1. Законодательная инициатива

и законотворческая деятельность

19. Основным субъектом является Еврокомиссия - орган, уполномоченный на внесение законодательных инициатив, разработку правовых актов и их представление Европарламенту и Европейскому совету. Европейская комиссия несет ответственность за принятие исполнительных мер в рамках процедуры Ламфалусси. Европейский совет и Европейский парламент регулярно издают директивы и постановления (в рамках обычной <11> или особой законодательной процедуры).

--------------------------------

<11> Статья 294 Договора о функционировании Европейского союза.

2. Комитеты

20. В рамках процедуры Ламфаллуси были образованы комитеты, консультирующие Комиссию по вопросам технической реализации правил: Комитет европейских органов банковского надзора (Committee of European Banking Supervisors, CEBS), Комитет европейских органов надзора за деятельностью в области страхования и негосударственного пенсионного обеспечения (Committee of European Insurance and Occupational Pension Supervisors, CEIOPS) и Комитет европейских органов регулирования рынков ценных бумаг (Committee of European Securities Regulators, CESR) <12>.

--------------------------------

<12> В феврале 2009 г. группа высокопоставленных специалистов под руководством Ж. де Ларозьера рекомендовала в своем докладе преобразовать эти три комитета в административные органы Европейского союза и соответствующим образом расширить их полномочия.

3. Валютный союз

21. За функционирование валютного союза в ЕС отвечает Европейский центральный банк. Вместе с центробанками стран - членов валютного союза ЕЦБ входит в Европейскую систему центральных банков (ЕСЦБ) - единый орган, не являющийся юридическим лицом <13>. Европейский центральный банк, в отличие от ЕСЦБ, имеет статус юридического лица <14>. Приоритетной целью ЕСЦБ, а значит, и ЕЦБ является обеспечение ценовой стабильности <15>. Таким образом, Европейская система центральных банков оказывает содействие экономической политике в Сообществе лишь постольку, поскольку это возможно без ущерба для ценовой стабильности. Неотъемлемое условие успешного функционирования ЕСЦБ состоит в независимости Европейского центрального банка и национальных центробанков. Эта независимость имеет институциональный, финансовый, функциональный, личный и структурный характер.

--------------------------------

<13> Пункт 1 ст. 129 Договора о функционировании Европейского союза.

<14> Пункт 2 ст. 129 Договора о функционировании Европейского союза.

<15> Пункт 1 ст. 127 Договора о функционировании Европейского союза и ст. 2 Устава Европейской системы центральных банков.

22. Для описания структуры, посредством которой ЕСЦБ выполняет свои задачи в еврозоне, Совет управляющих Европейского центрального банка выбрал термин "Евросистема". Евросистема состоит из ЕЦБ и национальных банков тех государств ЕС, которые ввели евро. Пока существуют члены ЕС, которые еще не ввели у себя евро, сохраняется необходимость в различении ЕСЦБ и Евросистемы. Национальные банки трех государств ЕС, еще не присоединившихся к еврозоне, - Дании, Швеции и Соединенного Королевства - не участвуют в принятии решений о единой денежной политике в Евросистеме. Они по-прежнему проводят собственную монетарную политику и сохраняют свою валюту.

23. Основные задачи ЕСЦБ и ЕЦБ состоят в определении и проведении монетарной политики Сообщества, осуществлении валютных операций, управлении официальными валютными резервами и поддержании бесперебойного функционирования платежных систем (п. 2 ст. 127 Договора о функционировании ЕС). Важнейшие полномочия Европейского центрального банка касаются проведения операций на открытом рынке, кредитных операций, а также установления обязательств по минимальным резервам (ст. ст. 18 и 19 Устава ЕЦБ). Кроме того, к исключительной компетенции ЕЦБ относится принятие решений об эмиссии денежных знаков внутри Сообщества (п. 1 ст. 128 Договора о функционировании ЕС).

24. Согласно п. 6 ст. 127 Договора о функционировании ЕС, Европейский совет может делегировать Европейскому центральному банку "особые задачи по надзору за кредитными и прочими финансовыми институтами, за исключением страховых компаний" (п. 6 ст. 127 Договора о функционировании ЕС). ЕСЦБ способствует корректному осуществлению надзора за кредитными институтами и поддержанию стабильности финансовой системы (согласно ст. 3.3 Устава ЕСЦБ), а также исполняет консультативную надзорную функцию. В ст. 25 Устава ЕСЦБ о надзоре говорится:

Европейский центральный банк может консультировать Совет, Комиссию и компетентные органы государств-членов по вопросам сферы действия и применения правовых норм Сообщества, относящихся к надзору за кредитными институтами и за стабильностью финансовой системы, а также получать консультации от этих органов.

На основании решений Совета согласно пункту 6 статьи 127 этого Договора, Европейский центральный банк может исполнять особые задачи по надзору за кредитными и прочими финансовыми институтами, за исключением страховых компаний.

25. Исполнительная дирекция Европейского центрального банка проводит монетарную политику согласно указаниям и решениям Совета управляющих ЕЦБ и дает национальным центробанкам необходимые для этого инструкции <16>.

--------------------------------

<16> Статья 12.1 Устава Европейской системы центральных банков.

26. Наряду со своими главными задачами в области монетарной политики ЕЦБ активно выполняет функции по надзору за стабильностью европейской финансовой системы. Форсируя политические реформы, он стремится повысить кризисную устойчивость Европы и Европейского валютного союза. С этой целью 11 июня 2010 г. ЕЦБ внес собственные предложения по усовершенствованию экономической политики. Президент Европейского центрального банка Жан-Клод Трише высказал в связи с этим мысль о качественном скачке, который настоятельно необходим как Европе в целом, так и еврозоне. Предложения ЕЦБ затрагивают три области. Во-первых, Европейский центральный банк намерен жестче контролировать бюджетную политику государств-членов, эффективнее препятствовать образованию чрезмерного дефицита и задолженности и вносить необходимые коррективы. Во-вторых, он планирует улучшить надзор за политикой в области поддержки конкуренции, а также противодействовать экономическому дисбалансу. В-третьих, ЕЦБ намерен разработать адекватную основу для кризисного менеджмента в еврозоне <17>.

--------------------------------

<17> European Central Bank (ECB), Reinforcing economic governance in the euro area, 10 June 2010, в Интернете: www.ecb.int.

27. Во втором квартале 2010 г. в качестве реакции на падение курса евро и кризис государственной задолженности в нескольких странах был принят широкий пакет мер. Его отправной точкой стало Постановление Европейского совета от 9 мая 2010 г. о введении европейского механизма стабилизации на основании п. 2 ст. 122 Договора о функционировании Европейского союза <18>. Для реализации этого механизма, потребовавшего выделения 750 миллиардов евро для поддержки находящихся в кризисе стран еврозоны, министры финансов стран ЕС 7 июня 2010 г. создали целевую организацию - Европейский фонд финансовой стабильности <19>. Этот фонд должен предоставить ту часть 750-миллиардного пакета финансовой помощи, которую выделяет Еврогруппа, т.е. 440 млрд. евро <20>. Пакет мер предусматривает 3 или 4 направления финансирования: 1) из бюджета Европейского сообщества предоставляются кредиты на 60 млрд. евро; 2) целевая компания (Европейский фонд финансовой стабильности) может собрать 440 млрд. евро и передать их от имени 16 стран еврозоны в качестве стабилизационной помощи тем государствам ЕС, которые пострадали от кризиса и не в состоянии поддержать собственное финансирование на рынке капиталов с адекватными процентными ставками. Однако предоставление финансовой помощи возможно только по единогласному решению ЕС. Условия кредитования должна установить Европейская комиссия <21>; 3) при необходимости Международный валютный фонд откроет дополнительные кредитные линии на 250 млрд. евро; 4) Европейский центральный банк также окажет помощь, приобретя государственные займы у стран еврозоны с высокой задолженностью. Эта мера вызывает активные дискуссии, так как подрывает фундаментальный принцип валютного союза. Статья 123 Договора о функционировании Европейского союза запрещает Европейскому центральному банку финансировать бюджет стран - членов Союза, предоставлять кредиты центральным банкам и напрямую приобретать государственные долговые обязательства. Этот запрет уже удалось обойти: ЕЦБ покупает государственные займы не непосредственно у эмитентов, а опосредованно, на вторичном рынке <22>. Такая практика противоречит смыслу ст. 123 Договора о функционировании ЕС.

--------------------------------

<18> Verordnung N 407/2010 des Rates vom 11. Mai 2010 zur eines Finanzstabilisierungsmechanismus.

<19> См.: Decision of the 16 euro area Member States, Council press release, 7 June 2010, в Интернете: www.consilium.europa.eu.

<20> См.: Terms of Reference of the Eurogroup. European Financial Stability Facility, Council press release, 7 June 2010, в Интернете: www.consilium.europa.eu.

<21> См.: Terms of Reference of the Eurogroup. European Financial Stability Facility, Council press release, 7 June 2010, в Интернете: www.consilium.europa.eu.

<22> См.: Handelsblatt, Weber geisselt von Anleihen, Handelsblatt online от 31 мая 2010 г.: www.handelsblatt.com.

D. Глубина интеграции в разных сегментах рынка

28. Однако ни свобода движения капиталов, ни валютный союз не привели к созданию единого европейского финансового пространства. Меры, предусмотренные Планом действий в области финансовых услуг <23>, во многих областях привели к сближению правовых норм и устранили барьеры. Но повсюду еще "высовываются" национальные интересы, а европейский паспорт до сих пор используется только для преодоления национальных границ и часто служит лишь для открытия филиалов в других странах ЕС. Из-за национальных различий в надзорной практике и расхождений в стратегиях внедрения общеевропейских норм в национальные правовые системы единый финансовый рынок ЕС до сих пор не создан.

--------------------------------

<23> Этот план, утвержденный Европейской комиссией в мае 1999 г., первоначально предусматривал 42 меры, направленные на создание объединенного рынка финансовых услуг и капиталов.

29. Между тем глубина интеграции различается в зависимости от сегмента рынка. На денежном и кредитном рынках она уже велика. Фондовые же рынки, напротив, пока явно раздроблены. В банковской сфере интеграция продвигается разными темпами. Если в области банковских услуг для крупных клиентов достигнуты заметные успехи, то в обслуживании частных клиентов интеграция весьма далека от завершения.

E. Цель - открытие рынков и защита инвесторов

30. Гармонизация европейского права в сфере рынка капиталов ставит во главу угла, наряду с открытием рынков, индивидуальную и функциональную защиту инвесторов.

31. В ЕС, как и в США, основной тенденцией в сфере защиты инвесторов является преобладание "модели прозрачности" над "моделью запрета": для защиты инвесторов не столько запрещают существующие риски, сколько требуют раскрытия информации о них. Прозрачность обеспечивается не только требованиями к отчетности, но и требованиями к информационным проспектам, обязанностями по раскрытию информации о долях участия, правилами моментальной публикации существенных сведений и обязанностями финансовых посредников по всестороннему информированию своих клиентов. Здесь свою роль играет и задача защиты прав потребителей.

32. Лицензирование финансовых посредников и контроль за их деятельностью осуществляются по определенным принципам. Если компания расширяет свою деятельность внутри Европейского сообщества путем создания филиалов, действует принцип единой лицензии: при открытии отделений в других государствах ЕС признается лицензия, выданная в материнской стране. Этот принцип является главной составляющей модели европейского паспорта. В то же время применяется принцип, согласно которому контроль осуществляется в стране регистрации компании, т.е. ее отделения в других государствах ЕС контролируются преимущественно надзорными службами материнской страны. Хотя гармонизация права посредством директив ведет только к сближению правовых норм, а не к их унификации, этот принцип предполагает равноценность национальных систем лицензирования и контроля, а также их обоюдное признание. Принципы единой лицензии и осуществления контроля надзорными органами материнской страны реализуются лишь благодаря тому, что национальные надзорные службы обязаны оказывать друг другу всестороннюю административную помощь.

33. Однако на концерны (т.е. на структуры, включающие в себя материнское и дочернее общество) принцип единой лицензии (пока) не распространяется. Для создания дочернего предприятия необходимо получить разрешение в принимающей стране. При этом ограничения по созданию дочерних предприятий не предусмотрены. Право ЕС также включает в себя принципы консолидированного контроля, который осуществляется даже в том случае, если компания, возглавляющая холдинг, не подлежит регулированию (не является банком или торговцем ценными бумагами).