет бухгалтерские документы отчетность, годовой баланс и правильность работы систем планирования, контроля, управления и отчетности надзорного органа.

47. Служба надзора за финансовыми рынками разделена на отраслевые отделы <45>. 1 января 2009 г. она начала свою деятельность в форме организации с семью отраслевыми отделами, сформированными на базе объединившихся учреждений. Эта стартовая структура обеспечила плавный переход ко вновь созданному органу. Но в середине 2009 г. правление приняло решение провести внутреннюю реорганизацию <46>. Количество отраслевых отделов было сокращено с семи до четырех. К ним относятся: "Банки", "Страховые компании", "Рынки", "Стратегические основы и центральные службы" <47>. На втором этапе реорганизации планируется создать структуру, которая позволит службе справляться с задачами финансового надзора в среднесрочной перспективе и обеспечит дальнейшую функциональную интеграцию. Основные цели реорганизации заключались в упрощении структуры, дальнейшем расширении базовых смежных функций и освобождении руководства от оперативных и административных задач. Это ведет к усилению руководства. Благодаря количественному сокращению его аппарата повышается профессионализм в принятии решений и в управлении в смежных областях. Это упрощает сотрудничество с правлением и способствует оптимизации институционального управления. Усиленное таким образом руководство сможет больше и глубже заниматься основными вопросами надзора. В рамках новой структуры члены нового аппарата руководства получают полномочия и ресурсы для того, чтобы активнее участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы службы надзора за финансовыми рынками на национальном и международном уровне. Кроме того, нагрузка на руководство снижается благодаря "расширенному аппарату руководства", обладающему важными полномочиями. Ему передаются функции реализации стратегии, повышения квалификации персонала и профессионального представительства службы надзора за финансовыми рынками перед сторонними организациями.

--------------------------------

<45> Пункт 1 ст. 11 Закона о службе надзора за финансовыми рынками.

<46> Medienmitteilung vom 24.8.2009, FINMA strafft ihre Organisation.

<47> FINMA, Jahresbericht 2010. S. 10.

48. Верховный надзор за службой надзора осуществляет Федеральное собрание (ст. 21 Закона о службе надзора за финансовыми рынками). Здесь возникает ряд проблем. Служба надзора за финансовыми рынками должна ежегодно направлять Федеральному совету отчет для Федерального собрания. Но здесь следует помнить о независимости надзорного органа: Федеральный совет и федеральное собрание имеют лишь очень ограниченные возможности возражать против того, как служба надзора реализует свои задачи.